Правовое регулирование экономических отношений. Несостоятельность (банкротство)

Фархутдинов И.З. Международное инвестиционное право и процесс. М., 2015.

Schreuer C. Commentary on the ICSID Convention // ICSID Review ? Foreign Investment Law Journal. 1996. Vol. 11. P. 372.

Sornarajah M. The international law on foreign investment. Third Edition. 2010. P. 9.

А.А. Тимошенко

МГУ имени М.В. Ломоносова, 1 курс (магистратура)

Пределы государственного регулирования экономики: правовые вопросы

Аннотация: в работе автор отмечает необходимость оценки границ государственного регулирования экономики, выход за которые приносит вред предпринимательству и экономике в целом. Помочь в этом призвана ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, которая коррелирует степень ограничения прав с необходимостью защиты основ конституционного строя, нравственности, прав и законных интересов, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Выход же за такие пределы – есть безосновательное умаление законодателем вышеназванных категорий. Чтобы такого не случалось, необходима комбинация различных методов и подходов. Во-первых, это выработка надлежащей и последовательной экономической и правовой политики. Во-вторых, совершенствование взаимодействия между государством и бизнесом на различных уровнях. В-третьих, применение инструментов государственного регулирования, наиболее значимым из которых автору видится дерегулирование. Одним из способов действенного воплощения названных подходов автор называет принятие единого Предпринимательского кодекса РФ.

Ключевые слова: государство, право, экономика, государственное регулирование экономики, пределы государственного регулирования экономики, правовая политика, дерегулирование.

Необходимость обязательного участия государства в регулировании экономики в современной России не оставляет сомнений: этому способствует ряд объективных условий и причин, которые уже неоднократно освещались в научной литературе[100 - См., например: Губин Е.П. Государство и бизнес в условиях правовых реформ // Журнал российского права. 2015. № 1.]. Но почему же в СМИ, трудах исследователей из разных областей науки продолжают звучать достаточно эмоциональные призывы к минимизации доли государства в экономике?[101 - См., например: Гурвич Е.Т. Реформы: глаза боятся, а руки делают // Публикация на официальном сайте издания «Российская Газета». Федеральный выпуск № 6926 (58).] Противоречие между государством и институтами бизнеса заложено в самой сути этих явлений. Природа и назначение первого – быть «официальным представителем общества», тогда как целью второго является извлечение прибыли. Такая борьба может принять нежелательный оборот, когда бизнес, обладающий мощным экономическим потенциалом, но по каким-либо причинам не получивший прямого доступа к государственной власти, пытается овладеть рычагами не только экономической, но еще и политической власти[102 - См.: Марченко М.Н. Государство и право в условиях глобализации. М.: Проспект, 2016. С. 195.]. Чтобы этого не произошло, необходимо четкое понимание пределов (последняя, крайняя степень, граница чего-либо[103 - Толковый словарь русского языка / Под ред. Д.Н. Ушакова.]) государственного регулирования, выход за которые неприемлем.

Не станем уделять много времени доктринальным подходам, в которых зачастую не дается четкого представления о пределах государственного регулирования экономики, а лишь называются факторы, обуславливающие их[104 - Марченко М.Н. Теория государства и права: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2012. С. 408?409.]. Законодательное закрепление пределов государственного регулирования можно усмотреть в основном законе страны – ч. 1 ст. 34 Конституции РФ устанавливает право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности; ст. 35 закрепляет охрану права частной собственности. Но главной конституционной нормой в этом плане выступает ч. 3 ст. 55, приведем ее полностью: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Сложилась на этот счет и определенная судебная практика. В Постановлении[105 - Постановление Конституционного Суда РФ от 12 мая 1998 г. № 14-П // СЗ РФ. 1998. № 20. Ст. 2173.] Конституционного Суда РФ от 1998 г. установлено, что право частной собственности и свобода предпринимательской деятельности могут быть ограничены законом, но как сама возможность ограничений, так и их характер определяются законодателем не произвольно, а в соответствии с вышеуказанными статьями Конституции РФ.

Иными словами, пределы любого государственного регулирования опосредуются теми целями, задачами, функциями, которые оно обязано выполнять для защиты основ конституционного строя и обеспечения безопасности государства. А выйти за пределы государственного регулирования – значит проводить такую политику, которая не отвечает вышеназванным параметрам или противоречит им, безосновательно умаляя права и интересы субъектов экономических отношений. Буквально: осуществляя избыточное регулирование, усложняя ведение предпринимательской деятельности, мы ущемляем право и основной интерес хозяйствующих субъектов на получение прибыли.

