Канада: современные тенденции развития. К 150-летию государства

Наверное, не случайно лидер Консервативной партии наиболее жестко критиковал своих традиционных оппонентов из Либеральной партии. Тактика эта основывалась на том, что НДП в каком-то смысле является если не союзником консерваторов в предвыборной кампании, то хотя бы «полезным попутчиком», способным «отобрать» у либералов потенциальные голоса недовольных политикой правительства сторонников малых партий и не определившихся в своем выборе избирателей.

В современном обществе у граждан есть несколько мотивов, побуждающих голосовать за ту или иную партию или кандидата. Электоральное поведение определяется целым набором факторов как долгосрочного, так и краткосрочного плана. Известно, каким образом на поведение избирателя влияет экономическая ситуация. Другим фактором краткосрочного действия служит имидж кандидата, его личные качества и репутация. Для стран с хорошо организованными партиями (к таким относится и Канада) личность кандидата может отходить на второй план, а первостепенное значение имеет партийная программа. Международная кризисная ситуация тоже может сказаться на результатах отдельных выборов.

И все-таки результаты выборов зависят в значительно большей степени от менее подверженных изменениям обстоятельств, что позволяет в целом предсказать результаты волеизъявления граждан страны. Одно из них – так называемая партийная идентификация, «привязанность» избирателя к определенной партии вне зависимости от того, находится она у власти или в оппозиции, какой имидж имеют ее лидеры, насколько хорошо продумана программа. Подобно преданному болельщику, человек поддерживает свою любимую команду, даже если она показывает не самую лучшую игру. Партийная идентификация большинства избирателей создает атмосферу предсказуемости и стабильности, как и «привязанность» к определенной партии со стороны какой-либо социальной группы.

Надо при этом сказать, что в Канаде фактор партийной принадлежности играет очень ограниченную роль. Даже на уровне партийных активистов переход из одной партии в другую или в стан независимых депутатов здесь нередок. Скажем, в Палате общин, куда не было избрано ни одного независимого депутата на предыдущих выборах (2011), к нынешним выборам образовалась группа из десяти независимых депутатов, вышедших из других партийных фракций. В Канаде на электоральные предпочтения избирателей оказывают влияние такие различия, как место проживания (регион), язык, этническое происхождение, вероисповедание, раса, пол и возраст.

Теория рационального выбора рассматривает электоральный выбор по аналогии с экономическим расчетом: избиратели голосуют за кандидата или партию, в наибольшей степени отражающую их интересы, прежде всего материальные. Здесь на первый план выходит уже не партийная принадлежность кандидата или общая идеология партии, а выражаемая в ходе предвыборной кампании позиция по какому-либо вопросу. Появился даже специальный термин – «проблемное голосование» (issue voting). Избиратель предпочтет партию или кандидата, предлагающего самое лучшее, по мнению избирателя, решение наиболее важной для него проблемы. Предугадать результаты выборов гораздо сложнее, ибо острота отдельных проблем и, следовательно, предпочтения могут относительно быстро меняться. При этом не исключен вариант, когда избиратели будут голосовать, так же как и раньше, за традиционно поддерживаемую ими партию потому, что она предлагает оптимальную на их взгляд политику.

Лидеры двух из трех основных партий Канады – Либеральной и Новой демократической – Дж. Трюдо и Т. Малкэр возглавили свои партии сравнительной недавно (в марте 2012 г. и в апреле 2013 г. соответственно), что могло вызвать сомнение в их готовности к роли первого лица в государстве. Интересно отметить, что в Канаде была даже издана книга о Дж. Трюдо на основе ряда специально подобранных фактов биографии молодого лидера либералов. Она нередко изображала его легкомысленным, непоследовательным, противоречивым начинающим политиком, «просто не готовым» быть премьером. В то же время она привлекала голоса людей, ждущих политических и социальных перемен, новых идей и решений, голоса избирателей, разочаровавшихся в годами не сходящих с телеэкранов и страниц газет лидерах, что в конечном счете и произошло.

