Концепция развития судебной системы и системы добровольного и принудительного исполнения решений Конституционного Суда РФ, судов общей юрисдикции, арбитражных, третейских судов и Европейского суда по

27. Исаенкова О. В. Проблемы реализации актов, вынесенных в порядке арбитражного и гражданского судопроизводства // Проблемы доступности и эффективности правосудия в арбитражном и гражданском судопроизводстве: Матер. Всерос. науч. – практ. конф. М., 2001. С. 209.

28. Принятие указанных законов, на наш взгляд, создало правовую базу для вывода исполнительного производства из сферы «теневой юстиции», позволило в определенной степени вытеснить организованные преступные формирования и их лидеров за пределы этого важного участка правовой действительности, поскольку стало уже очевидным, что отсутствие легального и эффективного механизма исполнения решений судов является одной из причин, сдерживающих развитие рыночных отношений в России, фактором, влияющим на снижение авторитета судебной власти.

29. A. A. Игнатенко, И. В. Кириленко, A. B. Матвеев, В. М. Шерстюк, В. В. Ярков предложили научно обоснованный проект структуры Исполнительного кодекса Российской Федерации, который явился прочной основой для создания проекта первого кодифицированного источника в сфере исполнительного производства. Подробнее об этом см.: Игнатенко А., Кириленко А., Матвеев А., Шерстюк В., Ярков В. К разработке проекта Исполнительного кодекса Российской Федерации // Арбитражная практика. 2001. № 8. С. 4–9; Они же. К разработке проекта Исполнительного кодекса Российской Федерации // Хозяйство и право. 2001. № 10. С. 55–61; Исаенкова О. В. К разработке Исполнительного кодекса… С. 71–75; Улетова Г. Д. К вопросу о концептуальных положениях…. С. 224–230.

30. Подробнее см.: Система гражданской юрисдикции в канун XXI века: современное состояние и перспективы развития: Межвуз. сб. науч. тр. / Под ред. В. В. Яркова (отв. ред.), М. А. Викут, Г. А. Жилина и др. Екатеринбург, 2000. С. 475–535.

31. Подробнее см.: Рекомендации Международной научно-практической конференции «Защита прав и законных интересов граждан и организаций» // Защита прав и законных интересов граждан и организаций: Матер. Междунар. науч. – практ. конф. Сочи, 2002. Ч. 1. С. 295–297. Автор статьи непосредственно принимал участие в выработке указанных рекомендаций конференции.

32. Организаторы конференции – кафедра гражданского процесса и трудового права юридического факультета Кубанского государственного университета и российская правовая газета «ЭЖ-Юрист» (г. Москва). На конференции были представлены ведущие научные центры Российской Федерации (Институт государства и права Российской академии наук, Московский государственный университет им. М. В. Ломоносова, Московская государственная юридическая академия, Санкт-Петербургский государственный университет, Российская академия правосудия, Уральская государственная юридическая академия, Институт философии и права Сибирского отделения РАН, Красноярский государственный университет, Саратовская государственная академия права, Воронежский государственный университет, Кубанский государственный университет, Кубанский государственный аграрный университет), Украины (Национальная юридическая академия Ярослава Мудрого), Беларуси (Белорусский государственный университет), Казахстана (Казахский гуманитарно-юридический университет), Литвы (Вильнюсский государственный университет), а также представители органов судебной и исполнительной власти (Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, ФАС СКО, Краснодарский краевой суд, Арбитражный суд Краснодарского края, Арбитражный суд Ростовской области, Минюст РФ, Верховный Суд Литвы и др.); старшие судебные приставы 12 субъектов Российской Федерации.

33. Подробнее см.: Исаенкова О. В., Кузбагаров А. Н. Проблемы исполнительного производства современной России (по материалам Международной научно-практической конференции «Современная доктрина гражданского, арбитражного процесса и исполнительного производства: теория и практика», Сочи, 20–23 октября 2004 г.) // Арбитражный и гражданский процесс. 2005. № 1. С. 35–38; Улетова Г. Д. Международная научно-практическая конференция «Современная доктрина гражданского, арбитражного процесса и исполнительного производства: теория и практика» // Арбитражный и гражданский процесс. 2005. № 5. С. 43–45.

