Правовые основы общественного контроля в Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Россий

– Федеральный закон от 20 августа 2004 г. № 117-ФЗ «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих»;

– ФЗоПК;

– Федеральный закон от 29 декабря 2010 г. № 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию»;

– ФЗоП;

– Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и др.

6. К числу иных нормативных правовых актов федерального уровня, регулирующих организацию и осуществление общественного контроля, относятся прежде всего подзаконные акты, принятые на основе и во исполнение перечисленных выше федеральных законов. В качестве примера можно привести указ Президента РФ от 23 мая 2011 г. № 668 «Об общественных советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах»[50 - СЗ РФ. 2011. № 22. Ст. 3154.], который был издан во исполнение ФЗоП. Кроме того, ряд подзаконных актов федерального уровня регулирует отдельные вопросы организации и осуществления общественного контроля вне прямой связи с перечисленными выше законами. В качестве примера назовем указ Президента РФ от 1 февраля 2011 г. № 120 «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека», который наделяет этот работающий на общественных началах консультативный орган широкими полномочиями, характерными для субъектов общественного контроля. Так, Совет вправе, в частности:

– запрашивать и получать в установленном порядке необходимые информацию и материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также требовать от них своевременного предоставления информации и материалов, запрашиваемых Советом;

– приглашать на свои заседания должностных лиц федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, предоставителей общественных объединений;

– привлекать в установленном порядке для осуществления отдельных видов работ ученых и специалистов, в том числе на договорной основе;

– направлять своих представителей для участия в совещаниях, конференциях и семинарах, проводимых федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, общественными объединениями по проблемам обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, развития институтов гражданского общества[51 - Пункт 6 Положения о Совете при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека, утв. Указом Президента РФ от 1 февраля 2011 г. № 120 (ред. от 26 ноября 2015 г.) // СЗ РФ. 2011. № 6. Ст. 852.].

7. На региональном уровне также приняты многочисленные нормативные правовые акты, регулирующие организацию и осуществление общественного контроля.

Первый региональный Закон об общественном контроле был принят в Пермском крае. Закон Пермского края от 21 декабря 2011 г. № 888-ПК «Об общественном (гражданском) контроле в Пермском крае» определил предметом своего регулирования «отношения, возникающие в связи с осуществлением общественного (гражданского) контроля в Пермском крае и рассмотрением его результатов». Закон установил:

1) основы осуществления общественного (гражданского) контроля гражданами и (или) их объединениями в Пермском крае;

2) порядок рассмотрения органами государственной власти Пермского края, органами местного самоуправления Пермского края и должностными лицами результатов общественного (гражданского) контроля;

3) особенности осуществления общественного (гражданского) контроля за соблюдением прав и законных интересов граждан в деятельности государственных и муниципальных учреждений здравоохранения и социального обслуживания населения.

В Законе предусмотрительно оговаривалось, что он «не ограничивает право граждан и (или) их объединений на проведение общественного (гражданского) контроля и направление его результатов в органы государственной власти Пермского края, органы местного самоуправления и другим лицам в ином порядке, чем установлено настоящим Законом».

Обращает на себя внимание содержащаяся в пермском Законе норма, распространяющая право на участие в осуществлении общественного контроля на иностранцев и лиц без гражданства. Представляется, что в данном вопросе региональный законодатель допустил неточность, поскольку право на участие в осуществлении общественного контроля производно от права на участие в управлении делами государства, а оно, как следует из ст. 32 (ч. 2) Конституции РФ, принадлежит исключительно гражданам Российской Федерации.

Пермский опыт был подхвачен законодателями Ульяновской области, результатом чего стал Закон Ульяновской области от 6 ноября 2013 г. № 208-ЗО «О Палате справедливости и общественного контроля в Ульяновской области». Следом в процесс формирования регионального законодательства об общественном контроле включилась Республика Саха (Якутия). Когда проект федерального закона об основах общественного контроля уже обсуждался в Государственной Думе ФС РФ, появился Закон Республики Саха (Якутия) от 30 апреля 2014 г. № 167-V «Об общественном контроле в Республике Саха (Якутия)».

