Правовое регулирование природоресурсных платежей: учебное пособие

Статья 3 НК РФ закрепляет основные начала законодательства о налогах и сборах. Кроме того, некоторые экологические принципы закреплены в ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды».

В силу того что ряд природоресурсных платежей являются налоговыми платежами, регулируемыми НК РФ, все основные начала законодательства о налогах и сборах являются одновременно принципами правового регулирования природоресурсных платежей в части фискального объекта регулирования. Имеются в виду законное установление налогов и сборов, всеобщность и равенство налогообложения, недискриминация, запрет установления дифференцированных ставок, экономическая обоснованность, поддержание единого экономического пространства РФ, ясность и определенность и др. Кроме того, в отношении природоресурсных платежей, имеющих налоговый характер, очень актуальным является принцип непридания обратной силы актам законодательства о налогах и сборах.

Статья 3 НК РФ среди прочих основных начал законодательства о налогах и сборах устанавливает принцип законности, который фактически вырабатывался практикой КС РФ. Результатом рассмотрения этой проблемы стало принятие постановлений КС РФ от 4 апреля 1996 г. № 9-П, от 17 декабря 1996 г. № 20-П, от 18 февраля 1997 г. № 3-П, от 8 октября 1997 г. № 13-П, от 11 ноября 1997 г. № 16-П, от 30 января 2001 г. № 2-П и др. Так, понятие «законно установленные налоги и сборы» предполагает одновременное соответствие следующим критериям: установление только законом; наличие полномочий у органа государственной власти на установление налога и сбора; определение существенных элементов налоговых обязательств.

Принцип всеобщности и равенства налогообложения означает, что все лица, на которых возложена соответствующая обязанность, должны уплачивать налоги и сборы. Как известно, принцип равенства является общеправовым, но одновременно с этим в налоговом праве он реализуется особым образом, т. к. означает не уплату налога в одинаковом размере, а экономическое равенство плательщиков, т. е. с учетом их возможности уплатить налог или сбор. Данная позиция была выработана постановлением КС РФ.

Принцип недискриминации фактически вытекает из конституционного принципа равенства. Он также закреплен в ст. 3 НК РФ и означает, что налоги и сборы не могут иметь дискриминационный характер и различно применяться исходя из социальных, расовых, национальных, религиозных и иных подобных критериев.

В НК РФ содержится запрет установления дифференцированных ставок налогов и сборов, налоговых льгот в зависимости от формы собственности, гражданства физических лиц или места происхождения капитала.

В силу ст. 3 НК РФ запрещено введение произвольных и экономически необоснованных налогов и сборов. Критериями для экономической обоснованности налога или сбора являются: разумная достаточность удовлетворения государственных и общественных потребностей в отношении полноты казны; разумный уровень обремененности обязательным платежом среднего налогоплательщика; соразмерность основных элементов, например, ставок налоговой базе.

Предпосылку для создания принципа поддержания единого экономического пространства Российской Федерации создал КС РФ, который разъяснил его содержание в постановлении от 21 марта 1997 г. № 5-П следующим образом: недопустимо введение налогов, которое может прямо или косвенно ограничивать свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств в пределах единого экономического пространства и позволяет формировать бюджеты одних территорий за счет налоговых доходов других территорий. Этот принцип существует в развитие одной из основ конституционного строя Российской Федерации – принципа единого экономического пространства (ч. 1 ст. 8 Конституции РФ).

Особую важность в механизме правового регулирования и правоприменительного процесса играют принципы ясности и определенности. В Постановлении от 15 июля 1999 г. № 11-П КС РФ указал, что «общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и неизбежно ведет к произволу, а значит к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона».