34. Речь также шла о возможности использования в России частноправовой организации принудительного исполнения. На наш взгляд, необходимо видеть как положительные черты такой модели организации принудительного исполнения, так и отрицательные.

35. Участниками конференции был поставлен вопрос о том, насколько эффективна деятельность этого посредника между покупателями на торгах, специализированными организациями и Федеральной службой судебных приставов. Высказано мнение о необходимости реформирования деятельности РФФИ. Вопрос о неэффективной деятельности РФФИ неоднократно был предметом дискуссий и на заседаниях рабочей группы по разработке проекта Исполнительного кодекса. В целях обоснования правильности выбора направления дальнейшего развития законодательства об исполнительном производстве, наиболее эффективной модели исполнения судебных и иных юрисдикционных актов автором в рамках работы над проектом четырежды проводилось анкетирование судебных приставов-исполнителей Краснодарского края. В анкете был поставлен вопрос: «Считаете ли вы эффективной деятельность РФФИ?» Итоги анкетирования показали, что всего 49 человек (11 % опрошенных) оценивают деятельность РФФИ как эффективную, 112 (25 %) считают ее неэффективной, 257 (57 %) затруднились ответить. На аналогичный вопрос судебные приставы-исполнители Саратовской области ответили следующим образом: 7 человек (3,4 % опрошенных) признали эту деятельность эффективной, 93 (45,3 %) – неэффективной, 105 (51,2 %) затруднились ответить (анкетирование проводилось с 15 июля по 15 августа 2002 г., опрошено 205 сотрудников ССПИ).

36. При разработке проекта Исполнительного кодекса перед разработчиками встали три наиболее важные проблемы: 1) надо ли расширить перечень мер принудительного исполнения, указанный в действующем Федеральном законе «Об исполнительном производстве»; 2) если да, то за счет каких конкретно мер; каким должен быть перечень – открытым или закрытым. В юридической литературе (И. Б. Морозова, A. M. Треушников) были высказаны предложения о включении в этот перечень таких мер, как подписка о невыезде, вызов в суд. Представляется, что такие меры будут способствовать наиболее эффективному исполнению судебных актов, однако их использование целесообразно тогда, когда иные меры принудительного исполнения окажутся неэффективны.

37. Очевидно, что установленный срок (2 месяца) для совершения исполнительных действий явно недостаточен. Следует отметить, что анкетирование судебных приставов-исполнителей выявило следующую динамику нарушения сроков совершения исполнительных действий: 73 % (2002 г.), 76 (2003 г.), 78,5 (2004 г.) и 83 % (2005 г.), т. е. почти все судебные приставы-исполнители нарушают сроки совершения исполнительных действий, что в первую очередь обусловлено весьма жестким нормативным регулированием их продолжительности. На конференции, а ранее в ходе дискуссии на страницах юридических изданий большинство исследователей и практиков высказались за увеличение этого нормативного срока до 4–6 месяцев. Звучали предложения и о разумных сроках. Однако вряд ли сегодня будет иметь дисциплинирующее значение для судебного пристава-исполнителя категория «разумные сроки» в силу своей неопределенности. Дифференциация же сроков принудительного исполнения с учетом характера исполнительных действий, которые должны быть совершены судебным приставом-исполнителем, вполне допустима.

38. См., например: Исполнительное производство (законодательство и судебная практика его применения): Науч. – практ. пособие/ Сост. Н. И. Клейн, Л. Ф. Лесницкая. М., 2001.

В. В. Головин[15 - Кандидат юридических наук, заместитель директора Федеральной службы судебных приставов – заместитель главного судебного пристава Российской Федерации, государственный советник юстиции 2 класса, заслуженный юрист Российской Федерации.]

