Правовое регулирование природоресурсных платежей: учебное пособие

Через некоторое время Правительство РФ обратилось в КС РФ с запросом о проверке конституционности постановления № 632. КС РФ указал, что плата за загрязнение взимается при осуществлении хозяйствующим субъектом такой деятельности, которая оказывает вредное воздействие на окружающую среду. Данная плата представляет собой форму возмещения экономического ущерба от такого воздействия. При этом негативное воздействие оказывается под контролем государства в пределах нормативов. Плата за загрязнение носит компенсационный характер и должна устанавливаться на основе принципа эквивалентности. Внесение платы является условием получения хозяйствующим субъектом права на осуществление деятельности, связанной с негативным воздействием. Таким образом, плата за загрязнение является индивидуально-возмездным платежом и в силу этого – сбором по правовой природе. В результате постановление Правительства РФ признано не противоречащим Конституции РФ и подлежащим применению.[10 - См.: Определение Конституционного Суда РФ от 10 декабря 2002 г. № 284-О «По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» и статьи 7 Федерального закона «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации».]

Несколько позднее ВС РФ все-таки признал недействующим п. 2 постановления № 632, согласно которому Министерство экологии и природных ресурсов РФ принимало базовые нормативы платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, т. е. фактически ставки сбора[11 - Решение ВС РФ от 12 февраля 2003 г. № ГКПИ03-49.]. Ставки были утверждены впоследствии постановлением Правительства РФ от 12 июня 2003 г. № 344.

Таким образом, была признана неналоговая правовая природа платы за негативное воздействие на окружающую среду.

На данный момент природоресурсные платежи являются источником дохода бюджетов различных уровней. В статье 35 Бюджетного кодекса РФ установлен принцип общего (совокупного) покрытия расходов. Согласно этому принципу бюджетной системы РФ все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы бюджета не могут быть увязаны с определенными его расходами, за исключением доходов целевых бюджетных фондов. Таким образом, платежи за пользование природными ресурсами и плата за негативное воздействие, поступая в бюджет того или иного уровня, имеют нецелевой характер.

Вообще закрепление какого-либо платежа в форме налога подразумевает отсутствие целевой направленности данного платежа. Это связано прежде всего с главной функцией налога – фискальной, т. е. пополнения бюджета. Тем не менее, если ставить на первое место стимулирующую функцию природоресурсных платежей (целью которой является уменьшение экологически вредной активности), эффективность их взимания зависит от степени уменьшения поступления в бюджет. Иными словами, при снижении экологически вредной активности уменьшается база исчисления платежа и вследствие этого – поступления в бюджет. В этом случае взимание природоресурсного платежа можно признать эффективным. Однако вряд ли государство при взимании налога преследует такие цели. В результате природоресурсные платежи, являющиеся налогами, в первую очередь решают фискальные задачи.

Глава 2

Источники и принципы правового регулирования природоресурсных платежей [12 - В подготовке данной главы принимала участие О.В. Одинцова.]

1. Источники правового регулирования природоресурсных платежей

К источникам правового регулирования природоресурсных платежей относятся акты природоресурсного, экологического, налогового и иного законодательства РФ, которое представляет совокупность отдельных нормативных правовых актов, связанных между собой нормами по установлению и взиманию платежей за использование природных ресурсов. Это существенная особенность законодательства о природоресурсных платежах.

В настоящее время приняты и действуют основные законодательные акты по следующим видам природных ресурсов:

земля – Земельный кодекс РФ, ст. 25 Закона РФ от 11 октября 1991 г. № 1738-1 «О плате за землю», гл. 31 «Земельный налог» НК РФ;

недра – Закон РФ «О недрах», Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции», гл. 26 «Налог на добычу полезных ископаемых» НК РФ, гл. 26.4 «Система налогообложения при выполнении соглашения о разделе продукции» НК РФ;

вода – Водный кодекс РФ, гл. 25.2 «Водный налог» НК РФ;

лес – Лесной кодекс РФ, Лесной кодекс РФ от 29 января 1997 г. № 22-ФЗ;

животный мир и иные организмы – федеральные законы от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире», от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», гл. 25.1 «Сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов» НК РФ.

Законодательство о природоресурсных платежах является комплексным институтом: оно состоит из актов различных отраслей права.

