Продовольственная безопасность Российской Федерации

Формулировка целей программы является не только исходным, но и основополагающим моментом стратегического планирования и программного бюджетирования. Не боясь показаться банальным, повторю забытую мысль К. Маркса: «…самый плохой архитектор от самой лучшей пчелы отличается тем, что, прежде чем строить ячейку из воска, он уже построил ее в своей голове… Человек не только изменяет форму того, что дано природой; в том, что дано природой, он осуществляет вместе с тем и свою сознательную цель, которая как закон определяет способ и характер его действий и которой он должен подчинять свою волю». Важность корректной постановки программных целей и задач хорошо иллюстрируется известным старым анекдотом: «В целях борьбы с вредителями Министерство сельского хозяйства Китая объявило, что за каждую сданную саранчу будет выдан один юань. Теперь все крестьяне разводят саранчу». По результатам исследования замысла и структуры госпрограммы развития сельского хозяйства в главе формулируются рекомендации по составу ее целей, задач и мероприятий исходя из важнейших приоритетов социально-экономического развития и обеспечения продовольственной безопасности страны.

Предложения, изложенные в этом разделе, основаны на достаточно большом опыте автора в разработке проектов федеральных целевых программ, в первую очередь в качестве руководителя коллектива по подготовке проекта целевой программы «Развитие базы гарантированного зернового производства в Алтайском крае и создание рынка зерна Сибири и Дальнего Востока в 1996–2001 годах», которая разрабатывалась в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 15 марта 1995 года N 260. Равным образом использован опыт подготовки методологических основ разработки и реализации государственных программ Российской Федерации, экспертизе проектов государственных программ Российской Федерации и результатов их реализации по заказам Министерства экономического развития Российской Федерации в 2012–2017 годы.

Предлагаемая монография – это не только одно из многочисленных научных исследований проблематики национальной продовольственной безопасности, но и попытка обоснования необходимых практических шагов по ее обеспечению – в надежде, что хотя бы незначительная часть их будет реализована и принесет положительные эффекты. В любом случае предлагаемый понятийный аппарат и рекомендации создают широкое поле для обсуждения и поиска рациональной и эффективной национальной продовольственной стратегии.

Благодарю мою жену Светлану Ивановну Гумерову за каждодневную поддержку и конкретную помощь в обработке статистических данных и проведении прогнозно-аналитических расчетов.

Буду признателен за любые критические научные суждения и конструктивные предложения.

Глава 1. Методологические и теоретические основы национальной продовольственной безопасности

В мире есть царь: этот царь беспощаден,
Голод названье ему.
Водит он армии; в море судами
Правит; в артели сгоняет людей,
Ходит за плугом, стоит за плечами
Каменотесцев, ткачей.

    Н.А. Некрасов

Продовольственная безопасность – сложный, многокомпонентный феномен, обладающий множественными характеристиками и потому достаточно сложно идентифицируемый. В одном из исследований 1999 года упомянуто примерно 200 определений продовольственной безопасности и 450 ее индикаторов[4 - Round table on monitoring food security. Technical background paper “Measuring food insecurity: Meaningful concepts and indicators for evidence-based policy-making” // Rome – 2011 – P.2.]. Раннее определение Дж. Конуэя и Е. Барбера, ставшее классическим, характеризует продовольственную безопасность как обеспечение гарантированного «доступа всех жителей и в любое время к продовольствию в количестве, необходимом для активной здоровой жизни»[5 - Conway G., Barber E. After the Green Revolution. Sustainable Agriculture for Development. London, 1990. P. 60.], подчеркивая тем самым связь продовольственной безопасности с обеспечением первичных потребностей индивида.