Следующие всеобщие парламентские выборы в Канаде должны состояться 21 октября 2019 г. Весьма вероятно, что они пройдут по новым правилам. В последние годы Либеральная и Новая демократическая партии Канады подчеркивали назревшую необходимость проведения реформы избирательной системы, перехода от мажоритарной системы относительного большинства к пропорциональной избирательной системе. Так, НДП выступает за смешанную избирательную систему (mixed member proportional), аналогичную современной избирательной системе Германии или России. В предвыборной программе Либеральной партии Канады и в заявлениях ее лидера Дж. Трюдо содержалось обещание сделать выборы 2015 г. последними прошедшими в соответствии с правилами традиционной для страны мажоритарной избирательной системы относительного большинства. Правительство либералов планирует предложить законопроект о реформе избирательной системы на основе рекомендаций специального парламентского комитета, состоящего из представителей всех партий, чьей задачей будет тщательное изучение различных альтернатив существующей избирательной системе[26 - Real Change. A Fair and Open Government (https://www.liberal.ca/files/2015/ 06 / a-fair-and-open-government.pdf).]. Такого рода осторожная позиция Дж. Трюдо дает ему и его команде определенную «свободу маневра» и возможность предложить решение, основанное на консенсусе основных политических сил страны и приемлемое для большинства канадцев.

Глава 3

Региональное измерение канадской внутренней политики

Канада всегда считалась страной регионов. Именно провинции во многом определяют хозяйственное развитие страны, обладая значительной самостоятельностью во внутренней экономической политике. Можно напомнить, что среди федеративных государств Канада отличается наиболее «полномочным» региональным звеном, которое наряду с прочим обладает правами собственности на природные ресурсы. Бюджеты регионов, а не центральное правительство, получают природную ренту от богатейших запасов разнообразного сырья.

Экономическая самостоятельность провинций Канады предопределяет их значительную политическую независимость, выражающуюся и в том, что позиции отдельных регионов нередко определяют общий вектор политической власти в стране, баланс между основными претендентами на эту власть. Следует заметить, что развивающиеся в русле англосаксонской политической традиции канадские политические институты во многом похожи на британские и американские, но, вместе с тем, имеют свои специфические особенности. Регионы Канады отличаются между собой по политической культуре и традициям, особенностям электорального поведения.

Контуры политической системы канадских регионов

Политическая система провинциального уровня относится к тому же парламентскому типу, на котором строится и федеральная система[27 - Демчук А.Л., Соколов В.И. Канада: политические итоги всеобщих выборов 2011 г. // США ? Канада: экономика, политика, культура. 2011. № 8. С. 31–44.]. В большинстве провинций это однопалатные законодательные ассамблеи (Legislative Assembly/House of Assembly), а в Квебеке – Национальная ассамблея (National Assembly/Assemblee nationale). Интересно отметить, что в ряде провинций относительно до недавнего времени действовали двухпалатные парламенты. Среди них Квебек (1867–1968), Новая Шотландия (1867–1928), Нью-Брансуик (1867–1992). Некоторое время двухпалатный парламент существовал и на Острове Принца Эдуарда, но позднее избираемый совет, представлявший верхнюю палату, был инкорпорирован в нижнюю палату.

Сегодня все провинции и территории Канады имеют однопалатный парламент (табл. 3.1). Численность провинциальных законодательных собраний варьируется от 19 в одной из трех территорий (Юкон) до 125 в Квебеке. Размер законодательных собраний отражает численность населения провинций и территорий, хотя отношение числа депутатов к численности избирателей может существенно различаться.

Формирование кабинета министров в каждой из провинций или территорий происходит, как и на федеральном уровне, из депутатов-однопартийцев правящей партии. Исключения – правительства Северо-Западных территорий и Нунавута, где кабинеты министров формируются не на партийной, а на профессиональной основе. При этом действующие здесь правительства принято называть «консенсусными». Из представленных данных видно, что в пяти провинциях, в том числе крупнейших – Онтарио и Квебек, созданы правительства на основе либеральных партий, однако кажущееся лидерство либералов не столь однозначно, если учесть их не столь прочную позицию в депутатском корпусе каждой из провинций.

