Правовые основы общественного контроля в Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Россий

– второй целью деятельности субъектов общественного контроля являются общественная проверка, анализ и общественная оценка актов и решений, исходящих от органов и организаций, ставших объектами общественного контроля (о понятии «объект общественного контроля» см. п. 2 комментария к ст. 4 ФЗООК).

То, что общественный контроль представляет собой определенную деятельность, не вызывает сомнений. Однако то, что целью общественного контроля является наблюдение, не выдерживает никакой критики. Достаточно сказать, что подобное представление очевидно противоречит ч. 1 ст. 5 ФЗООК, в которой перечисляются цели общественного контроля: обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов ННКО; обеспечение учета общественного мнения при принятии решений органами и организациями, осуществляющими отдельные публичные полномочия; общественная оценка деятельности органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов ННКО. При всей спорности этого перечисления здесь нет и намека на такую цель, как наблюдение за деятельностью каких-либо органов и организаций.

Примем во внимание и то, что сопоставление изложенной выше логической схемы с положениями гл. 3 «Формы и порядок осуществления общественного контроля» комментируемого Закона делает очевидным то, что функция наблюдения полностью реализуется только в общественном мониторинге, который понимается именно как «осуществляемое субъектом общественного контроля постоянное (систематическое) или временное наблюдение за деятельностью» органов и организаций, ставших объектами контроля (ст. 19 ФЗООК). Что же касается остальных форм общественного контроля, то наблюдение за деятельностью объектов общественного контроля никак не вписывается в формат ни общественного обсуждения, ни общественной экспертизы, ни любой другой формы из числа перечисленных в ст. 18 ФЗООК.

Следовательно, наблюдение является не целью общественного контроля, а лишь одним из методов его осуществления.

Вторая цель общественного контроля, упомянутая в ч. 1 комментируемой ст. 4, – общественная проверка, анализ и общественная оценка актов и решений органов и организаций, ставших объектами общественного контроля. Эта формулировка, очевидно, ближе к целям общественного контроля, как они описаны в ч. 1 ст. 5 ФЗООК. Однако и здесь налицо определенные недостатки.

Во-первых, общественная проверка не может быть закреплена как цель, поскольку в ст. 10 ФЗООК она характеризуется как самостоятельная форма общественного контроля. Очевидно, что форма может быть целью только в сфере художественного творчества, но никак не в законодательстве об общественном контроле. Во-вторых, анализ и оценка являются не чем иным, как методами контрольной деятельности. В-третьих, деятельность органов и организаций, ставших объектами общественного контроля, вовсе не сводится к изданию актов и принятию решений. Именно поэтому в подобных случаях законодатель использует формулировку, касающуюся «решений, действий (бездействия)» органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, и т.п.[80 - См., например, п. 2 ст. 1 КАС РФ.]

Таким образом, мы приходим к выводу, что в логической схеме понятия общественного контроля, закрепленного в ч. 1 комментируемой ст. 4, такой важный компонент, как целеполагание, изложен некорректно. Однако ничто не мешает правоприменителю при истолковании понятия общественного контроля такой компонент, как целеполагание данного вида деятельности, находить не в ч. 1 комментируемой ст. 4, а в ч. 1 ст. 5 ФЗООК (см. комментарий к ст. 5).

2. Следующим элементом логической схемы понятия общественного контроля является объект общественного контроля (объект «наблюдения» и объект «общественной проверки, анализа и общественной оценки актов и решений»). Примечательно, что в тексте ФЗООК нигде не используется термин «объект общественного контроля», поскольку, следуя логической схеме понятия, закрепленного в ч. 1 комментируемой ст. 4, объектом «наблюдения» и т.п. являются «деятельность» и «акты и решения», а не какие-либо органы и организации[81 - Правда, в ч. 2 ст. 16 ФЗООК законодатель объектом общественного контроля ошибочно называет уже не деятельность, а сами органы и организации, чья деятельность в свою очередь является объектом государственного контроля (надзора).]. Таким образом, субъекты общественного контроля в процессе осуществления своей деятельности вступают в правоотношения с другими субъектами, а именно с определенными органами и организациями, а объектом этих правоотношений выступает деятельность, включая решения и действия (бездействие), этих органов и организаций.

С какими же органами и организациями вступают в правоотношения субъекты общественного контроля в процессе его осуществления? Часть 1 комментируемой ст. 4 называет следующие органы и организации:

– органы государственной власти;

– иные государственные органы;

– органы местного самоуправления;

– государственные и муниципальные организации;

– иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.

3. Наибольшую сложность представляет вопрос об отнесении той или иной организации к числу, как сказано в ч. 1 комментируемой ст. 4, «иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия».