Если на первый взгляд может показаться, что такая расплывчатая формулировка (что есть государственная, в нашем случае экономическая безопасность и т. д.) на практике неприменима и требуется более четкая регламентация пределов государственного регулирования в каждой сфере жизни общества, то даже при беглом анализе нормативной базы видно, что соответствующая работа законодателем ведется. В Указе Президента РФ «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации»[106 - Указ Президента РФ от 31 декабря 2015 г. № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2016. № 1 (ч. II). Ст. 212.] говорится о повышении конкурентоспособности национальной экономики и экономическом росте как национальном интересе и стратегическом приоритете соответственно. В до сих пор актуальном Постановлении Правительства 1996 г.[107 - Постановление Правительства РФ от 27 декабря 1996 г. № 1569 «О первоочередных мерах по реализации Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основных положений), одобренной Указом Президента Российской Федерации от 29 апреля 1996 г. № 608» // СЗ РФ. 1997. № 2. Ст. 240.] о мерах по реализации государственной стратегии экономической безопасности в числе прочих задач, требующих решения, называется предотвращение дальнейшего деформирования структуры российской экономики. Экономическая безопасность является одной из форм государственной безопасности и в этом качестве представляет собой совокупность условий и факторов, обеспечивающих независимость национальной экономики, ее стабильность и устойчивость, способность к постоянному обновлению и самосовершенствованию[108 - См.: Абалкин Л.И. Экономическая безопасность России: угрозы и их отражение // Вопросы экономики. 1998. № 12. С. 5.]. Обеспечение экономической безопасности предполагает такое состояние экономики страны, которое поддерживает неуязвимость и независимость ее экономических интересов по отношению к возможным внешним и внутренним угрозам и воздействиям[109 - Василенок В.Л., Быков В.Н. О некоторых угрозах экономической безопасности России // Научный журнал НИУ ИТМО. Сер. «Экономика и экологический менеджмент». 2012. № 1.]. Их причинами могут быть как стихийные рыночные процессы, так и сознательное поведение внутренних и внешних субъектов, удовлетворяющих личные, корпоративные либо даже псевдо-национальные интересы.

Таким образом, критерии, факторы, опосредующие пределы государственного регулирования экономики, так или иначе установить возможно. Но тогда остается нерешенным самый основной вопрос: как непосредственно определить, что государство в своей деятельности преступило эти пределы; что послужит тем сигналом, который запустит применение соответствующих инструментов по возвращению регулирования в надлежащие рамки?

Да, государство располагает соответствующим набором средств для контроля своего воздействия[110 - Например, такой инструмент Минэкономразвития России, как оценка регулирующего воздействия.] на экономику. Но, на наш взгляд, в первую очередь это возможно путем совершенствования надлежащей системы обратных связей между государством и прочими субъектами экономических отношений, которые ощущают на себе такое регулятивное воздействие.

Согласно традиционным взглядам государство в лице управомоченных органов устанавливает правила регулирования, в рамках которых действует бизнес-сообщество, а конкретные государственные органы осуществляют регулирующее воздействие, контролируют выполнение таких правил. Представляется, что связь «государство-бизнес-общество» в такой системе может проявляться на двух основных уровнях. Первый – это активизация участия бизнеса в процессах правотворчества или в рамках нашей темы некий «превентивный» уровень. Бизнес-сообщество само не должно оставаться безучастным к процессу появления правовых норм, чтобы не допускать превышения пределов государственного регулирования экономики. В настоящее время государством созданы все необходимые условия, чтобы привлечь хозяйствующих субъектов к обсуждению законопроектов, соответствующих «дорожных карт», концепций и т. д. Проводятся так называемые нулевые чтения законов на общественных площадках, активно действуют экспертные советы при органах власти, различного рода комитеты по развитию предпринимательства. С 2005 г. осуществляет свою деятельность Общественная палата РФ, включающая в себя представителей общественных объединений, в число задач которой входит в том числе общественная экспертиза проектов законов[111 - Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ (ред. от 28 декабря 2016 г.) «Об Общественной палате Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1277.]. Активно в этом плане представляет интересы деловых кругов Российский союз промышленников и предпринимателей. Наконец, с 2013 г. введен новый специальный институт уполномоченного по правам предпринимателей с правом отстаивать интересы бизнеса в суде, приостанавливать ведомственные и нормативные акты до решения суда и в качестве обеспечительных мер обращаться в суд с оперативным приостановлением действий чиновников.[112 - Из выступления Президента РФ Путина В.В. на 16-м Петербургском международном экономическом форуме.]