1.1. Существо проблемы. Основные понятия

Отечественные источники содержат достаточно противоречивые трактовки продовольственной безопасности, акцентирующие внимание на том или ином ее атрибутивном признаке, который, в свою очередь, выступает критерием продовольственной безопасности. В качестве таковых выделяются: обеспечение равного доступа к продовольственным ресурсам необходимого объема и качества, устойчивость продовольственного обеспечения (при этом в понятие устойчивости может вкладываться разное содержание), конкурентоспособность отечественной продовольственной системы или продукции, способность национальной продовольственной системы нейтрализовать внешние шоки и функционировать в автономном режиме и другие. Так, Д.Ф. Вермель обращает особое внимание на устойчивость продовольственного обеспечения по отношению к факторам внешнего и внутреннего воздействия, при этом в качестве объекта возможного воздействия выступает продовольственное обеспечение: «Под продовольственной безопасностью в наиболее распространенной трактовке понимается устойчивое к отрицательным внутренним и внешним воздействиям обеспечение всех слоев населения страны продовольствием в необходимом количестве, ассортименте и качестве[6 - Д.Ф. Вермель. Проблемы обеспечения продовольственной безопасности России: ее содержание и значение // Организационно-экономические основы аграрного рынка. – Москва-Минск. 1997. С. 11. В данном определении речь идет скорее о надежности, нежели устойчивости продовольственного обеспечения. О разграничении названных понятий см. ниже.]». Авторы коллективного исследования «Безопасность России. Правовые, социально-экономические и научно-практические аспекты. Продовольственная безопасность. Раздел I» пишут: «Продовольственная безопасность Российской Федерации и ее регионов рассматривается как способность государства гарантировать удовлетворение потребностей в продовольствии на уровне, при котором обеспечивается нормальная жизнедеятельность населения»[7 - «Безопасность России. Правовые, социально-экономические и научно-практические аспекты. Продовольственная безопасность. Раздел I» – М., МГФ «Знание». 2000. С. 30.].

В большинстве современных публикаций подчеркивается многокомпонентное содержание продовольственной безопасности, подлежащее поэлементному структурированию и анализу. При этом, как правило, в качестве одного из конституирующих признаков выделяется самообеспеченность основными продуктами питания. «…Под продовольственной безопасностью, – указывают В.С. Балабанов и Е.Н. Борисенко, – подразумевается не только гарантированный доступ всех жителей страны к продовольствию, но и способность государства обеспечить продуктами питания текущие и чрезвычайные потребности за счет собственных ресурсов. Сейчас такая способность многими странами утеряна. Все это не только обостряет процессы развития, но и создает серьезные угрозы текущим и стратегическим перспективам, подрывая при этом национальные интересы государства»[8 - В.С. Балабанов, Е.Н. Борисенко. Продовольственная безопасность (международные и внутренние аспекты) М., Экономика. 2002. С. 10.]. С. Тимофеев пишет: «Стратегической целью продовольственной безопасности является надежное обеспечение населения страны сельскохозяйственной продукцией, сырьем и продовольствием. Гарантией ее достижения является стабильность внутренних источников продовольственных ресурсов»[9 - Тимофеев С.В. Развитие региональной потребительской кооперации на основе интегрированных связей // РИСК: Ресурсы, информация, снабжение, конкуренция. 2010. № 1. С. 85.]. Схожую позицию высказывают А. Кравченко и Ю. Хлыстун: «Национальная продовольственная безопасность представляет собой систему, поддерживающую процесс жизнеобеспечения, имея при этом в виду возможную надежность снабжения из внешних источников, тем не менее базирующуюся на концепции самообеспечения основными видами продовольствия»[10 - Кравченко А.А., Хлыстун А.Ю. Состояние продовольственной безопасности: мониторинг и оценка // Азиатско-тихоокеанский регион: экономика, политика, право. 2010. № 1. С. 28.].

