Продовольственная безопасность Российской Федерации

3. При прочих равных условиях импорт создает ценовую конкуренцию отечественным производителям и демпфирует рост розничных цен, облегчая экономический доступ к продовольствию населению с относительно низкими доходами. Именно ценовой фактор формирует основное конкурентное преимущество импортного мяса птицы и свинины на отечественном рынке, что вполне естественно, учитывая более высокий биоклиматический потенциал зарубежных стран-экспортеров продовольствия в сравнении с Россией. В отсутствие разумной конкуренции неизбежен рост розничных цен на продовольственные товары. Скажем, в 2010 году наивысшими темпами развивалось отечественное производство мяса птицы (11 %), что не в последнюю очередь было обусловлено временным, на8 месяцев, запретом на ввоз соответствующей продукции из США в связи с повышенным содержанием в ней хлора. Но именно в период действия запрета наблюдался самый высокий рост цен на мясо птицы – 12 % (с марта по октябрь, поставки мяса птицы из США были возобновлены ближе к концу сентября 2010 г.). Неоднозначные последствия сокращения импорта в виде всплеска продовольственных цен продемонстрировала ситуация на внутреннем рынке после издания указа Президента Российской Федерации от 6 августа 2014 года «О применении отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации». Вместе с тем следует оговориться, что нестабильная ситуация на внутреннем продовольственном рынке после введения политико-экономических санкций против Российской Федерации и принятия ответных защитных мер была спровоцирована синергическим воздействием целого ряда факторов: кратковременным сокращением ввоза продовольствия, падением мировых цен на нефть и курса рубля по отношению к мировым валютам, высокими инфляционными ожиданиями и ажиотажным спросом, непоследовательными решениями ЦБ. Сыграли свою роль и недобросовестные, спекулятивные действия отдельных – подчеркнем, отечественных – поставщиков продовольствия. В целом синергическое воздействие этих факторов на ценовую ситуацию было значительно большим, чем влияние продовольственного эмбарго как такового.

4. Внешние риски и угрозы национальной продовольственной независимости не исчерпываются импортом продовольствия и/или иных товаров, связанных с его производством. Наряду с агрессивной внешнеторговой политикой ведущие мировые компании (в том числе при поддержке государства) все активнее начинают использовать другие стратегии завоевания внутренних продовольственных рынков. В этом контексте я бы отметил следующие процессы[47 - Детальный анализ и оценка новейших угроз продовольственной безопасности Российской Федерации содержатся в специальном разделе.]:

• наращивание российского зернового экспорта в ущерб отечественному животноводству и захват экспортных потоков зерна транснациональными корпорациями;

• приобретение нерезидентами сельскохозяйственных угодий в обход российского законодательства;

• замещение импорта продукции импортом капитала в форме скупки акций и поглощения российских предприятий перерабатывающей промышленности транснациональными корпорациями.

В отличие от стратегии самообеспеченности, стратегия продовольственной самоокупаемости основана на сравнительной оценке, с одной стороны, совокупного экономического потенциала и возможностей собственного аграрного производства, с другой – баланса всех рисков и преимуществ внешней торговли продовольствием. Страна может варьировать сравнительные объемы собственного производства и импорта продовольствия, если при этом устойчивость внешних поставок продовольствия гарантируется общеэкономическим потенциалом страны, состоянием торгового баланса, объемом и структурой экспорта, золотовалютными резервами, диверсификацией поставщиков[48 - Зарубежные исследователи считают вполне допустимым и такой вариант, когда сельскохозяйственные угодья используются для производства более рентабельной непродовольственной продукции, а продукты питания закупаются по каналам внешней торговли.]. Именно такой стратегии должна придерживаться Российская Федерация. Уязвимость этой стратегии заключается в том, что экономика должна обладать достаточным запасом прочности в виде развитой системы институтов, стабильных позиций на внешних товарных рынках, устойчивой национальной валюты. Как показывает практика, в том числе продовольственного эмбарго, страна таким потенциалом пока не обладает.

До последнего времени стратегию самоокупаемости эффективно применяла Япония. Успешная национальная экономика позволяла гарантировать населению страны достойный уровень потребления продовольствия без ущерба национальным интересам при уровне самообеспечения основными продуктами питания всего лишь на уровне 50 %. Более того, по неторговым соображениям поддержки отечественных производителей был введен запрет на импорт такого традиционного продукта питания, как рис, несмотря на то, что государство закупало и реализовало его внутри страны по ценам, в 6–8 раз превышающим мировые.