Во-первых, природоресурсное законодательство. Земельный, Водный, Лесной кодексы РФ, Закон РФ «О недрах» и др., устанавливающие принципы пользования тем или иным видом природного ресурса, определяют соответствующую терминологию, полномочия органов публично-правовых образований в области земельных, водных и иных отношений, регулирующие вопросы собственности на объекты (земельные и лесные участки, водные объекты), а также платежи за пользование природными ресурсами неналогового характера.

Во-вторых, некоторые платежи были отнесены к налогам и вследствие этого регулируются налоговым законодательством, которое обладает рядом особенностей, что предопределяет иную, отличную от других обязательных платежей, правовую природу данных платежей. Согласно ч. 1 ст. 1 НК РФ[13 - Налоговый кодекс РФ (ч. 1) от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ (в ред. от 30 декабря 2006 г.) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824.] такое законодательство состоит из НК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах. НК РФ является основным нормативным правовым актом, на основе которого выстраивается вся система налогового законодательства. Более того, он устанавливает систему налогов и сборов, а также общие принципы налогообложения в Российской Федерации. Из этого следует (а также из ст. 12 НК РФ), что платежи, не предусмотренные ст. 13—15 НК РФ, не относятся к налогам и не могут регулироваться актами законодательства о налогах и сборах. Иными словами, такие платежи не являются по правовой природе налогами.

Данный вывод имеет не только теоретическое значение, он важен и для правоприменительной практики. Отнесение того или иного нормативного правового акта к законодательству о налогах и сборах, а платежа, установленного таким актом, – к налогам означает, что отношения, возникающие по поводу уплаты такого платежа, являются налоговыми. В результате органы, призванные контролировать взимание таких платежей, приобретают права, определенные в НК РФ.

Следует обратить внимание на п. 3 ст. 1 НК РФ, согласно которому действие Кодекса распространяется на отношения по установлению, введению и взиманию сборов в тех случаях, когда это прямо предусмотрено НК РФ.

Необходимо отметить, что законодательством РФ предусматриваются и другие виды сборов, не установленные в НК РФ (например, сбор за выдачу лицензий – Закон РФ «О недрах»). Иногда тот или иной платеж не носит названия «сбор», однако суды и исследователи считают его по правовой природе сбором.

В настоящее время НК РФ предусматривает следующие виды налогов и сборов, относящихся к природоресурсным платежам:

налог на добычу полезных ископаемых;

водный налог;

сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов;

земельный налог.

НК РФ среди специальных налоговых режимов также указывает систему налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции.

Из перечисленных налогов и сборов только земельный налог является местным, все остальные – федеральными. Это означает, что земельный налог вводится в действие и прекращает действовать на территориях муниципальных образований в соответствии с НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. В муниципальных образованиях – Москве и Санкт-Петербурге – принимаются законы о земельном налоге. При этом могут определяться два элемента налогообложения в порядке и пределах, предусмотренных НК РФ: налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов.

Помимо природоресурсного и налогового законодательства, отношения в сфере установления и взимания платежей за использование природных ресурсов регулируются и экологическим законодательством. Основными нормативными правовыми актами в данной области являются федеральные законы от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления». Перечисленные законы регулируют, в первую очередь, вопросы охраны окружающей среды, определяют требования к различным мероприятиям, полномочия органов. Федеральный закон «Об охране окружающей среды», как уже было сказано, устанавливает плату за негативное воздействие на окружающую среду.

Помимо указанных основных законодательных актов, регулирующих отношения в сфере отдельных компонентов природной среды, действует значительное количество подзаконных нормативных правовых актов: Президента РФ и Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, которые имеют важное значение в качестве источников правового регулирования. С их помощью устанавливаются порядок выдачи различных лицензий, а также ставки для исчисления платежей.

Подзаконные нормативные правовые акты в данной сфере издаются в соответствии с федеральным законом и не должны ему противоречить. Кроме того, они должны приниматься тем государственным органом, в компетенцию которого непосредственно входит регулирование данных вопросов.

2. Принципы правового регулирования природоресурсных платежей

Принципы правового регулирования природоресурсных платежей «выводятся» на основании правовых норм, регулирующих общественные отношения в связи с их взиманием. Как основные начала правового регулирования принципы задают направление последующего развития нормотворчества по данным платежам, гарантируя непрерывность и последовательность законотворческого процесса по их обложению. Особо следует отметить, что именно принципы обеспечивают взаимосвязь законодательства о природоресурсных платежах с налоговой и природоресурсной (экологической) политикой.