Некоторые авторы предлагают расширительную трактовку продовольственной безопасности, включая в нее понятие качества и безопасности пищевых продуктов. Так, С. Руденко пишет: «Если говорить о сути дела, то следует выделить две ее составляющие: во-первых, это обеспечение за счет собственного производства основными видами продовольствия, его физической и экономической доступности для любого человека в соответствии с рациональными нормами здорового питания в объемах, достаточных для поддержания активной жизни, и, во-вторых, это высокое качество и безопасность потребляемых продуктов питания»[11 - Руденко C.И. Концептуальные основы обеспечения продовольственной безопасности России // Ученые записки Российского государственного социального университета. 2010. № 1. С. 78.]. По мнению Н. Соболева, продовольственная безопасность «охватывает по сути три важнейшие функции исполнительной и законодательной власти, бизнеса и общества, а именно: первая – обеспечение продовольственной безопасности населения страны, т. е. создание условий для производства отечественного продовольствия в достаточных объемах, контроль качества пищи, обеспечение физической и экономической доступности продуктов питания; вторая – обеспечение продовольственной независимости национального хозяйства и государства в целом, т. е. использование механизмов критериального регулирования объемов импорта-экспорта продовольствия, формирования государственных страховых продовольственных ресурсов на федеральном и региональном уровнях, построение системной инфраструктуры продовольственных рынков; третья – создание институциональной среды, обеспечивающей качество жизни и здоровье населения на основе науки о здоровом питании, т. е. внедрение в практику знаний об оптимальном питании и здоровом образе жизни»[12 - Соболев Н.С. Взаимообусловленность продовольственной необеспеченности с продовольственной безопасностью населения и государства // Известия Саратовского университета. Новая серия. Серия: социология. Политология. 2010. Т. 10. № 3. С. 49.]. Е. Антамошкина считает, что понятие продовольственной безопасности раскрывается через следующие 4 критерия: 1) самообеспеченность страны продовольствием; 2) физическая доступность продуктов питания для потребителей, т. е. наличие продуктов питания на всей территории страны в каждый момент времени и в необходимом ассортименте; 3) экономическая доступность продовольственной продукции, состоящая в том, что уровень доходов независимо от социального статуса населения позволяет ему приобретать продукты питания, по крайней мере на минимальном уровне потребления; 4) безопасность продовольствия для потребителей, т. е. возможность предотвращения производства, реализации и потребления некачественных пищевых продуктов, которые могут нанести вред здоровью населения[13 - Е. Антамошкина. Реализация аграрной политики в обеспечении продовольственной безопасности России // Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 3: Экономика. Экология. 2013. № 1.]. Однако для безопасности пищевых продуктов в англоязычной литературе используется другой термин – food safety, и соответствующие требования к безопасности продукции и производственных процессов в сельском хозяйстве и перерабатывающей промышленности регулируются специальными законодательными и нормативными актами. На международном уровне вопросы безопасности сельскохозяйственной продукции регулируются, в частности, Соглашением по применению санитарных и фитосанитарных мер ВТО и Кодексом Алиментариус (Codex Alimentarius, Пищевой Кодекс) – сводом пищевых международных стандартов, принятых Международной комиссией ФАО/ВОЗ по внедрению кодекса стандартов и правил по пищевым продуктам и охватывающих широкий спектр продуктов питания.

Некоторые авторы включают в понятие продовольственной безопасности признаки не только управляемой (продовольственный рынок), но и управляющей (государственное регулирование) системы. Так, С. Демин выделяет три основных ее признака: 1) поддержание снабжения населения продовольствием на уровне, достаточном для обеспечения здорового питания; 2) устранение зависимости страны от импорта, достижение ее самообеспеченности сельскохозяйственной продукции и защита интересов сельскохозяйственных производителей; 3) разработка национальной стратегии как политики, которая позволяет достичь наиболее высокой степени самообеспеченности страны продовольствием[14 - С. Демин. К проблеме продовольственной безопасности и импорта продовольствия в Россию // Известия Иркутской государственной экономической академии. 2009. № 4]. С. Демину вторит В. Власов: «Продовольственную безопасность следует рассматривать как политико-правовой термин, выражающий институциональную взаимосвязь между обеспечением продовольственных интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, отдельных групп населения и отдельного взятого гражданина, и направленный на предотвращение и ликвидацию продовольственных угроз и рисков каждому из вышеперечисленных субъектов, посредством проведения эффективной государственной продовольственной политики»[15 - В. Власов. Государственная продовольственная политика современной России в области обеспечения продовольственной безопасности (политико-правовой анализ) // Вестник Красноярского государственного аграрного университета. 2011. № 5. С. 171.]. В последнем определении мы видим также попытку структурировать понятие продовольственной безопасности по уровням продовольственного обеспечения – федеральный, субфедеральный (региональный), местный (муниципальный), домохозяйственный.

Для понимания сути категории следует обратиться к истории вопроса. Аутентичный англоязычный термин food security имеет несколько значений и может быть переведен двояко: как «продовольственная безопасность» и как «продовольственная обеспеченность». На самом деле он как бы синтезирует оба этих значения. В значении «продовольственное обеспечение/обеспеченность» внимание акцентируется на факторах аграрного роста и бесперебойного продовольственного снабжения, в значении «безопасность» – на противодействии и предотвращении рисков и угроз продовольственному обеспечению.

В русском языке аналогичный двуединый термин, к сожалению, отсутствует, что и вызывает такой разброс мнений относительно сути этого понятия. В отечественной литературе в силу ряда причин изначально закрепилось значение «безопасность», хотя исходя из духа решений мировых форумов, возможно, более корректно было бы употреблять термин «обеспечение/обеспеченность». В дальнейшем я попытаюсь устранить это своеобразное противоречие путем формулировки собственных определений национальной продовольственной безопасности, национальной продовольственной системы и национальной продовольственной стратегии. Далее в тексте используется устоявшийся термин «безопасность», под которым, однако, в содержательном плане подразумевается термин food security в единстве обоих его основных значений.