В рамках стратегии продовольственной самоокупаемости корректнее было бы говорить не о предельных объемах импорта, а о коридоре его приемлемых значений, который определяется на основе качественных критериев. Более конкретные суждения по этому поводу – на уровне методических подходов и практической реализации – требуют специального исследования. На уровне научного анализа критерием нижнего предела эффективного импорта можно считать недопущение роста розничных цен на соответствующую продукцию и/или продукты ее переработки как следствия более высоких удельных затрат отечественных производителей и их монопольного положения на соответствующих рынках. Безусловно, существует проблема субсидируемого импорта, когда конкурентные преимущества импортеров определяются государственными субсидиями на поддержку производства и экспорта сельскохозяйственной продукции, что в конечном счете оказывают угнетающее воздействие на производителей соответствующей продукции в странах-импортерах. Но эта проблема должна решаться путем последовательного повышения объемов и результативности бюджетных расходов на поддержку аграрного сектора, а также рациональной тарифной политикой.

Критерием верхнего порогового значения импорта, выше которого закупки продовольствия не должны осуществляться, является недопущение критической зависимости продовольственного рынка от поставок тех видов сельскохозяйственной продукции и продовольствия, производство которых на минимально необходимом уровне может быть организовано в стране. В свою очередь, такая критическая зависимость возникает, когда:

• рост импорта сопровождается устойчивым (в течение, по крайней мере, двух смежных лет) снижением отечественного производства соответствующей продукции – в случаях, когда установлена прямая и непосредственная связь между этими явлениями;

• рост импорта сопровождается устойчивым снижением доходов отечественных производителей соответствующей продукции – в случаях, когда установлена прямая и непосредственная связь между этими явлениями;

• возникает угроза монополизации внутреннего рынка и возможности установления монопольных цен на продовольствие со стороны иностранных компаний.

Целесообразность использования стратегии самоокупаемости должна оцениваться с учетом перспектив развития внутреннего и внешнего рынков продовольствия и рынков связанных товаров. В первую очередь, должны оцениваться собственный агроэкономический потенциал и уровень его использования с учетом задач развития сельских территорий, последствия вывода сельскохозяйственных земель из хозяйственного оборота, а также насколько быстро и эффективно может быть осуществлена их рекультивация. Во-вторых, необходимо учитывать, что в тенденции будет происходить снижение мировых цен на энергоресурсы и рост мировых цен на продовольствие. Это представляет существенную угрозу для действующей модели обеспечения России продовольствием, которая условно может быть названа «нефть в обмен на продовольствие»[49 - Подробнее об этом см. Доклад группы экспертов Изборского клуба под руководством академика РАН С.Ю. Глазьева «О продовольственной безопасности России», в подготовке которого принимал участие автор // URL: http://www.dynacon.ru/content/articles/1725/ (дата обращения 16.11.2015).] и требует существенного и быстрого роста отечественного сельскохозяйственного производства, прежде всего в тех сферах, где зависимость нашей страны от внешней конъюнктуры критически высока (говядина, молочные продукты), а также перестройки зернового баланса страны.

В качестве резюме я бы предложил следующий методологический принцип: целесообразность использования стратегии продовольственного самообеспечения оценивается по совокупности ее влияния на различные измерения продовольственной безопасности, как они были описаны выше: наличие, экономическая доступность, физическая доступность (надежность), устойчивость, суверенность. Дополнительным критерием может служить баланс интересов отечественных потребителей и отечественных производителей. Преимущества и недостатки различных стратегий сведены в таблицу 1.2.

В ряду спорных вопросов отметим проблему региональной продовольственной безопасности, которая трактуется некоторыми экспертами как задача обеспечения продовольственной независимости и самообеспеченности субъектов Федерации. Авторы коллективного издания «Безопасность России. Правовые, социально-экономические и научно-практические аспекты. Продовольственная безопасность. Раздел I» предлагают ранжировать уровни продовольственной безопасности регионов Российской Федерации в диапазоне от П1 (продовольственная сверхбезопасность региона) до П6 (продовольственная катастрофа) в зависимости от уровня самообеспечения продовольствием. Например, уровень П5 продовольственной безопасности характеризуется как продовольственная предкатастрофа на том основании, что «регион находится в состоянии, когда его население полностью зависит от внешних, экономически и административно регулируемых поставок продовольствия»[50 - «Безопасность России. Правовые, социально-экономические и научно-практические аспекты. Продовольственная безопасность. Раздел I» – М., МГФ «Знание». 2000. С. 26.].