После вступления в силу ФЗООК в ряде субъектов Российской Федерации были разработаны и приняты региональные законы об общественном контроле[52 - См.: Закон Республики Тыва от 5 июля 2015 г. № 100-ЗРТ «Об осуществлении общественного контроля в Республике Тыва»; Закон Алтайского края от 29 июня 2015 г. № 52-ЗС «Об общественном контроле в Алтайском крае»; Закон Иркутской области от 7 июля 2015 г. № 57-ОЗ «Об общественном контроле в Иркутской области»; Закон Магаданской области от 27 февраля 2015 г. № 1867-ОЗ «Об общественном контроле в Магаданской области»; Закон Нижегородской области от 22 сентября 2015 г. № 127-З «Об общественном контроле в Нижегородской области»; Закон Оренбургской области от 2 сентября 2015 г. № 3359/933-V-ОЗ «Об общественном контроле в Оренбургской области»; Закон Пензенской области от 4 марта 2015 г. № 2679-ЗПО «О порядке организации и осуществления общественного контроля в Пензенской области»; Закон Тюменской области от 25 февраля 2015 г. № 5 «Об осуществлении общественного контроля в Тюменской области»; Закон Челябинской области от 13 апреля 2015 г. № 155-ЗО «Об общественном контроле в Челябинской области»; Закон Ярославской области от 21 мая 2015 г. № 35-з «Об общественном контроле в Ярославской области»; Закон ХМАО – Югры от 19 ноября 2014 г. № 96-оз «Об общественном контроле в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре».]. Даже из названий этих законов следует, что в них отражаются лишь особенности организации и осуществления общественного контроля на региональном и муниципальном уровне[53 - Закон Хабаровского края от 22 сентября 2015 г. № 110 «Об отдельных вопросах осуществления общественного контроля в Хабаровском крае»; Закон Амурской области от 29 декабря 2014 г. № 478-ОЗ «Об отдельных вопросах организации и осуществления общественного контроля на территории Амурской области»; Закон Воронежской области от 5 июня 2015 г. № 103-ОЗ «О регулировании отдельных вопросов осуществления общественного контроля в Воронежской области»; Закон Курской области от 28 апреля 2015 г. № 39-ЗКО «О некоторых вопросах осуществления общественного контроля в Курской области»; Закон Московской области от 22 июля 2015 г. № 130/2015-ОЗ «Об отдельных вопросах осуществления общественного контроля в Московской области»; Закон Новосибирской области от 2 июня 2015 г. № 551-ОЗ «Об отдельных вопросах организации и осуществления общественного контроля в Новосибирской области»; Закон Орловской области от 8 декабря 2014 г. № 1711-ОЗ «Об отдельных правоотношениях, связанных с осуществлением общественного контроля в Орловской области»; Закон Тамбовской области от 29 апреля 2015 г. № 522-З «О регулировании отдельных вопросов в сфере осуществления общественного контроля в Тамбовской области».].

Помимо региональных законов об организации и осуществлении общественного контроля в целом в некоторых субъектах Российской Федерации действуют законы об общественном контроле в различных сферах. Трудно сказать, насколько специфика того или иного региона предопределяет выбор конкретной сферы для создания в ней нормативно-правовой базы общественного контроля, однако несомненно, что накопленный таким образом коллективный опыт может быть успешно использован субъектами Российской Федерации в процессе развития собственного законодательства об общественном контроле.

Так, в Красноярском крае есть законодательная база для общественного контроля за осуществлением бюджетных инвестиций в крупные социальные проекты[54 - Закон Красноярского края от 9 июня 2011 г. № 12-5979 «Об общественном и государственном контроле за осуществлением бюджетных инвестиций в крупные социальные объекты».]. Следует признать, что реальный общественный контроль за расходованием бюджетных средств является едва ли не самым эффективным инструментом борьбы с коррупцией и хищениями в данной сфере. Напротив, будучи формальным и исключительно ритуальным, такой контроль является инструментом сокрытия преступлений.

Наиболее развитым следует признать законодательное регулирование общественного контроля в сфере охраны природы. Так, в Дагестане, Кабардино-Балкарии и на Чукотке действуют специальные законы об общественном экологическом контроле[55 - Закон Республики Дагестан от 13 марта 2015 г. № 19 «Об общественном экологическом контроле»; Закон Кабардино-Балкарской Республики от 17 марта 2014 г. № 6-РЗ «Об общественном экологическом контроле»; Закон Чукотского автономного округа от 21 декабря 2007 г. № 158-ОЗ «Об общественном экологическом контроле в Чукотском автономном округе».]. В других субъектах Российской Федерации региональное экологическое законодательство содержит специальные главы, разделы, регламентирующие осуществление общественного экологического контроля наряду с государственным и производственным контролем[56 - См.: Экологический кодекс Республики Башкортостан от 28 октября 1992 г. № ВС-13/28; Закон Республики Северная Осетия-Алания от 22 октября 2007 г. № 51-РЗ «Об охране окружающей среды»; Закон Республики Северная Осетия-Алания от 15 февраля 2000 г. № 2-РЗ «Об охране атмосферного воздуха»; Экологический кодекс Республики Татарстан от 15 января 2009 г. № 5-ЗРТ; Закон Республики Тыва от 27 ноября 2003 г. № 417 ВХ-1 «Об охране окружающей среды»; Закон Республики Хакасия от 7 июля 2004 г. № 44 «Об охране окружающей среды»; Закон Чеченской Республики от 4 июля 2006 г. № 10-РЗ «Об охране окружающей среды в Чеченской Республике»; Закон Амурской области от 10 ноября 2005 г. № 89-ОЗ «Об охране окружающей среды в Амурской области»; Закон Иркутской области от 11 июня 2008 г. № 23-оз «Об отдельных вопросах охраны окружающей среды в Иркутской области»; Закон Кировской области от 29 ноября 2006 г. № 55-ЗО «Об охране окружающей среды на территории Кировской области» (ред. от 5 марта 2015 г.); Закон Алтайского края от 21 сентября 1998 г. № 47-ЗС «О радиационной безопасности населения Алтайского края»; Закон Краснодарского края от 23 января 2001 г. № 339-КЗ «Об обеспечении радиационной и химической безопасности населения Краснодарского края».].