Де-факто понимание двойственной природы национальной безопасности, в том числе продовольственной безопасности как ее составной части, реализовано в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации (далее – Стратегия). Последняя определяет национальную безопасность как «состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, при котором обеспечиваются реализация конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации, достойные качество и уровень их жизни, суверенитет, независимость, государственная и территориальная целостность, устойчивое социально-экономическое развитие Российской Федерации»[16 - Стратегия национальной безопасности Российской Федерации. Раздел I, п. 6 (утверждена Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. N 683).]. Стратегия исходит из неразрывной взаимосвязи и взаимозависимости национальной безопасности Российской Федерации и социально-экономического развития страны[17 - Там же, п. 5.], т. е. реализует идею единства национальных интересов и стратегических приоритетов социально-экономического развития страны, с одной стороны, и системы защиты от внутренних и внешних угроз – с другой. Стратегия включает в понятие национальной безопасности «оборону страны и все виды безопасности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и законодательством Российской Федерации, прежде всего государственную, общественную, информационную, экологическую, экономическую, транспортную, энергетическую безопасность, безопасность личности». Продовольственная безопасность определяется, прежде всего, как важнейшая гарантия национальной безопасности в области повышения качества жизни российских граждан. Вместе с тем национальная продовольственная безопасность тесно сопряжена с национальными интересами и стратегическими приоритетами в областях экономической и экологической безопасности.

Термин «продовольственная безопасность» (food security) был введен в официальный оборот в 1974 году на Всемирной конференции по проблемам продовольствия, организованной ФАО по следам глобального продовольственного кризиса. Содержание понятия продовольственной безопасности развивалось и обогащалось в связи и по мере изменения ситуации на мировом продовольственном рынке, появления новых угроз продовольственной безопасности и осмысления причин и последствий глобальных продовольственных кризисов и обострения продовольственной проблемы. Взгляды мирового сообщества на проблему продовольственной безопасности последовательно эволюционировали от преимущественно технических вопросов продовольственного обеспечения (надежность поставок, объемы предложения и запасов) к идее обеспечения одного из фундаментальных прав человека – права на достаточное и полноценное питание для ведения активного образа жизни.

В 1950-е годы многие страны акцентировали внимание на продовольственной самообеспеченности в результате того, что военные действия нарушили налаженные ранее торговые связи, а также под воздействием платежного кризиса. Нехватка валюты для осуществления расчетов за продовольствие вынуждала многие страны (в частности, Латинской Америки) сокращать его ввоз даже на фоне дефицита внутреннего производства.

1970-е годы были отмечены серией продовольственных кризисов: мировое производство продовольствия резко сокращалось в 1972-м, а затем в 1974 году под воздействием неблагоприятных погодных условий в основных производящих сельскохозяйственную продукцию регионах. К моменту созыва в 1974 году Всемирной конференции по проблемам продовольствия мировые запасы пшеницы упали до самого низкого уровня за предшествующие 20 лет – с 50 млн т (1971 г.) до 27 млн т (1973 г.), а цены на зерно выросли в 3 раза. Продовольственный кризис усугубился резким ростом цен на сырую нефть по решению стран-участниц ОПЕК в ответ на девальвацию доллара США. В результате цены на минеральные удобрения в течение 1974 года возросли втрое. Во всех странах мира отмечался рост цен на продукты питания. Вполне логично поэтому, что в документах Конференции продовольственная безопасность определялась как «постоянное (at any time) наличие адекватных мировых запасов основных продуктов питания для удовлетворения устойчиво растущего потребления продовольствия и компенсации колебаний производства и цен»[18 - “Availability at all times of adequate world food supplies of basic foodstuffs to sustain a steady expansion of food consumption and to offset ?uctuations in production and prices”. Авторский перевод по: FAO Policy Brief – June 2006 – Issue 2 “Food security”. FAO’s Agriculture and Development Economics Division (ESA), p.1 // Официальный сайт ФАО // URL: ftp://ftp.fao.org/es/ESA/policybriefs/pb_02.pdf (дата обращения 18.11.2015).]. Центральной темой Конференции было создание и поддержание достаточных запасов продовольствия на национальном и/или региональном и международном уровнях. Предполагалось, что эти запасы создадут гарантии продовольственной безопасности в случаях локальных, национальных или региональных экстремальных ситуаций, а также покроют потребности мирового рынка (международного обмена).