Таблица 1.2 – Преимущества и недостатки продовольственных стратегий

Считаю, что механическое перенесение атрибутов и соответствующих понятий национального рынка на региональные рынки неправомерно и непродуктивно. Во-первых, регионы России формируют гарантированное Конституцией единое политическое и экономическое пространство, в рамках которого свободное перемещение товаров, в том числе продовольствия, никоим образом не может создавать угрозы продовольственной безопасности ввозящих регионов. Напротив, стремление каждого субъекта Федерации к обеспечению полной самообеспеченности продовольствием вне зависимости от его конкретного географического и экономического положения следует рассматривать как нежелательное проявление изоляционизма. Во-вторых, межрегиональный ввоз-вывоз продовольствия является одной из форм реализации естественно-исторического разделения труда, основанного на сравнительной конкурентоспособности регионов. Последняя выражается в традиционном делении российских регионов на производящие (вывозящие), самообеспечиваемые и потребляющие (ввозящие) продовольствие. К первой группе относятся регионы Центрально-Черноземного, Северо-Кавказского, Поволжского, часть регионов Центрального, Уральского, Западно-Сибирского экономических районов. К последней – регионы Северного, Северо-Западного, Восточно-Сибирского и Дальневосточного экономических районов, где, с одной стороны, природные условия ведения сельскохозяйственного производства наименее благоприятны, с другой – землеобеспеченность в расчете на душу населения минимальна. В-третьих, в связи с отдаленностью некоторых регионов Дальнего Востока, Северо-Запада, Восточной Сибири от основных производящих зон экономически более целесообразно и правомерно частично осуществлять их продовольственное снабжение даже за счет импорта соответствующей продукции из соседних стран, не нанося при этом урона продовольственной безопасности ни региона, ни России в целом.

Риски и угрозы продовольственной безопасности регионов, которые должны стать предметом особого рассмотрения, формируются в иных сферах: в обеспечении физической и экономической доступности основных продуктов питания для различных социальных групп населения, надежности продовольственного снабжения, устойчивости земледелия, сбалансированности различных звеньев агропромышленного производства, организации межрегионального обмена.

1.3. Проблемы измерения и оценки состояния национальной продовольственной безопасности

Приведенные выше, казалось бы, чисто теоретические выкладки представляют не только академический интерес, но и имеют практическое значение: на основе предлагаемых определений и критериев должна строиться система целей, оценочных индикаторов и их целевых значений, отбор форм и методов регулирования продовольственного рынка. Прежде чем что-либо корректно измерить, нужно знать, что именно требуется измерять. Кратко сформулируем полученные ранее результаты.

1. Предметом нашего исследования и, соответственно, оценки является продовольственная безопасность как желаемое и устойчивое состояние национальной продовольственной системы, поддерживаемое долгосрочной экономической политикой государства. Хроническое, или структурное, отсутствие продовольственной безопасности – это системная проблема современного рыночного хозяйства. Кратковременные продовольственные кризисы как результат стихийных бедствий, вооруженных конфликтов и тому подобных экстремальных факторов являются предметом специального исследования, выходящего за рамки данной работы.

2. Продовольственная безопасность – многоаспектная концепция, характеризующая определенное состояние и перспективы развития продовольственной системы и требующая многокритериальной оценки. К примеру, Комитет по всемирной продовольственной безопасности (орган, созданный в 1975 г. на Всемирной конференции по продовольственной ООН для наблюдения за развитием событий в области продовольственной безопасности) в начале 1980-х годов определил продовольственную безопасность как триединую концепцию, основанную на критериях наличия (availability), доступности (access) и стабильности (stability). В свою очередь, ОЭСР предлагает использовать следующие три характеристики (измерения) продовольственной безопасности: наличие, доступность и использование (utilization)[51 - Trade reforms and food security. Conceptualizing the Linkages // FAO – Rome – 2003 – P.5.].