Второй уровень, условно назовем его «активный», заключается в необходимости выработки бизнес-сообществом необходимой социальной позиции, иными словами, реализации концепции социальной ответственности бизнеса. М.Н. Марченко, поднимая вопросы юридической и социально-политической ответственности бизнеса, справедливо обращает внимание на наметившуюся тенденцию к усилению и расширению сферы юридической ответственности различных бизнес-структур[113 - См.: Марченко М.Н. Указ. соч. С. 224.]. Чтобы такого не происходило, бизнес сам должен проявлять добровольную социальную инициативу; добиваясь сиюминутной максимизации прибыли, помнить об экономических целях и задачах, стоящих перед обществом в целом. Отметим, что такая реакция в общем виде присутствует[114 - См., например: Хартия корпоративной и деловой этики // Официальный сайт Российского союза промышленников и предпринимателей.], но ее недостаточно. Необходимо повышение уровня доверия между всеми участниками регулирующей деятельности, постоянный поиск баланса интересов. «Главное здесь – избежать такой концепции ожидаемых взаимоотношений …когда государство считается единственным надежным лекарством против сбоев рынка, а рынок, в свою очередь, оказывается единственным эффективным инструментом борьбы с негативными последствиями государственного вмешательства. Необходимо исходить… из принципиальной роли Общества как такового, которая оказывается важнее координации и регулирования, осуществляемого в рамках связи Рынка и Государства (курсив наш. – А.Т.)».[115 - Буайе Р., Бруссо Э., Кайе А., Фавро О. К созданию институциональной политической экономии // Экономическая социология. Т. 9. 2008. № 3. С. 20.]

В настоящее время существует серьезный массив НПА, детально регламентирующий экономические отношения в различных областях[116 - Кроме ранее названных, речь идет о подзаконных актах ФОИВ, принимаемых во исполнение законодательства РФ об обеспечении финансовой безопасности. См., например: Приказ МПР России от 2 марта 1998 г. № 59 и др.]. Представляется, что такая детализация позволяет говорить об активных усилиях, которые прикладывает государство для решения соответствующих задач. Другими словами, оно все больше воздействует на рыночную систему отношений хозяйствующих субъектов, что в свою очередь дополнительно актуализирует дискуссии о пределах такого воздействия. В науке складываются две позиции о том, каким право должно быть для бизнеса. Согласно первой из них акцент должен быть на комфорте его применения, иначе говоря, право должно всячески способствовать развитию бизнеса и не создавать излишних препятствий. Согласно иным взглядам краеугольным камнем права должна быть справедливость. По мнению профессора Е.П. Губина, споры и противоречия в данном вопросе неуместны, потому как право должно быть и справедливым, так как это его основной принцип, и комфортным, иначе достигнуть и воспользоваться справедливостью будет достаточно сложно. Комфортность при этом следует понимать в широком смысле – не только как удобство пользования соответствующим актом, регулирующим предпринимательскую деятельность, но и как удобство применения законодательства в целом[117 - См.: Право и Бизнес: сборник I Ежегодной международной научно-практической конференции, приуроченной к 80-летию со дня рождения профессора В.С. Мартьемьянова. М.: Юристъ, 2012. С. 79?80.].

Государственное регулирование экономики в правовой форме не должно нарушать основных, принципиальных правил функционирования предпринимательства и бизнеса, а наоборот, углублять и обогащать их содержание в соответствии с новыми реалиями общественной жизни. Государству должна отводиться роль своеобразного координирующего центра в проведении экономической политики, направленной на развитие различных секторов экономики. Остается лишь полностью согласиться с утверждением, что «задача правового регулирования со стороны государства заключается не в том, чтобы заполнить все ниши социального пространства нормативными актами, а в том, чтобы точнее определить сферы и объекты правового воздействия, не вторгаясь в ту область, где правовые процессы не требуют государственного нормирования, а более всего нуждаются в свободе деятельности и надежной защите от произвола»[118 - Ершов Н.Н. Правовые пределы вмешательства российского государства в сферу экономики: Автореф. дис. …. канд. юрид. наук. Н. Новгород, 1999.].