В середине 1980-х ФАО вновь подошла к переосмыслению концепции продовольственной безопасности. Старые подходы подчеркивали важность двух основополагающих элементов: собственного производства и создания и поддержания адекватных запасов (резервов), т. е. акцентировали внимание на предложении продовольствия. В 1983 году ФАО сфокусировала анализ на спросе на продовольствие и предложила формулировку, которая подчеркивала важность баланса спроса-предложения (экономическая доступность продовольствия). Новая формулировка, уточненная на Римской Конференции, акцентировала внимание на всеобщей (экономической) доступности продовольствия в связи с обострением проблемы роста нищеты и голода (недоедания) в мире, а также неравномерным распространением этих явлений по странам и социальным группам: «обеспечение постоянного как физического, как и экономического доступа каждого к основным продуктам питания в соответствии с потребностями»[19 - Ibid.]. Одновременно по этим же причинам разграничивались понятия продовольственной безопасности на разных уровнях продовольственного обеспечения.

Актуальное понятие продовольственной безопасности было сформулировано на Всемирной встрече на высшем уровне (саммите) по проблемам продовольствия (Рим, 1996 г.). Согласованный на уровне руководителей и представителей 185 стран, 80 неправительственных организаций, различных международных учреждений План действий определяет, что «продовольственная безопасность существует, когда все люди в любое время имеют физический и экономический доступ к достаточной в количественном отношении, безопасной и питательной пище, чтобы удовлетворять свои диетические потребности и вкусовые предпочтения для ведения активного и здорового образа жизни»[20 - “Food security exists when all people, at all times, have physical and economic access to suf?cient, safe and nutritious food that meets their dietary needs and food preferences for an active and healthy life”. Авторский перевод по: World Food Summit Plan of Action (i.1) //World food summit – 13–17 November – Rome // URL: http://www.fao.org/docrep/003/w3613e/w3613e00.HTM (дата обращения 18.11.2015).]. Данное определение было практически продублировано в Добровольных руководящих принципах в поддержку постепенного осуществления права на достаточное питание в контексте национальной продовольственной безопасности (приняты на 127-й сессии Совета ФАО в ноябре 2004 г.) и дополнено замечанием следующего содержания: «Четырьмя основами продовольственной безопасности являются наличие, устойчивость предложения, доступ и использование»[21 - Добровольные руководящие принципы в поддержку постепенного осуществления права на достаточное питание в контексте национальной продовольственной безопасности. Пункт 15 // ФАО ООН – Рим. 2005. С. 5]. Позднее Декларация Всемирного саммита по продовольственной безопасности (Рим, 16–18 ноября 2009 г.) особо акцентировала внимание на праве на достаточное питание: «Мы должны совместно ускорить принятие мер, для того чтобы… направить развитие в мире по пути, обеспечивающему последовательную реализацию права на достаточное питание в контексте национальной продовольственной безопасности». В той же Декларации характеристики физической и экономической доступности были дополнены характеристикой равной социальной доступности продовольствия[22 - Декларация Всемирного саммита по продовольственной безопасности (Рим, 16–18 ноября 2009 г.), п.16 // URL: www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/pdf/summit2009_declaration.pdf (дата обращения 28.06.2016).].

Нельзя согласиться с мнением авторов коллективного труда «Продовольственная безопасность. Раздел I», которые утверждают, что «в стабильные периоды развития общества, когда необходимое производство продовольствия – привычный и как бы самоочевидный факт общественного бытия, проблема продовольственной безопасности как актуальная не возникает. Она возникает в моменты стихийных бедствий, вызывающих неурожай, во время войн, физически разрушающих сельхозпроизводство, земледелие и пищевую промышленность, в период экономических кризисов, при радикальных преобразованиях экономического строя общества и отношений собственности на землю», т. е. привязывают понятие продовольственной безопасности к экстремальным ситуациям[23 - «Безопасность России. Правовые, социально-экономические и научно- практические аспекты. Продовольственная безопасность. Раздел I» – М., МГФ «Знание». 2000. С. 23.]. Однако еще в 1986 году в докладе Всемирного банка «Бедность и голод» были разграничены понятия хронического и временного отсутствия продовольственной безопасности (хронической и временной продовольственной небезопасности). Первое связывалось с «продолжительной или структурной» бедностью и низким уровнем доходов, второе – со стихийными бедствиями, экономическими кризисами или политическими конфликтами. По оценкам ФАО, примерно 96 % голодающих в мире страдают от факторов хронической продовольственной небезопасности (необеспеченности), и только около 4 % – в результате краткосрочных негативных последствий стихийных бедствий или человеческой деятельности[24 - Guidelines for national FIVIMS. FAO 2000 – P. 1.]. Отсутствие продовольственной безопасности (продовольственная необеспеченность) – это не признак экономического кризиса, не результат стихийных бедствий, вооруженных конфликтов и тому подобных экстремальных факторов, а прежде всего системная проблема современного рыночного хозяйства. В принципе по временному критерию можно выделить а) хроническую, б) сезонную/циклическую, в) временную/преходящую продовольственную небезопасность. Долгосрочные системные проблемы обеспечения продовольственной безопасности решаются в рамках долгосрочной экономической государственной политики, с помощью механизмов прогнозирования и стратегического планирования, направленных на оценку и предотвращение устойчивых угроз продовольственной безопасности с учетом оптимального распределения ограниченных ресурсов. Продовольственный кризис и его последствия ликвидируются чрезвычайными мерами ситуативного реагирования, если по тем или иным причинам долгосрочные механизмы обеспечения продовольственной безопасности не обеспечивают желаемых результатов. Соответственно, необходимо выстраивать национальную продовольственную стратегию исходя из наличия долгосрочных и системных рисков и угроз продовольственной безопасности.