Принципы права имеют большое значение при формировании судебной и арбитражной практики, содействуют отмене устаревших и принятию новых правовых норм. Принципы правового регулирования природоресурсных платежей могут быть закреплены в конкретных правовых нормах или логически выводиться из их совокупности и представляют собой исходные начала, основные гарантии, установление которых федеральными законами обеспечивает реализацию и соблюдение основных прав и свобод человека и гражданина, а также реализацию механизмов государственного регулирования в природоохранной и природоресурсной сферах.

В силу того что институт природоресурсных платежей является комплексным, можно говорить о двух объектах регулирования в рамках одного института: фискальном, который касается непосредственно обязательных платежей, и собственно о природоресурсном (экологическом). Поэтому принципы правового регулирования природоресурсных платежей также носят двоякий характер: они, с одной стороны, защищают интересы фиска, государственной казны; с другой – призваны защищать состояние окружающей среды (экологические принципы).

Комплексность института обусловливает также разнообразие категорий принципов. Необходимо отметить, что в основе любой отрасли правового регулирования лежат прежде всего общеправовые принципы. При этом каждая сфера имеет свою специфику правового регулирования, которая приводит к выделению отраслевых принципов. Об оформлении новой отрасли в качестве самостоятельной во многом свидетельствует факт сформированности основных начал, принципов данной отрасли, поэтому можно говорить о собственно природоресурсных принципах. Природные ресурсы являются составной частью предмета экологического права, а следовательно, на них распространяют свое прямое действие принципы экологического права. В рамках правового регулирования природоресурсных платежей можно говорить о фактическом совпадении природоресурсных и экологических принципов.

Кроме того, как известно, ряд платежей, являющихся природоресурсными, закреплен НК РФ, что означает распространение на них юрисдикции основных начал законодательства о налогах и сборах, т. е. в широком смысле налоговых принципов.

В науке большое внимание уделяется определению и выработке основных начал. Возникает закономерный вопрос, чем обусловлен такой интерес.

Обращение к принципам правового регулирования природоресурсных платежей имеет ряд причин:

во-первых, принципы являются основой построения любой системы правового регулирования, в том числе и для природоресурсных платежей;

во-вторых, в зависимости от уровня развития правовой культуры общества и механизма прямого действия принципов выявляется необходимость введения новых, отмены, замены или пересмотра старых нормативных правовых актов;

в-третьих, обращение к принципам позволяет выявить соотношение общеправовых и отраслевых принципов в правовом регулировании природоресурсных платежей, чтобы выявить их экологическое и фискальное значение;

в-четвертых, степень прямого действия принципов обусловливает целесообразность и необходимость введения платы за пользование природными ресурсами.

Для того чтобы тот или иной принцип мог реализовать свое прямое действие, необходимо определить подходы к пониманию самих принципов всех категорий.

Наиболее актуальными для правового регулирования природоресурсных платежей из всего массива общеправовых принципов являются принципы справедливости, верховенства закона, федерализма и гуманизма.

Следует отметить, что принцип справедливости в механизме правового регулирования природоресурсных платежей означает прежде всего соразмерность: самих платежей доходам; распределения бремени несения обязанности по уплате соответствующих платежей; положительного эффекта от хозяйственной деятельности негативным последствиям.

Принцип верховенства закона означает, что все нормативные правовые акты должны соответствовать Конституции и законам РФ. Верховенство законов РФ означает также обязанность всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан, их объединений соотносить свое поведение с законами РФ.

Принцип федерализма и гуманизма – прежде всего распределение полномочий между органами государственной власти различных уровней государства. Кроме того, можно говорить еще об одном аспекте этого принципа – о бюджетном федерализме, который реализуется в рамках концепции действующего Бюджетного кодекса РФ о распределении доходов и расходов бюджетов соответствующих уровней и в рамках самостоятельности бюджетов.

Одной из основных проблем на настоящий момент многие теоретики и практики называют отсутствие единого нормативного акта, регулирующего отношения в природоресурсной и природоохранной сферах. Поэтому не существует и единого акта, консолидирующего их основные начала.

Однако ряд базовых положений содержит Конституция РФ. Так, ст. 36, 42 и 48 закрепляют основополагающие природоресурсные и экологические принципы: каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам; каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением; владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.