Несмотря на всю проделанную работу, российская правовая система до сих пор не отличается приоритетностью на соблюдение интересов бизнеса. Вопросы отставания государственных механизмов правового регулирования от динамики развития экономических стратегий все активнее поднимаются на текущей повестке дня.[119 - См., например, доклад Ю.А. Тихомирова на сессии «Экономика и право» в рамках XVIII апрельской международной научной конференции 2017 г. НИУ ВШЭ.] В настоящее время нескончаемых кризисных явлений и экономических санкций хозяйствующие субъекты, как никогда, ощущают на себе гнет зарегулированности соответствующих отношений. При этом необходимо учитывать, что официальный уровень административного давления, установленный законодательством, зачастую отличается от фактического, когда реальное бремя регулирования значительно выше установленных пределов.[120 - См.: Журавская Е., Яковлев Е. Дерегулирование бизнеса в России // Экономический вестник «Beyond Transition». Январь ? март 2007 г. № 13. С. 20.] Излишние административные барье – ры, бессистемное принятие законов и многочисленных подзаконных актов, коррупционные факторы, множество многоступенчатых разрешительных процедур, избыточный антимонопольный контроль – вот неполный перечень явлений, называемых негативными для российской экономики. Сюда также присовокупляются просчеты судебной системы, не способной обеспечить стабильную и единообразную практику принятия решений по вопросам предпринимательской деятельности; оформление тенденции на ограничительное применение гражданско-правовых норм и институтов с уклоном в императивное толкование[121 - См.: Гутников О.В. Потенциал частного права как противовес публично-правовому давлению на бизнес // Государство и бизнес в системе правовых координат: Монография / А.В. Габов, В.Н. Литовкин, О.В. Гутников; Отв. ред. А.В. Габов. М.: НИЦ ИНФРА-М: ИЗиСП, 2015. С. 36?37.].

Чтобы минимизировать или вовсе свести на нет негативный эффект от названных факторов, недостаточно точечного вмешательства, необходим четко выверенный комплекс мер по поддержанию регулирования экономики государством на надлежащем уровне. Для этого оно располагает набором соответствующих инструментов, среди которых хотелось бы особенно выделить дерегулирование.

В различной литературе, поднимающей вопросы механизмов дерегулирования, единого подхода к пониманию данной категории не выработано. Сама приставка «де» подводит нас как минимум к пониманию процессов, обратных регулированию. Экономический словарь дерегулированием экономики называет сокращение масштабов вмешательства государства в экономику, ослабление государственной регламентации; элемент экономической политики[122 - Экономический словарь / Под ред. А.И. Архипова. М., 2001.]. Существуют, например, крайние позиции, согласно которым суть дерегулирования заключается в максимально возможном устранении влияния государства на рынок. Говорится о необходимости перехода от тарифов к ценам; полного устранения естественных монополий, регуляторных барьеров для входа на рынок, лицензирования, отчетности и т. д.[123 - См., например: Левенчук А.И. Дерегулирование российской экономики // Ин – формационно-политический портал «Институт свободы «Московский Либертариум»; Процессы дерегулирования в экономике некоторых стран. Доклад НП «Московский центр развития предпринимательства» // Официальный сайт Российского делового портала «Альянс Медиа».] Такая постановка вопроса, на наш взгляд, несостоятельна.

Согласно другой точке зрения под дерегулированием экономики следует понимать устранение излишних барьеров, установленных государством на пути развития свободного предпринимательства, безусловное снятие любых противозаконных препятствий и ограничений деловой активности, в том числе уточнение законодательства, ликвидацию «белых пятен» в нормативной базе и возможностей ее произвольного толкования, замену законами подзаконных актов[124 - См.: Жаворонков С.В., Мау В.А., Черный Д.С., Яновский К.Э. Дерегулирование российской экономики. Институт экономики переходного периода. Научные труды № 32Р. М., 2001. С. 5.]. Е.П. Губин, исследуя проблему соотношения категории «государственное регулирование» со смежными понятиями, призывает не сводить понимание дерегулирования к некоему автоматическому процессу, противоположному регулированию и выражающемуся только в устранении воздействия государства на рыночные отношения. «Дерегулирование представляет собой деятельность, направленную на совершенствование отношений, с использованием потенциала рыночной экономики, отмена тех или иных методов, инструментов регулирования рынка должна сопровождаться необходимыми расчетами возникающих последствий»[125 - Губин Е.П. Государственное регулирование рыночной экономики и предпринимательства: правовые проблемы. М.: Юристъ, 2006. С. 37.].