Далее следует остановиться на различиях понятий глобальной и национальной продовольственной безопасности. Исторически, как мы видим, интерес к проблемам продовольственной безопасности был инициирован драматическими событиями на мировых рынках продовольственных товаров, затем понятие продовольственной безопасности было транспонировано на национальные продовольственные рынки. Последнему обстоятельству есть простое объяснение: в конечном счете состояние мирового продовольственного рынка зависит от состояния национальных рынков и способности аграрных экономик различных стран эффективно взаимодействовать друг с другом – посредством торговли сельскохозяйственным сырьем и продовольствием, а также иных форм международного сотрудничества.

Концепция глобальной продовольственной безопасности акцентирует внимание на тех требованиях, которые предъявляются к продовольственному обеспечению в контексте всеобщего права на адекватное питание: «Продовольственная безопасность существует, когда все люди всегда имеют физический, социальный и экономический доступ к достаточному количеству безопасного и питательного продовольствия для удовлетворения своих диетических потребностей и пищевых предпочтений для ведения активной и здоровой жизни. Четырьмя основами продовольственной безопасности являются следующие: наличие, доступ, использование и стабильность. Аспект, касающийся питательности, является неотъемлемой частью концепции продовольственной безопасности»[25 - Декларация Всемирного саммита по продовольственной безопасности. Рим, 16–18 ноября 2009 года // URL: www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/pdf/summit2009_declaration.pdf (дата обращения 28.06.2016).].

Концепция национальной продовольственной безопасности сосредотачивается на необходимости разработки и реализации особой национальной стратегии обеспечения всеобщего права на адекватное питание на национально-государственном уровне, в пределах определенной территории и в интересах собственного населения. Последнее не означает, что национальная продовольственная безопасность осуществляется в ущерб национальным интересам других стран или отдельных групп их населения, однако предусматривает приоритет собственных национальных интересов при соблюдении общих принципов глобальной продовольственной безопасности. Четыре основы глобальной продовольственной безопасности дополняются, таким образом, компонентной продовольственной независимости, под которой понимается способность проводить суверенную продовольственную политику. В этом тезисе заключается основное отличие авторской позиции от общепринятой точки зрения на продовольственную независимость как самообеспечение основными продуктами питания. Принцип опоры на собственные ресурсы, безусловно, является важным элементом суверенной продовольственной политики, но нельзя трактовать его однобоко.

Опираясь на изложенные выше подходы и обобщая различные трактовки национальной продовольственной безопасности, содержащиеся в официальных решениях международных форумов на высшем уровне, в зарубежной и отечественной экономической литературе, я предлагаю следующее многокритериальное/многокомпонентное определение продовольственной безопасности[26 - В своих основных чертах это определение, равно как и определение национальной продовольственной системы, впервые было предложено в статье автора «К разработке методолого-теоретических проблем исследования продовольственной безопасности России» // Российский экономический журнал. 2003. № 7.].

Национальная продовольственная безопасность представляет собой постоянно поддерживаемое состояние защищенности национальных продовольственных систем от внешних и внутренних рисков и угроз, которое обеспечивает бесперебойное снабжение всех социальных групп населения основными продуктами питания в соответствии с правом каждого человека на адекватное питание согласно стандартам здорового и полноценного питания, актуальным на заданном временном отрезке[27 - «Каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи…» // Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.) – статья 25 – пункт 1.].

Вышеприведенное определение объединяет три ключевых принципа: 1) устойчивые гарантии всеобщего права на полноценное питание; 2) постоянное развитие продовольственных систем (производства, хранения и распределения продуктов питания) путем наиболее эффективного освоения и бережного использования национальных природных ресурсов, широкого использования технических и научных знаний; 3) упреждающее противодействие внутренним и внешним рискам и угрозам надежному и устойчивому снабжению населения продовольствием на основе национальных продовольственных стратегий.