Практические аспекты исполнимости и исполняемости судебных решений

В соответствии с п. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод Совета Европы [1] каждый гражданин имеет право «на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона». Как было определено Европейским судом по правам человека по делу И. Саф против Италии от 28 июля 1999 г., «исполнение решения, вынесенного любым судом, должно рассматриваться как неотъемлемая часть судебного разбирательства». Это толкование следует рассматривать в качестве консолидированного прецедентного права Европейского суда по правам человека. Право не может считаться действующим, если предписания правовых норм не реализуются участниками правовых отношений. Отсутствие правового механизма, регулирующего исполнение, в том числе и принудительное, сводит на нет защиту нарушенных прав, снижает авторитет и эффективность органов судебной власти, поскольку судебное решение, которое не может быть реализовано, не имеет реальной юридической силы.

В среде ученых-процессуалистов дискутируются определения исполнимости и исполняемости судебных решений в связи с актуальностью этих сложных процессуально-правовых категорий для повышения эффективности деятельности судов общей юрисдикции и арбитражных судов. В данном докладе рассматриваются практические аспекты проявления этих дефиниций, их роль в деятельности судебных приставов-исполнителей.

Понятие исполнимости еще формируется и находится в стадии обсуждения, существуют различные мнения по этому вопросу [2]. Общий смысл понятия «исполнимость» в русском языке – «это возможность для исполнения, осуществления» [3]. Применение этого понятия к судебному решению означает, что судебное решение должно быть потенциально исполнимо. Автор придерживается необходимости выделения понятия исполнимости и точки зрения, что исполнимость – это внутреннее свойство судебного решения быть исполненным в добровольном или принудительном порядке. Причем добровольность истолковывается на основе п. 3 ст. 9 Федерального закона «Об исполнительном производстве», по которому судебным приставом-исполнителем должнику устанавливается 5?дневный срок для добровольного исполнения требований исполнительного документа, хотя проведение судебного разбирательства, завершающегося вынесением судебного постановления, и затем возбуждение исполнительного производства уже исключают понятие добровольности. Если бы должник имел намерение добровольно выполнить свои обязательства, то не требовалось бы обращения взыскателя в суд, судебного разбирательства и проведения принудительных по своей природе исполнительных действий.

С точки зрения исполнительного производства решение суда есть юридический факт, порождающий соответствующие правовые последствия для определенного круга лиц, участвовавших в деле. Свойство исполнимости судебного решения проявляется на всех стадиях судебного разбирательства, и мы поддерживаем точку зрения ряда авторов, что исполнимость судебного решения наступает не после того, как оно вступило в законную силу, а с момента начала подготовки судом дела к судебному разбирательству. Исполнимость как обширный процессуальный институт должна обеспечиваться на каждой стадии гражданского судопроизводства и судопроизводства в арбитражных судах, и только после такой постановки можно говорить об исполнимости судебных решений на стадии принудительного исполнения. Если такой подход к обеспечению исполнимости отсутствует, то сложно ожидать высокой эффективности будущего исполнения судебного решения судебным приставом-исполнителем.

Исполнимость истолковывается и как «необходимость изначального соответствия содержания судебного постановления перспективам фактического его исполнения» [4]. В судебной практике много примеров принятия судебных решений, которые заведомо неисполнимы. Например, потребительский кредит выдан банком гражданину Ф., никогда не работавшему, осужденному за совершение преступления, предусмотренного ст. 157 УК РФ, не имеющим никакого имущества. По иску банка вынесено судебное постановление, возбуждено исполнительное производство, а взыскивать нечего.

Нередки и случаи прямого противоречия одних судебных постановлений другим. Это обычная практика при разрешении корпоративных споров. Суды превращаются в инструмент злоупотреблений участниками таких споров, когда по одному делу выносятся взаимоисключающие решения судами разной юрисдикции и исполнение одного решения исключает исполнение другого. В таких случаях сложно говорить об исполнимости судебных решений.

Исполняемость – это внешнее свойство судебных решений. Если исполнимость – внутреннее свойство, формируемое в процессе судебного разбирательства, то исполняемость зависит от внешних обстоятельств. Исполняемость судебных решений – это фактическое исполнение судебных решений, совокупность мер, принятых судебным приставом-исполнителем для реального окончания исполнительного производства. Термин «исполняемость судебных решений» используют суды, когда рассматривают деятельность судебных приставов-исполнителей. В ФССП России используется термин «исполнение судебных решений».