По нашему мнению, в понятие «дерегулирование» не должны вкладываться процессы отстранения государства от рынка – это в первую очередь инструмент государственного регулирования экономики, который, согласно общепризнанной классификации, можно отнести к методам прямого воздействия. С его помощью государство получает возможность для решения задач по двум основным направлениям: во-первых, снятие регулятивной и административной нагрузки с хозяйствующих субъектов там, где необходимость в ней частично или полностью отпала, или в данный момент требуется оказание таким образом поддержки, образование стимулов для развития. Во-вторых, совершенствование механизмов регулирования экономики и устранение собственных ошибок или недочетов ранее проведенной деятельности по регулированию: ликвидация двойного, перекрестного, избыточного регулирования; несовершенной организации регулирования и т. д.

Справедливо будет отметить, что на данный момент государством ведется работа по всем указанным направлениям. Например, в числе основных задач государственной программы РФ «Экономическое развитие и инновационная экономика»[126 - Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. № 316 (ред. от 31 марта 2017 г.) «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика» // СЗ РФ. 2014. № 18 (ч. II). Ст. 2162.] указано устранение избыточного регулирования и неоправданного вмешательства государства в деятельность хозяйствующих субъектов. Распоряжением Правительства РФ была утверждена «дорожная карта» «Оптимизация процедур регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»[127 - Распоряжение Правительства РФ от 7 марта 2013 г. № 317-р (ред. от 3 декабря 2014 г.) «Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») «Оптимизация процедур регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»» // СЗ РФ. 2013. № 11. Ст. 1148. Утратило силу с 06.02.2016.], согласно которой реализованы мероприятия, направленные на сокращение срока и стоимости регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Перечислять такого рода программы и результаты их реализации можно бесконечно долго, более разумным представляется перейти сразу к общим итогам. Таковые представлены в докладе «О результатах и основных направлениях деятельности Минэкономразвития России на 2016?2018 годы»[128 - URL: http://economy.gov.ru.]. В числе прочего сказано, что в настоящее время ключевыми приоритетами Правительства РФ являются развитие и совершенствование инвестиционного климата, формирование благоприятной предпринимательской среды, а в части улучшения институтов предпринимательской деятельности ведется работа по совершенствованию законодательства в части упрощения условий ведения бизнеса, обеспечению необходимого качества правоприменения. Также констатируется, что к концу 2015 г. реализация «дорожных карт» по четырем направлениям (кроме уже названных – развития конкуренции и совершенствования регуляторной среды) завершена, при этом исполнено 179 мероприятий. Продолжается реализация «дорожных карт» в сферах строительства, таможенного администрирования, доступа к энергосетям, регистрации имущества, содействия экспорту, совершенствования оценочной деятельности и налогового администрирования; приводится обширный перечень достигнутых результатов (в том числе в контексте дерегулирования) в разных сферах экономики.

Там, где это необходимо, проходит совершенствование системы регулирования[129 - См., например: Указ Президента РФ от 4 марта 2011 г. № 270 (ред. от 25 июля 2013 г.) «О мерах по совершенствованию государственного регулирования в сфере финансового рынка Российской Федерации».], а также саморегулирования экономики. В 2015 г. принят Федеральный закон «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка и о внесении изменений в статьи 2 и 6 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[130 - Федеральный закон от 13 июля 2015 г. № 223-ФЗ (ред. от 3 июля 2016 г.) // СЗ РФ. 2011. № 10. Ст. 1341.]. Его целью является повышение роли саморегулирования в деятельности участников финансового рынка в условиях их количественного роста и усложнения качественных характеристик финансового рынка, а также повышение эффективности взаимодействия саморегулируемых организаций с регулятором.

Проводится работа по устранению избыточного регулирования. Один из последних примеров – изменения, вносимые Федеральными законами № 59-ФЗ[131 - Федеральный закон от 2 апреля 2014 г. № 59-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части сокращения сроков регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в государственных внебюджетных фондах и признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования» // СЗ РФ. 2014. № 14. Ст. 1551.] и № 52-ФЗ[132 - Федеральный закон от 2 апреля 2014 г. № 52-ФЗ (ред. от 3 июля 2016 г.) «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. № 14. Ст. 1544.]. Согласно этим актам отменяется обязанность организаций и индивидуальных предпринимателей сообщать в налоговую инспекцию об открытии и закрытии счетов в банках, а также о возникновении или прекращении права использовать корпоративные электронные средства платежа для переводов электронных денежных средств. Таким образом, устраняется двойная обязанность банков и налогоплательщиков уведомлять контролирующие органы об открытии и закрытии банковских счетов: с мая 2014 г. эта обязанность будет касаться исключительно кредитных организаций. Важно заметить, что указанные выше Федеральные законы отменяют и ответственность за несообщение или несвоевременное сообщение сведений об открытии и закрытии счетов.