Сущность продовольственной безопасности раскрывается через ряд ее критериальных признаков: наличие продовольствия, физическая доступность продовольствия (надежность снабжения), экономическая доступность продовольствия, устойчивость продовольственного снабжения, продовольственная независимость (таблица 1.1).

Таблица 1.1 – Критериальные признаки продовольственной безопасности

Комитет по экономическим, социальным и культурным правам ООН подготовил специальный документ «Замечание общего порядка № 12. Право на достаточное питание», который трактует некоторые понятия и термины, касающиеся продовольственной безопасности[28 - Вопросы существа, возникающие в ходе осуществления международного пакта об экономических, социальных и культурных правах. Замечание общего порядка № 12: (Двадцатая сессия, 1999 г.) // URL: http://www1.umn.edu/humanrts/russian/gencomm/Repcomm12s.html (дата обращения 22.05.2017).].

Под наличием в документе понимаются возможности либо пропитания непосредственно за счет продуктивных земельных или других природных ресурсов, либо надлежащего функционирования систем распределения, переработки и сбыта, благодаря которым продовольствие доставляется от места производства к месту потребления в соответствии со спросом. В данном определении, на мой взгляд, объединены понятия собственно наличия продовольствия, с одной стороны, и его физической доступности, или надежности продовольственного обеспечения – с другой.

Наличие продовольствия относится к возможностям национальной продовольственной системы производить, импортировать и иными способами аккумулировать продовольственные ресурсы и их запасы в целях последующего рыночного и внерыночного распределения в соответствии с запросами населения.

Физическая доступность есть характеристика надежности продовольственной системы и означает ее способность осуществлять надлежащее хранение и доведение наличных ресурсов продовольствия до потребителей всех категорий и регионов страны. Проще говоря, надежность характеризует состояние товаропроводящей сети продовольственного хозяйства страны. Уровень развития товаропроводящей инфраструктуры определяет, насколько эффективно и своевременно наличные и экономически доступные ресурсы продовольствия могут быть доставлены конечному потребителю. Как отмечалось на совещании по вопросам переработки сельскохозяйственной и рыбной продукции, которое прошло 16 сентября 2010 года в Мурманске под председательством тогдашнего Президента Российской Федерации Д. Медведева, в сфере переработки, транспортировки и хранения сельскохозяйственной продукции имеются серьезные резервы улучшения продовольственного снабжения населения страны. Скажем, из-за дефицита современных элеваторных мощностей стоимость подработки и хранения продукции может быть выше на десятки процентов, чем в развитых странах. Похожая ситуация складывается на рынке овощей, где из-за недостатка современных мощностей по хранению потери составляют в среднем 15 %[29 - Выдержки из стенографического отчета о совещании по вопросам переработки сельскохозяйственной и рыбной продукции, Мурманск, 16 сентября 2010 года // Официальный сайт Президента России // URL: http://www.kremlin.ru/news/8925 (дата обращения 06.12.2010).]. Несколько забегая вперед, можно отметить, что в редакции Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013–2020 годы от 19 декабря 2014 была поставлена задача «обеспечения сбыта сельскохозяйственной продукции, повышение ее товарности за счет создания условий для ее сезонного хранения и подработки».

В общих чертах в понятие надежности продовольственного обеспечения входит:

• наличие современной товаропроводящей сети и адекватной системы финансового сопровождения регулярных торгово-закупочных операций;

• регулирование ценовой ситуации на основных продовольственных рынках, в том числе с помощью механизмов государственных закупок и товарных интервенций;

• формирование государственных неснижаемых резервов и оперативных (страховых) запасов базовых продовольственных продуктов;

• оказание продовольственной и/или финансовой помощи субъектам Федерации, оказавшимся в зоне чрезвычайных ситуаций;

• осуществление финансовой, организационной поддержки завоза продовольствия в отдаленные регионы.