Таким образом, соотношение понятий «исполнимость» и «исполняемость» соответствует возможности исполнения и фактическому исполнению, исполнимость формируется в процессе судебного разбирательства судом, а исполняемость характеризует деятельность судебных приставов-исполнителей по реальному исполнению судебных решений.

Однако на эффективность исполняемости судебных решений оказывает влияние и деятельность судов. В соответствии со ст. 18–21, 24 Федерального закона «Об исполнительном производстве» суды приостанавливают или откладывают исполнительные производства, предоставляют отсрочки или рассрочки исполнения.

Федеральной службой судебных приставов обобщена практика приостановления, отложения и предоставления отсрочек (рассрочек) по исполнительным производствам, находящимся на исполнении в период 2001–2006 гг., и их влияние на эффективность исполнения требований исполнительных документов, выданных судами и иными уполномоченными органами (см. таблицу).

Проведенный анализ показал, что общая сумма, подлежащая взысканию по исполнительным производствам, в период 2001–2006 гг. увеличилась на 26,6 %. При этом имела место явно выраженная тенденция снижения сумм, подлежащих фактическому взысканию, за счет резкого роста факторов, при которых судебному приставу-исполнителю запрещено действующим законодательством производить взыскание, где большую часть занимают исполнительные производства, отложенные, отсроченные, приостановленные и прекращенные судами. В период 2001–2006 гг. сумма по приостановленным, отложенным отсроченным и рассроченным судами исполнительным производствам увеличилась в 5,1 раза (за 2006 г. увеличилась по сравнению с 2005 г. в 3,8 раза), ее удельный вес в общей сумме, подлежащей взысканию по исполнительным производствам, возрос с 6,92 % в 2001 г. до 28,8 % в 2006 г. Эти тенденции повлияли на снижение на 12,7 % общей суммы, подлежащей фактическому взысканию, – с 806 868,9 млн р. в 2005 г. до 704 217,5 млн р. в 2006 г.

Анализ основных тенденций исполняемости судебных решений

Проведенный анализ выявил также некоторые пробелы в действующем законодательстве, с которыми сталкиваются в своей деятельности судебные приставы-исполнители.

Длительность сроков приостановления, отложения, отсрочки (рассрочки) судами исполнительных производств. На сегодняшний день нормами действующего законодательства не предусмотрены сроки, на которые судами приостанавливаются исполнительные производства, а также предоставляется отсрочка (рассрочка) исполнения требований исполнительных документов.

В ст. 22 Федерального закона «Об исполнительном производстве» от 21 июля 1997 г. № 119?ФЗ (далее – Закон) предусматриваются некоторые основания приостановления исполнительных производств. По общему правилу исполнительное производство приостанавливается судом на срок действия обстоятельств, которые послужили основанием для приостановления. После того как данные обстоятельства отпали, исполнительное производство возобновляется судом, его приостановившим. Так, если исполнительное производство было приостановлено в связи с оспариванием исполнительных действий или подачей жалобы на отказ в отводе судебного пристава-исполнителя, то в приостановленном состоянии оно должно находиться до окончательного рассмотрения вопроса по существу компетентным органом.

В судебной практике отмечаются случаи длительного рассмотрения судами жалоб на действия (бездействие) судебных приставов-исполнителей и прочих заявлений. В Таганрогском отделе службы судебных приставов Главного управления ФССП России по Ростовской области на исполнении находится исполнительное производство, возбужденное на основании исполнительного листа, выданного Арбитражным судом Ростовской области, о взыскании денежных средств в размере 1 035 тыс. р. с «Таганрогского морского торгового порта». На основании определения Арбитражного суда Ростовской области от 6 мая 1999 г. данное исполнительное производство приостановлено в связи с изъятием исполнительного листа в рамках уголовного дела. Главным управлением ФССП России неоднократно направлялись запросы в УВД г. Таганрога. Согласно поступившей из УВД г. Таганрога информации данное уголовное дело прекращено 28 января 2001 г. и направлено в прокуратуру Ростовской области, однако исполнительный лист на сегодняшний день не возвращен, а следовательно, исполнительное производство не возобновлено.