Важное значение имеет момент, с какого нормы могут применяться. Юридической науке известен институт обратной силы, который может применяться только в случаях, не ухудшающих положение налогоплательщика. Кроме того, этот принцип направлен на то, чтобы гарантировать налогоплательщикам их стабильное положение, обеспечить защиту их прав и законных интересов. Природа этого принципа рассматривалась в Постановлении КС РФ № 13-П, которым указано, что «статья 57 Конституции РФ, возлагая на граждан… обязанность платить законно установленные налоги и сборы, вместе с тем, гарантирует им защиту в тех случаях, когда… законам, устанавливающим новые налоги или ухудшающим положение налогоплательщиков, придана обратная сила». Недопустимо не только распространение действия закона, устанавливающего новые налоги или ухудшающего положение налогоплательщиков, обратной силы путем прямого указания об этом в самом законе, но и принятие законов, по смыслу имеющих обратную силу.

Центральным звеном в принципах природоресурсных платежей являются, конечно же, принципы, которые позволяют идентифицировать эту отрасль (отраслевые, специальные принципы) и к которым относятся следующие принципы:

платности использования природных ресурсов;

«загрязнитель платит»;

государственного управления природными ресурсами;

целевого характера использования природных ресурсов;

охраны природных ресурсов;

рационального использования;

устойчивого развития.

Рассмотрим эти принципы с точки зрения их понимания и возможности применения в урегулировании возникающих отношений.

Основным принципом природоресурсных платежей можно назвать платность. С одной стороны, этот принцип обеспечивает фискальный интерес государства, устанавливая обязанность по уплате налогов, сборов, а также других обязательных платежей неналогового характера; с другой – несет регулятивную нагрузку. Так, введение определенной обязанности по уплате того или иного платежа может стать для плательщика своеобразным барьером, который, в свою очередь, может стимулировать его либо к рациональному потреблению ресурса, либо к снижению своего негативного воздействия на окружающую среду. В любом случае принцип платности представляет собой прежде всего юридическую форму реализации государством права собственности на природные ресурсы, а также средства достижения баланса экономических и экологических интересов общества.

Поскольку принцип платности пользования природными ресурсами преследует прежде всего основную цель – достижение баланса экономических и экологических интересов общества, – то опосредованными этапами, целями являются следующие:

повышение заинтересованности пользователя в эффективном использовании природных ресурсов;

создание материальной заинтересованности в сохранности и воспроизводстве природных ресурсов;

изыскание дополнительных средств на восстановление природных ресурсов.

Именно в связи с последним тезисом особую актуальность приобретает принцип «загрязнитель платит». По мнению Европейского экономического сообщества, наиболее емко раскрывающего этот принцип, «физические и юридические лица, действующие в рамках публичного и частного права, ответственные за загрязнение, должны нести все расходы по мероприятиям, необходимым для ликвидации этого загрязнения или сокращения его до уровня, который соответствовал бы стандартам или эквивалентным требованиям, обеспечивающим соблюдение целевых показателей качества окружающей среды, или, при отсутствии таких показателей, стандартам и нормативам, установленным общественными властями».

Основной проблемой, связанной с исполнением названного принципа, является идентификация загрязнителя. Однозначно определить загрязнителя бывает невозможно, особенного тогда, когда загрязнение связано с несколькими источниками или с последовательными причинами (например, в загрязнении воздуха выхлопными газами непосредственно виновен водитель, но опосредованно виновным является также производитель автомобиля, который не установил достаточную защиту). Юридически ответственным за загрязнение признается физическое или юридическое лицо, которое наносит ущерб окружающей среде или создает условия, приводящие к возникновению такого ущерба.

Государственное управление природными ресурсами имеет несколько проявлений. Их можно разделить на следующие группы: нормативное регулирование, включающее в себя как законодательные установления, так и введение различных нормативов и стандартов; охранительные меры, в которые входят комплекс программ и мероприятий, направленных на исполнение принципа охраны природных ресурсов, а также установление ответственности для самих органов власти за обеспечение сохранности природных ресурсов и благоприятной окружающей среды; обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности; обязательность проведения государственной экологической экспертизы проектов и иной документации; информационное направление, которое обращено на соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соответствии с законодательством. Это же направление связано с доведением до сведения граждан информации об обязанности уплаты соответствующих налогов, сборов или платежей, о соответствующих законодательных установлениях, нормативах, стандартах. Государственное регулирование природных ресурсов проявляется также в определении государственной собственности на ряд природных ресурсов.