Прежде всего попытаемся понять, о каких именно «иных органах» идет речь. Кодекс административного судопроизводства РФ наряду с НКО, наделенными отдельными государственными и иными публичными полномочиями, называет избирательные комиссии, комиссии референдума, а также квалификационные коллегии судей и экзаменационные комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи[82 - См., например, п. 2 ст. 1 и п. 2 ст. 22 КАС РФ.]. Помимо этих органов за пределами понятий «государственные органы» и «органы местного самоуправления» федеральное законодательство называет органы судейского сообщества и третейские суды. Однако следует иметь в виду, что согласно ч. 3 ст. 2 ФЗООК общественный контроль за деятельностью избирательных комиссий и комиссий референдума находится вне пределов действия комментируемого Федерального закона и регулируется законодательством о выборах и референдумах.

Что же касается «иных организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия», то КАС РФ называет прежде всего саморегулируемые организации и иные НКО, наделенные «отдельными государственными или иными публичными полномочиями».

Обратим внимание на то, что формулировки «организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия», и «организации, наделенные отдельными государственными или иными публичными полномочиями», далеко не тождественны. Во-первых, если ФЗООК называет федеральные законы единственным основанием осуществления организацией публичных полномочий, то КАС РФ такого ограничения не содержит. Например, есть основания считать, что НКО, распределяющие на конкурсных началах президентские гранты среди социально ориентированных НКО, осуществляют публичные полномочия, поскольку распоряжаются бюджетными средствами[83 - См., например, распоряжение Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 68-рп «Об обеспечении в 2016 году государственной поддержки некоммерческих неправительственных организаций, участвующих в развитии институтов гражданского общества и реализующих социально значимые проекты и проекты в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина» // СЗ РФ. 2016. № 15. Ст. 2079.]. Следовательно, эта их деятельность может быть объектом общественного контроля, поскольку наделение этих НКО публичными полномочиями осуществлено в соответствии со ст. 17 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»[84 - Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (ред. от 8 марта 2015 г.) // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.]. Сюда же можно добавить адвокатские и нотариальные палаты, выполняющие отдельные публичные полномочия на основании соответствующих федеральных законов.

Во-вторых, КАС РФ говорит именно о НКО, тогда как ФЗООК подобного уточнения не содержит, и, следовательно, можно предположить существование коммерческих организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.

Что же касается федеральных законов, которыми осуществление определенных публичных полномочий возложено на негосударственные организации, то их обнаружение затруднено тем, что федеральный законодатель нигде не определяет, какие полномочия следует считать публичными. Перечень наделенных такими полномочиями организаций также отсутствует. Таким образом, можно констатировать, что к числу «иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия», следует прежде всего отнести:

– избирательные комиссии, комиссии референдума;

– органы судейского сообщества;

– квалификационные коллегии судей;

– экзаменационные комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи;

– третейские суды;

– адвокатские и нотариальные палаты;

– НКО, осуществляющие отдельные публичные полномочия на основании ст. 17 Федерального закона «Об общественных объединениях»;

– иные органы и организации, в том числе коммерческие, из числа осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия или публично значимые функции (см. п. 4 комментария к ст. 5 ФЗООК).

4. Наряду с понятием иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, в федеральном законодательстве существует понятие иных организаций, на которые возложено осуществление публично значимых функций[85 - См. ФЗоПРОГ.]. Данное понятие также никак не конкретизируется ни в одном нормативном правовом акте. Вопрос о том, каким образом эти два понятия соотносятся между собой, остается открытым, хотя представляет значительный теоретический и практический интерес.

Представляется, что понятие публично значимых функций не тождественно понятию «публичные полномочия», хотя тесно с ним связано. Для того чтобы уяснить эту связь, обратимся к истолкованию понятия «публично значимые функции» в соответствующих документах КС РФ, благодаря решениям которого сам этот термин вошел в действующее законодательство Российской Федерации[86 - Постановление КС РФ «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области».].

Согласно правовой позиции КС РФ отдельные публично значимые функции могут быть возложены законодателем не только на государственные органы и органы местного самоуправления, но также и на иные субъекты, не относящиеся к системе публичной власти[87 - См.: постановления КС РФ от 19 мая 1998 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате», от 23 декабря 1999 г. № 18-П, от 19 декабря 2005 г. № 12-П; Определение КС РФ от 1 июня 2010 г. № 782-О-О и др.]. Соответствующие гарантии могут быть установлены в порядке дополнительного обеспечения прав и свобод человека и гражданина с учетом в том числе характера деятельности тех или иных организаций как имеющей публично-правовое значение и конкретных условий развития политико-правовой системы Российской Федерации.

Возложение отдельных публично значимых функций на организации, не входящие в систему органов публичной власти, означает, по мнению КС РФ, определенное вмешательство в их деятельность как самостоятельных субъектов права и, по сути, ограничение их прав и свобод, тем более что исполнение соответствующих обязанностей может быть обременительно как с организационной точки зрения, так и с точки зрения несения дополнительных расходов, в том числе на содержание персонала. Следовательно, именно федеральный законодатель, исходя из необходимости соблюдения баланса конституционно значимых интересов, вправе возложить на определенные категории организаций осуществление отдельных публичных функций, предоставив им необходимые для осуществления этих функций публичные полномочия.