3. В соответствии с дуалистической природой продовольственной безопасности (снабжение-безопасность) для оценки и мониторинга ее состояния требуется использование по крайней мере двух категорий показателей: 1) показателей оценки текущего, планируемого, критического (предельного) состояния продовольственной безопасности/небезопасности и 2) показателей оценки рисков и угроз продовольственной безопасности, которые с определенной вероятностью могут привести к ухудшению продовольственного обеспечения в средне– и долгосрочной перспективе. В специальной литературе вторая группа показателей получила название индикаторов «уязвимости» (vulnerability). В контексте продовольственной безопасности понятие уязвимости связано с разнообразными факторами риска, которые создают или могут создать угрозу утраты продовольственной безопасности отдельными группами лиц. Существует достаточно высокая вероятность того, что уязвимые группы населения могут лишиться продовольственной безопасности под воздействием определенных факторов и процессов. Измерение уязвимости позволяет, во-первых, предвидеть структурные изменения, которые в перспективе могут увеличить число хронически голодающих, во-вторых, выявлять ситуации, в которых целесообразно применение тех или иных мер экономической политики для устранения негативных, либо, напротив, укрепления позитивных тенденций.

Конечной целью разработки и использования системы индикаторов продовольственной безопасности является предоставление достоверной, необходимой и достаточной информации для оценки текущего состояния, выработки национальной стратегии продовольственной безопасности, мониторинга, оценки результатов и корректировки агропродовольственной политики.

Обратившись к мировому опыту, мы обнаружим, что в настоящее время ФАО использует две относительно самостоятельные системы индикаторов продовольственной безопасности.

Первая была сформирована и стала использоваться после сырьевого кризиса 1974 года как одна из мер контроля и раннего предупреждения возможных глобальных продовольственных кризисов. Эта система отслеживает шесть параметров мирового рынка и предназначена для измерения и оценки глобальной продовольственной безопасности[52 - Ibid., p.6.]. Несмотря на то, что эти показатели привязаны исключительно к рынку зерна, считается, что они достаточно достоверно отражают мировую продовольственную ситуацию в целом, поскольку зерновые культуры занимают высокий удельный вес в общей продовольственной корзине.

Показатель 1 «Отношение мировых запасов зерновых к объему мирового потребления/использования, процентов».

Показатель предоставляет информацию о предложении зерновых относительно предполагаемого перспективного рыночного спроса. Секретариат ФАО считает, что при прочих равных условиях для обеспечения мировой продовольственной безопасности отношение мировых запасов на конец года к ожидаемому объему потребления зерновых в предстоящем маркетинговом году должно составлять не менее 17–18 % (в том числе около 4 % – резервный фонд). Показатель регулярно используется в докладах ФАО “Food Outlook. Biennial report on global food markets” и обзорах “Food Outlook Global Market Analysis”. Например, на сельскохозяйственный 2015/2016 год значение показателя оценивалось на уровне 24,8 %[53 - «Food Outlook. Biennial report on global food markets» //FAO – Rome – October 2015 – P. 1.].

Показатель 2 «Отношение предложения со стороны пяти основных стран-экспортеров зерна к потребностям».

Характеризует возможности пяти основных стран-экспортеров зерна удовлетворить импортный спрос на пшеницу и фуражное зерно. Показатель представляет собой отношение суммарного объема запасов на начало года, производства и импорта зерна в этих странах к суммарному объему их внутреннего потребления и экспорта. К примеру, расчетное отношение, равное единице, означает, что пять основных экспортеров полностью исчерпают свои зерновые ресурсы в течение одного торгового года.

Показатель 3 «Отношение запасов зерна на конец года к суммарному объему его потребления (внутреннее потребление + экспорт) в основных странах-экспортерах».

Показатель регулярно используется в докладах и обзорах ФАО, на 2015/2016 его значение прогнозировалось на уровне 15,7 %, что заметно ниже значений предшествующих периодов (17,9 и 17,6 в 2013/2014 и 2014/2015 годах соответственно)[54 - Ibid.].

Показатель 4 «Суммарное производство зерновых в Китае, Индии и странах СНГ».

Показатель 5 «Производство зерновых в странах с низкими доходами и дефицитом продовольствия (LIFDC)»[55 - Классификация LIFDC используется ФАО в аналитических целях и традиционно основана на трех критериях. Первый критерий – страна должна иметь доход на душу населения ниже так называемого исторического потолка, который используется Всемирным банком для определения права на получение помощи Ассоциации международного развития (IDA). Второй критерий основан на нетто-стоимости импорта (импорт за вычетом экспорта) продовольствия за последние три года, по которым имеются соответствующие статистические данные. Третий критерий – «самоисключение», когда страна, отвечающая двум названным выше критериям, специально просит ФАО исключить себя из списка. Для того, чтобы элиминировать влияние случайных факторов, с 2001 года для исключения страны из категории LIFDC требуется трехлетний период устойчивого превышения критериев LIFDC. Перечень 2015 года включал 54 государства (на одно меньше, чем в 2014 г.).].