Таблица 3.1

Законодательные собрания провинций и территорий Канады (данные на май 2017 г.)

* На федеральном уровне все партии консервативного толка в 2003 г. были объединены в единую Консервативную партию Канады, на провинциальном уровне остались прежние партии.

Источник:http://www.lop.parl.gc.ca/ParlInfo/compilations/provinceterrito-ry/PartyStandingsAndLeaders.aspx.

Говоря о политической системе регионов Канады, нельзя не упомянуть и то обстоятельство, что каждая из провинций имеет монархическую систему государственного управления. Так, лейтенант-губернатор как представитель монархической власти в провинции имеет серьезные юридические полномочия: назначение и отстранение премьера и его кабинета, роспуск парламента, назначение новых выборов, одобрение новых законов провинции. При этом надо признать, что практика регионального парламентаризма в Канаде не знает случаев, когда лейтенант-губернатор отклонил бы принятый провинциальным парламентом закон, хотя такими правами он формально обладает в целях защиты интересов центральной власти. Поэтому лейтенант-губернаторы назначаются генерал-губернатором Канады по совету премьер-министра страны. Интересно, что в 2012 г. премьер-министр Канады С. Харпер своим указом создал специальный консультативный совет для рекомендаций на должность лейтенант-губернатора (Advisory Committee on Vice-Regal Appointments). Свою зарплату лейтенант-губернаторы получают как чиновники федерального уровня. Региональные власти практически не участвуют в отборе кандидатов на должность лейтенант-губернатора. Небезынтересно заметить, что на должность лейтенант-губернаторов назначались резиденты Канады с момента образования страны в 1867 г., в то время как на должности генерал-губернатора страны служили посланцы из Великобритании вплоть до 1952 года.

Как и федеральное правительство Канады, провинциальные правительства (кабинеты) формируются обычно имеющими большинство мест партиями или коалициями партий, хотя на практике нередка ситуация, когда создается «правительство меньшинства», если обладающая наибольшим числом мест в парламенте партия не может создать коалицию большинства. Положение правительства при таком раскладе политических сил непрочно, его противники могут инициировать вотум недоверия или сформировать альтернативную коалицию большинства, что неизбежно приведет к отставке правительства меньшинства. Работа кабинетов министров и их премьеров во многом схожа с деятельностью этих политических институтов на федеральном уровне. В 2014 г. средний размер провинциального кабинета министров составлял 18 человек, в том числе в крупнейших провинциях Онтарио и Квебек – по 27, а в наименьшей провинции – Острове Принца Эдуарда – 11 человек[28 - Provincial Government (http://www.thecanadianencyclopedia.com/en/article/ provincial-government).].

При анализе политической системы Канады особенно важно обратить внимание на то, что связи между одноименными партиями федерального и провинциального уровней, как правило, необязательны; можно считать, что провинциальные партии полностью независимы в своей стратегии и конкретной политике. Вместе с тем есть и исключения, при которых осуществляется координация деятельности партий федерального и провинциального значения. Так, наиболее тесные связи такого рода у Новой демократической партии. На провинциальном уровне немало партий, которые не имеют аналогов на федеральном уровне. Среди них, например, Партия Саскачевана, Партия Юкона и другие. Всего же на настоящий момент в стране на региональном уровне числится 754 депутата региональных парламентов (в 13 субъектах федерации), из которых 49 считаются независимыми от каких-либо партий. В депутатском корпусе всех провинций и территорий сейчас представлено 13 различных партий. Однако надо отметить, что в большинстве случаев речь идет о партиях с незначительным числом депутатов (от одного до пяти). Главное звено в политической мозаике регионов Канады занимают партии межпровинциального масштаба. К ним можно отнести всего лишь те же три партии – Либеральную, Прогрессивно-консервативную и Новую демократическую партию (табл. 3.2).