Принципы целевого и рационального использования природных ресурсов тесно взаимосвязаны и взаимообусловлены. Так, исключительно целевое использование природных ресурсов создает предпосылки для рациональности их использования, а рациональность располагает только к целевому использованию. Рациональность исключает расточительный подход к использованию природных ресурсов; целевой характер предполагает, что они будут использоваться только для того, чтобы обеспечить удовлетворение интересов общества и государства, связанных с реализацией ими или для них определенных прав и свобод.

Принцип охраны природных ресурсов является тем редким принципом, в отношении которого можно с определенной степенью условности говорить о нормативном закреплении. Так, в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» содержится ст. 3 «Основные принципы охраны окружающей среды», которая и раскрывает обобщенный принцип охраны природных ресурсов. Он включает в себя охрану, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности, независимость контроля в области охраны окружающей среды, приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов, сохранение биологического разнообразия, запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы или могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению или уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным воздействиям окружающей среды.

Принцип устойчивого развития раскрывается следующим образом. Существуют три критерия устойчивого развития на длительную перспективу, которые основываются на классификации самих природных ресурсов и динамике их воспроизводства:

максимально возможное замедление темпов исчерпывания запасов невозобновляемых природных ресурсов с перспективой замены их на неисчерпаемые виды ресурсов;

количество возобновляемых природных ресурсов не должно уменьшаться с течением времени, т. е. темпы использования должны максимально приближаться к темпам воспроизводства;

необходимость минимизации отходов за счет внедрения малоотходных ресурсосберегающих технологий.

Отдельно остановимся на понимании института принципов природоресурсных платежей в зарубежной и международной практике, где на данный момент наиболее актуален вопрос формирования отрасли экологического права, в которую входит сфера природных ресурсов, включая экономический аспект.

Международное экологическое право базируется прежде всего на основных принципах международного права, которые изложены в Уставе ООН, Декларации о принципах ООН 1970 г., Заключительном листе Хельсинкского саммита 1975 г., и выработанных международной практикой принципах суверенного равенства, территориальной целостности государств, невмешательства во внутренние дела, добросовестного выполнения международных обязательств и др.

Кроме того, в международном экологическом праве существует категория специфических принципов: окружающая среда вне государственных границ является общим достоянием человечества; рациональное использование окружающей среды; содействие международному сотрудничеству в исследовании и использовании окружающей среды; предотвращение вреда, ответственность государств и т. д.

Природоресурсная политика в развитых странах, следуя международному подходу, базируется на принципах:

стоимости упущенных возможностей – состоит в разнице прибылей, получаемых при использовании природных ресурсов как приемника и вместилища отходов и использовании тех же ресурсов в хозяйственных целях;

«загрязнитель платит» – содержание совпадает с российским подходом;

долгосрочной перспективы – подразумевается, что полный ущерб, нанесенный природным ресурсам, может выявиться не сразу, т. к. загрязняющие вещества аккумулируются с течением времени, а также то, что стоимость охраны природных ресурсов должна рассматриваться перспективно, т. к. действие многих природоохранных мероприятий проявляется также с течением времени;

взаимозависимости – подразумевается, что экологическая политика должна учитывать взаимосвязь между природными средами, технологиями производства, загрязнения и его сокращения, между самими загрязняющими веществами;

«пользователь платит» – является применением принципа «загрязнитель платит» в отношении ресурсопользования;

устойчивого развития – совпадает по содержанию с российским подходом.

Глава 3

Ответственность за нарушение законодательства о природоресурсных платежах

1. Общие положения

Юридическая обязанность существует только при условии, если она обеспечена возможностью применения к лицу, нарушившему ее, мер государственного принуждения, которые представляют собой юридическую ответственность.

Обязанности по уплате налогов, сборов и иных платежей в области природопользования установлены, в частности, следующими законодательными актами:

Законом РФ «О недрах» (разд. 5);

Земельным кодексом РФ (гл. 10);