Показатель 6 «Производство зерновых в странах с низким и дефицитом продовольствия, за исключением Китая и Индии».

В целях более полной оценки текущего и перспективного состояния глобальной продовольственной безопасности (в частности, возможностей отдельных стран покрывать дефицит собственного производства продовольствия его импортом) дополнительно используются показатели уровня и динамики (стабильности) мировых цен на основные группы продовольственных товаров, в первую очередь зерновые.

Однако этот перечень показателей не позволяет оценивать состояние продовольственной безопасности на национальном уровне (состояние национальной продовольственной безопасности как постоянного доступа к достаточному питанию для всех) и, соответственно, вырабатывать эффективные механизмы ее контроля и обеспечения.

Решить задачу измерения продовольственной безопасности на национальном уровне с учетом доступности исходной информации и возможности межстрановых сопоставлений призвана решить вторая система индикаторов продовольственной безопасности ФАО.

До недавнего времени Департаментом экономического и социального развития ФАО разрабатывались профили продовольственной безопасности для 177 стран мира. Профили содержали 97 индикаторов, сгруппированных по шести блокам (последние доступные данные датируются 2010 годом):

1. Индикаторы потребления продовольствия и недоедания.

2. Индикаторы производства продовольствия.

3. Индикаторы [внешней] торговли продовольствием.

4. Макро- и социоэкономические индикаторы.

5. Сельскохозяйственные индикаторы.

6. Индикаторы здравоохранения, питания и санитарии.

Профили разрабатывались по единой форме со стандартным набором индикаторов[56 - Country Profile: Food Security Indicators. Country: Russian Federation. URL: http://www.fao.org/fileadmin/templates/ess/documents/food_security_statistics/country_profiles/eng/Russia_E.pdf (дата обращения 02.12.2015).]. Индикаторы товарной структуры производства, импорта и экспорта сельскохозяйственной продукции и продовольствия конкретизировались в соответствии со специфическими особенностями каждой страны. Например, для России в качестве пяти основных видов производимой сельскохозяйственной продукции были выделены пшеница, цельное молоко, картофель, мясо крупного рогатого скота, мясо свиней, для Непала – рис, овощи, буйволиное мясо, буйволиное молоко, картофель, для Франции – цельное молоко, пшеница, мясо крупного рогатого скота, мясо свиней, виноград.

В соответствии с рекомендациями Круглого стола по оценке голода Комитета по всемирной продовольственной безопасности (сентябрь 2011 г.) подразделение статистики ФАО разработало систему индикаторов продовольственной безопасности национального уровня. Система впервые была обнародована в докладе «Положение дел в связи с отсутствием продовольственной безопасности в мире в 2012 году», проанализирована и развита в аналогичных докладах 2013 и 2014 годов. Соответствующий перечень показателей первоначально включал в себя 26 показателей, затем был расширен до 31 индикатора. Последние сгруппированы по четырем оценочным критериям продовольственной безопасности: наличие (5 показателей), доступность (9), использование (7) и стабильность (10). Значительная часть этих индикаторов не разрабатывается Росстатом и/или достаточно сложна для восприятия (таблица 1.3).

Показатель достаточности средней энергетической ценности рациона питания характеризует соотношение фактической энергетической ценности рациона питания в стране, выраженной в среднедушевом исчислении, и средней энергетической потребности населения в калориях с учетом половозрастной структуры. Для Российской Федерации значение показателя в 2012–2014 годах составляло 136 %.

Показатель масштабов недостаточности продовольствия концептуально аналогичен показателю масштабов недоедания, но рассчитывается на основе более высокого порогового значения калорийности. Этот показатель измеряет процентную долю населения, для которого существует риск неудовлетворения потребностей в продовольствии соответственно конкретному уровню физической активности. Для Российской Федерации индикатор считается неактуальным и не рассчитывается.

Индекс внутренних цен на продовольствие определяется по особой методике на основе паритета покупательной способности (ППП), который рассчитывается исследователями Всемирного банка для Программы международных сопоставлений. Для Российской Федерации значение показателя в 2013–2014 годах составляло 1,62 (второй по величине показатель в группе развитых стран после Японии).