Еще одной сферой законодательного регулирования общественного контроля на региональном уровне является жилищно-коммунальное хозяйство. В качестве примера приведем Закон г. Москвы от 12 марта 2014 г. № 9 «Об обеспечении открытости информации и общественном контроле в сферах благоустройства, жилищных и коммунальных услуг», а также постановление губернатора Владимирской области от 2 апреля 2014 г. № 312 «Об утверждении порядка информирования населения во Владимирской области о принимаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления Владимирской области мерах в сфере жилищно-коммунального хозяйства и по вопросам развития общественного контроля в этой сфере»[57 - См. также: постановления Правительства Республики Алтай от 20 мая 2013 г. № 128 «Об утверждении Мероприятий, направленных на информирование населения Республики Алтай о принимаемых органами государственной власти Республики Алтай и органами местного самоуправления в Республике Алтай мерах в сфере жилищно-коммунального хозяйства и по вопросам развития общественного контроля в этой сфере», Правительства Республики Башкортостан от 24 декабря 2013 г. № 603 «Об утверждении Порядка предоставления субсидий, предусмотренных в бюджете Республики Башкортостан, на возмещение расходов по оплате труда с начислениями, услуг связи, транспортных и коммунальных услуг, содержания имущества, материально-технического оснащения, а также накладных расходов некоммерческой организации, осуществляющей деятельность, направленную на содействие развитию механизмов общественного контроля в жилищно-коммунальной сфере» (ред. от 20 февраля 2015 г.) и др.]. Во многих других субъектах Российской Федерации вопросы общественного контроля в сфере ЖКХ регулируются статьями или главами соответствующих региональных законов.

Особняком стоят законы, регулирующие вопросы взаимодействия региональных органов государственной власти с некоммерческими организациями, в том числе в сфере общественного контроля. Так, Закон Кемеровской области от 5 апреля 2011 г. № 30-ОЗ «О взаимодействии органов государственной власти Кемеровской области с некоммерческими организациями» подробно регламентирует участие некоммерческих организаций в процессе подготовки проектов нормативных правовых актов Кемеровской области и общественного контроля их исполнения. Обращает на себя внимание и Закон Республики Коми от 25 декабря 1998 г. № 50-РЗ «О согласованном уровне жизни населения Республики Коми и контроле за его обеспечением», содержащий специальную главу «Общественно-государственный контроль за уровнем жизни населения Республики Коми».

8. На муниципальном уровне также приняты нормативные правовые акты, регулирующие организацию и осуществление общественного контроля по предметам ведения органов местного самоуправления.

9. Часть 2 комментируемой ст. 2 выделяет в особую группу вопросы осуществления общественного контроля в некоторых специфических сферах, к числу которых относится деятельность:

а) в области обеспечения:

– обороны страны;

– безопасности государства;

– общественной безопасности и правопорядка;

– исполнения наказаний;

– контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ;

– содержания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

– оказания психиатрической помощи;

б) органов:

– полиции;

– следствия;

– прокуратуры;

– суда.

Предусматривается, что организация и осуществление общественного контроля в отношении указанных видов деятельности должны регулироваться соответствующими федеральными законами. Отсюда следует принципиально важный вывод: указанные виды деятельности не освобождаются от общественного контроля.

Приведенную в комментируемой статье классификацию видов деятельности, нуждающихся в особом регулировании порядка организации и осуществления общественного контроля, трудно признать оптимальной и логически корректной. Достаточно сказать, что деятельность полиции и деятельность по обеспечению общественной безопасности и правопорядка соотносятся по крайней мере как пересекающиеся понятия.