Понятие экономической доступности отражает рыночный характер распределения продовольствия и характеризует достижимые объемы и состав приобретаемых продовольственных товаров различными группами населения при сложившемся уровне и структуре цен, доходов, социальных пособий и льгот (а также имеющихся ресурсах личного подсобного хозяйства для отдельных слоев населения). Экономическая доступность является характеристикой рыночного распределения наличных ресурсов продовольствия (как в целом, так и отдельных товарных групп) между различными социальными группами населения и регионами страны. В упомянутом документе Комитета по экономическим, социальным и культурным правам ООН указывается, что «экономическая доступность предполагает, что личные финансовые расходы или расходы домашнего хозяйства на приобретение продовольствия надлежащего рациона должны характеризоваться таким уровнем, который не ставит под угрозу и не подрывает удовлетворение других основных потребностей[30 - Этот тезис представляется очень важным: недостаточно, чтобы кто-либо имел средства для приобретения необходимых продуктов питания, величина соответствующих расходов не должна ставить под угрозу удовлетворение других основных потребностей.]. Экономическая доступность подразумевает наличие любого механизма приобретения или права, которые позволяют людям получать продовольствие, и является показателем того, насколько оно удовлетворяет требованиям осуществления права на достаточное питание. Социально уязвимые группы, такие, как безземельные крестьяне и другие обнищавшие слои населения, могут нуждаться в особом внимании по линии специальных программ».

Устойчивость представляет собой способность национальной продовольственной системы развиваться в режиме расширенного воспроизводства во всех его аспектах, сохранять при прочих равных условиях неуязвимость в отношении внешних и внутренних угроз и не затрагивать при этом интересы будущих поколений, не подрывать аграрный потенциал страны.

Термин «устойчивое развитие» получил широкое распространение после публикации доклада, подготовленного для ООН в 1987 году специально созданной в 1983 году Международной комиссией по окружающей среде и развитию: «Устойчивое развитие является развитием, которое удовлетворяет потребности настоящего времени, но которое не ставит под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности»[31 - Доклад Всемирной комиссии по вопросам окружающей среды и развития «Наше общее будущее». С. 59 // URL: http://www.un.org/ru/ga/pdf/brundtland.pdf (дата обращения 20.11.2015). В русском издании этого доклада английский термин sustainable development переведен как «устойчивое развитие», хотя слово sustainable имеет и другие значения: «поддерживаемое, самоподдерживаемое», «длительное, непрерывное», ««подкрепляемое», «защищаемое».].

Идея непосредственной связи между продовольственной безопасностью и устойчивым развитием сформулирована в Римской декларации по мировой продовольственной безопасности: «Увеличение производства продуктов питания… должно осуществляться… в рамках устойчивого управления природными ресурсами, устранения неустойчивых моделей потребления и производства, особенно в промышленно развитых странах…»[32 - “Increased food production, including staple food, must be undertaken. This should happen within the framework of sustainable management of natural resources, elimination of unsustainable patterns of consumption and production, particularly in industrialized countries, and early stabilization of the world population”. Авторский перевод текста: Rome Declaration on World Food Security and World Food Summit Plan of Action //World food summit – 13–17 November – Rome // URL: http://www.fao.org/docrep/003/w3613e/w3613e00.HTM (дата обращения 01.12.2010).]

Гносеологические корни концепции устойчивого развития можно отыскать в теории «пределов роста», выдвинутой в начале 1970-х годов рядом американских ученых (Й. Рандерс, Д. Медоуз и др.) и предполагающей, что при сохранении существующих тенденций роста мирового населения, возрастания послевоенного промышленного производства и, как следствие, экспоненциального увеличения загрязнения окружающей среды и истощения природного потенциала планеты наступит так называемая глобальная катастрофа. Более поздние исследования были направлены на поиск стратегий и адаптивных технологий, снижающих антропогенную нагрузку и риски для окружающей среды, в частности на обоснование принципов так называемой зеленой экономики. Последняя определяется экспертами ООН как хозяйственная деятельность, «которая повышает благосостояние людей и обеспечивает социальную справедливость, существенно снижая при этом риски для окружающей среды и обеднение природы»[33 - Проблематику устойчивого аграрного развития на базе «зеленой экономики» разрабатывает, в частности, Б. Порфирьев. См. Б. Порфирьев. Развитие «зеленой агроэкономики» в России – долгосрочный ответ на санкции и стратегическое направление модернизации отечественного АПК // Российский экономический журнал. 2015. № 1; «Зеленая» агроэкономика / Под ред. члена-корреспондента РАН Б.Н. Порфирьева. – М.: РГАУ – МСХА, 2013. Члены авторского коллектива: А.И. Алтухов, В.И. Нечаева, Б.Н. Порфирьев, Ж.Е. Соколова, П.В. Михайлушкин и В.В. Таран].

Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, утвержденная Указом Президента России от 1 апреля 1996 года N 440, ставила задачу «осуществить в Российской Федерации последовательный переход к устойчивому развитию, обеспечивающий решение социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений людей».