Нормами действующего законодательства не урегулированы сроки предоставления судами отсрочки (рассрочки) исполнения требований исполнительных документов, а также отложения судами исполнительных действий. Определением Кировского суда г. Ростова-на-Дону от 18 марта 2003 г. должнику О. Г. Саксману предоставлена рассрочка исполнения судебного решения о взыскании таможенных платежей и пени в размере более 610 тыс. р. путем ежемесячного погашения долга по 1 тыс. р.

Приостановление исполнения исполнительных документов при введении процедуры банкротства. Согласно ст. 63 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» от 26 октября 2002 г. № 127?ФЗ с даты вынесения арбитражным судом определения о введении наблюдения приостанавливается исполнение исполнительных документов по имущественным взысканиям, в том числе снимаются аресты с имущества должника и иные ограничения в части распоряжения имуществом должника, наложенные в ходе исполнительного производства, за исключением исполнительных документов, специально оговоренных в данной статье. При этом законодателем не учтено, что снятие арестов препятствует дальнейшему исполнению требований исполнительных документов, выданных на основании вступивших в законную силу до даты введения наблюдения судебных актов о взыскании задолженности по заработной плате, выплате вознаграждения по авторским договорам, об истребовании имущества из чужого незаконного владения, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, и о возмещении морального вреда. Представляется целесообразным сохранение ареста в отношении имущества в пределах суммы долга по исполнительным документам, которые необходимо исполнять при введении процедуры банкротства.

Предоставление отсрочки (рассрочки) исполнения исполнительных документов, выданных налоговыми органами. Верховным Судом Российской Федерации (обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2003 г.), а также ст. 63 и гл. 9 Налогового кодекса Российской Федерации установлено, что отсрочка (рассрочка) исполнения исполнительных документов, выданных налоговыми органами, предоставляется органами, указанными в ст. 63 Налогового кодекса Российской Федерации, и в порядке, установленном гл. 9 Налогового кодекса Российской Федерации. Однако в некоторых случаях суды общей юрисдикции выносят определения о предоставлении должникам отсрочек (рассрочек) исполнения требований по указанным исполнительным документам.

Так, Советским районным судом г. Воронежа на основании ст. 434 Гражданского процессуального кодекса РФ (далее – ГПК РФ) отсрочено исполнение постановлений межрайонной инспекции ФНС России по крупнейшим налогоплательщикам по Воронежской области, вынесенных в отношении ФГУП «ВМЗ», на общую сумму 945 млн р. до принятия Правительством РФ решения о реструктуризации недоимки предприятия.

По исполнительному производству о взыскании задолженности по налогам и сборам с МУП «Агропромхимия» в срок для добровольного исполнения судом, по заявлению должника, предоставлена отсрочка исполнения на три года. В период отсрочки имущество должника, находящееся в хозяйственном ведении, было передано в казну муниципального образования. На момент отсрочки предприятие не осуществляло финансово-хозяйственной деятельности, на базе его было создано другое муниципальное предприятие, не являющееся правопреемником старого. Таким образом, требования исполнительного листа не были выполнены.

Возобновление исполнительного производства. В п. 2 ст. 22 Федерального закона «Об исполнительном производстве» содержатся общие положения, регулирующие вопрос возобновления исполнительного производства, согласно которому возобновление осуществляется судом, его приостановившим, по заявлению взыскателя или судебного пристава-исполнителя после устранения причин или обстоятельств, послуживших основанием для приостановления. Аналогичный порядок установлен и ст. 327 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Обеспечительная мера в виде приостановления исполнительного производства при оспаривании действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя устанавливается на период, окончание которого определяется рассмотрением судом вопроса по существу (подп. 3 п. 1 ст. 22 Закона). В соответствии со ст. 201 АПК РФ решение арбитражного суда об оспаривании нормативно-правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц подлежит немедленному исполнению.

С целью обеспечения единообразия в судебной практике целесообразно прояснить вопрос о необходимости отдельного заявления от судебного пристава-исполнителя либо от сторон исполнительного производства на возобновление исполнительного производства.