Кроме того, помимо перечисленных есть и другие виды деятельности, в отношении которых законодатель предусмотрел особые правила осуществления общественного контроля. В частности, федеральные законы, касающиеся экологической проблематики, уничтожения химического оружия и т.д., содержат иные нормы организации и осуществления общественного контроля, чем установленные в ФЗООК. В связи с этим возникает необходимость либо привести эти федеральные законы в соответствие с ФЗООК, учитывая его структурообразующий характер в системе законодательства об общественном контроле, либо включить эти виды деятельности в число исключений, дополнив соответствующим образом ч. 2 комментируемой ст. 2.

10. В некоторых специфических сферах, перечисленных в ч. 2 комментируемой ст. 2, уже приняты отраслевые федеральные законы или отдельные правовые нормы, регулирующие осуществление общественного контроля. Так, ФЗОКМПС вместе с корреспондирующим ему Законом РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»[58 - Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 33. Ст. 1316.] можно с определенной долей условности интерпретировать как законы об общественном контроле за деятельностью по исполнению наказаний.

В ряде отраслевых законов, действующих в указанных выше специфических сферах, есть правовые нормы, с большей или меньшей степенью детализации регулирующие общественные отношения, связанные с осуществлением общественного контроля. Так, в ФЗоП есть специальная статья, посвященная общественному контролю за деятельностью полиции (ст. 50). Аналогичным образом Закон РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» содержит статью, регламентирующую контроль общественных объединений за соблюдением прав и законных интересов граждан при оказании психиатрической помощи[59 - Статья 46 Закона РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» (Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1913).].

Впрочем, представляется затруднительным указать федеральные законы или даже нормы федеральных законов, регулирующие осуществление общественного контроля в таких сферах, как обеспечение обороны страны и безопасности государства; контроль за оборотом наркотических средств и психотропных веществ; содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей[60 - Проект федерального закона «Об общественном контроле за обеспечением прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» по инициативе СПЧ был внесен Президентом РФ в Государственную Думу ФС РФ 28 декабря 2011 г. и 16 марта 2013 г. принят в первом чтении.]. Отсутствует федеральное законодательство об общественном контроле за деятельностью следствия, прокуратуры, суда.

В некоторых из указанных сфер на уровне подзаконных нормативных правовых актов уже урегулированы определенные формы общественного контроля. Так, в Положении о Следственном комитете РФ устанавливается, что при СК России создается общественный совет, состав которого утверждается Председателем Следственного комитета[61 - Положение о Следственном комитете Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 14 января 2011 г. № 38 // СЗ РФ. 2011. № 4. Ст. 572.]. При этом, правда, не указывается, наделяется ли этот орган функциями общественного контроля.

Данный пробел характерен для подзаконных нормативных актов, регулирующих формирование и функционирование общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, изданных до вступления в силу ФЗООК. В Указе № 842 ни словом не упоминаются контрольные функции этих органов. Этим в значительной степени объясняется тот факт, что первоначально общественные советы играли по преимуществу ритуальную роль. Пробел был восполнен лишь в указе Президента РФ «Об общественных советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах» (подп. «е» п. 6), изданном во исполнение требований ФЗоОП.

Преимущественно формальный, ритуальный характер деятельности общественных советов предопределил необходимость их переформатирования в соответствии с указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования государственного управления»[62 - СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2338.]. Указ предусматривал разработку новых механизмов формирования общественных советов при органах государственной власти с обязательным участием общественных палат и независимых от органов власти экспертов, а также представителей профильных общественных организаций.

Хотя на практике такие субъекты общественного контроля, как общественные советы, существуют при органах прокуратуры, однако в целом вопрос об общественном контроле деятельности прокуратуры следует признать открытым.

11. Что касается вопроса об общественном контроле деятельности суда, то Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» создает благоприятные условия для формирования практики общественного контроля, как минимум в форме общественного мониторинга. Принципиальное значение имеет норма, согласно которой споры, связанные с освещением деятельности судов в средствах массовой информации, могут разрешаться во внесудебном порядке органами или организациями, к компетенции которых относится рассмотрение информационных споров[63 - Статья 23 Федерального закона от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» (ред. от 12 марта 2014 г.) // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6217.]. Согласно постановлению Пленума ВС РФ от 15 июня 2010 г. № 16 «О практике применения судами Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации»» за разрешением подобных споров можно обращаться не только в суд, но и в Общественную коллегию по жалобам на прессу, которая «рассматривает информационные споры, прежде всего, нравственно-этического характера, возникающие в сфере массовой информации, в том числе дела о нарушении принципов и норм профессиональной журналистской этики»[64 - Пункт 20 постановления Пленума ВС РФ от 15 июня 2010 г. № 16 «О практике применения судами Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации»» (ред. от 9 февраля 2012 г.) // Бюллетень ВС РФ. № 8. 2010.].