По результатам проведенного обобщения Федеральной службой судебных приставов подготовлены и направлены письма с выявленными в процессе обобщения пробелами действующего законодательства в Верховный Суд Российской Федерации, Высший Арбитражный Суд Российской Федерации, а также в Администрацию Президента Российской Федерации.

Таким образом, на исполнимость и исполняемость судебных решений оказывает прямое влияние деятельность судов. Сейчас суды различной юрисдикции и Федеральная служба судебных приставов относятся к различным ветвям власти – судебной и исполнительной, административно и ведомственно разделены. Но практика показала, что процессуально разделить судебный процесс и исполнение судебного решения невозможно, что соответствует нормам консолидированного прецедентного права Европейского суда. Такое мнение не означает, что следует возвратить исполнение судебных решений под юрисдикцию судов. ФССП России работает как самостоятельный правовой институт 9 лет, и практика обращения взысканий подтвердила правильность такого решения.

Проблемы повышения уровня исполнимости и эффективности исполняемости судебных решений, по нашему мнению, обусловлены неправильным подходом к оценке деятельности судов и ФССП России. Единицы измерения эффективности деятельности судов кардинально отличаются от единиц измерения деятельности по исполнению судебных актов. В показателях оценки деятельности судов недостаточно учтены и исполнимость, и исполняемость судебных решений. И хотя сфера деятельности у нас одна, мы говорим на разных языках. В результате разных подходов к оценке деятельности судов и ФССП России искажается реальная ситуация судебной практики и исполнения судебных решений, что никоим образом не способствует повышению эффективности.

На наш взгляд, существующий процессуальный и административный разрыв может быть преодолен совместными действиями судебного департамента при ВС РФ и ВАС РФ и Федеральной службы судебных приставов. Судебному департаменту при Верховном Суде Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации следует разработать единую методику показателей эффективности деятельности судов общей юрисдикции и арбитражных судов по исполняемости судебных решений. Внедрение такой методики позволит проявить реальную, а не искаженную неправильной оценкой ситуацию, по которой можно принимать взвешенные управленческие решения, направленные на повышение эффективности деятельности судов и исполнения принимаемых ими решений.

Примечания

1. См.: Конвенция о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.) (в ред. Протокола № 2 от 06.05.1963, Протокола № 3 от 06.05.1963, Протокола № 5 от 20.01.1966, Протокола № 8 от 19.03.1985, Протоколам 11 от 11.05.1994) // СЗ РФ. 2001. № 2. Ст. 163.

2. Авдюков М. Г. Судебное решение. М., 1959. С. 139; Полумордвинов Д. М. Законная сила судебного решения. Тбилиси, 1964. С. 28; Чечина H. A. Нормы права и судебное решение. Л., 1961. С. 57; Зейдер Н. Б. Судебное решение по гражданскому делу. М., 1966. С. 1, 19; Гурвич М. А. Решение суда в исковом производстве. М., 1955. С. 105; Яркое В. В. Краткий комментарий раздела VII ГПК РФ «Производство, связанное с исполнением судебных постановлений и постановлений иных органов» // Бюллетень службы судебных приставов Минюста России. 2003. № 3. С. 14–38; Невский И. А. Исполнимость судебных постановлений как внутреннее проявление результата судебной деятельности // Исполнительное право. 2006. № 3. С. 19–27.

3. Словарь русского языка. М., 1981. Т. 1. С. 683.

4. Невский И. А. Указ. соч. С. 23.

М. И. Рысиное[16 - Руководитель Управления Федеральной службы судебных приставов по Краснодарскому краю – главный судебный пристав Краснодарского края, государственный советник юстиции 3 класса.]

О правовом статусе органов принудительного исполнения

В соответствии с Конституцией РФ защита нарушенных прав и охраняемых законом интересов граждан и организаций в порядке гражданского судопроизводства – важнейшее средство реализации прав и свобод. Охрану этих прав осуществляют не только суды общей юрисдикции, арбитражные и третейские суды, но и органы принудительного исполнения.