Особый случай – Квебекская партия, интересы которой на федеральном уровне с 1990 г. представляет Квебекский блок – партия, созданная для направления националистических настроений во франкоканадском обществе в русло общенациональной партийно-парламентской борьбы. Поэтому понятно, что депутаты от Квебекского блока в Палате общин парламента страны всегда представляли и избирались только из одной провинции.

Как и в случае канадского парламента, законодательные органы провинций и территорий формируются на основе провинциальных выборов, проводимых по мажоритарной системе (представительство от территориальных округов), как правило, относительного большинства в один тур (как в США и Великобритании) (табл. 3.3).

Таблица 3.2

Распределение депутатских мест между основными партиями в законодательных собраниях провинций и территорий Канады

Источник: Party leaders and standings (http://www.parl.gc.ca/parlinfo/compi-lations / provinceterritory / PartyStandings AndLeaders. aspx).

На региональном уровне еще более очевидно высвечиваются недостатки мажоритарной системы выборов, являющейся наиболее ярким выражением «правления большинства». Голоса, поданные за проигравших кандидатов и представляемые ими партии, фактически «пропадают», и в результате, в частности, наиболее населенные регионы определяют контуры политической системы всей страны, что вызывает определенную критику со стороны средств массовой информации[29 - 15 New Federal Ridings: Ontario May See Changed Political Boundaries In Federal Electoral Map Redraw (http://www.huffingtonpost.ca/2012/08/27/growing-ontario-15-new-federal-ridings_n_1834567.html); How the new federal electoral map will create new political realities (http://www.punditsguide.ca/2015/01/how-the-new-federal-electoral-map-will-create-new-political-realities).].

Таблица 3.3

Распределение мест в Палате общин Канады

Источник: Allocation of Seats in the House of Commons (http: / / www.elections.ca/ content.aspx?section=res&dir=cir/red/allo&document=index&lang=e).

Основные полномочия региональной власти в рамках федеративного устройства

Как и в любом федеративном государстве, баланс между полномочиями центра и регионов в Канаде остается одной из главных проблем государственного устройства. Ясно и то, что расстановка сил в этом отношении постоянно меняется в зависимости от политической или экономической конъюнктуры, от состава правящей элиты в центре и в регионах и т. д.

В канадской федерации к настоящему времени за центральным правительством уже прочно закреплен ряд исключительных полномочий. Среди них, например, финансовая политика, оборонная и внешняя политика, режим внешней торговли, вопросы гражданства, авторские права, уголовное право, ответственность за судьбу коренных народов и ряд других. К вопросам исключительных полномочий регионов ныне относятся здравоохранение, образование, собственность на природные ресурсы, муниципальное управление, социальная помощь, языковые предпочтения и т. д. Обе стороны обслуживают государственный долг, управляют государственной собственностью, а также занимаются сбором налогов в рамках законодательно закрепленных договоренностей. Надо отметить, что по Конституции Канады к вопросам совместного ведения относятся такие сферы, как сельское хозяйство и иммиграция. На обоих уровнях государственной власти осуществляется судопроизводство и управление исправительными учреждениями – иными словами, есть тюрьмы федеральные и провинциальные и т. д.

Однако ряд вопросов государственного управления остается предметом дискуссий и переговоров между центром и регионами, и пока эти функции выполняются совместно или по сложившейся практике. Среди них, например, пенсионный план (Квебек имеет собственный план распределения пенсий), программы регионального развития[30 - Наряду с региональными органами экономического развития в Канаде действуют и федеральные ведомства, отвечающие за развитие тех или иных регионов. Среди них, например, Федеральное управление по региональному развитию Квебека, Агентство по развитию приатлантических провинций, Агентство по развитию северных территорий и другие.], управление федеральной собственностью на территории регионов, вопросы государственной собственности на средства телерадиовещания.

Главным предметом переговоров, безусловно, являются вопросы сбора налогов в государственный бюджет и его распределения. Основные поступления в бюджет канадских провинций идут из трех видов налогов – от подоходного и корпоративного налогов, собираемых как федеральным правительством, так и провинциями, а также от налогов на продажу товаров и услуг[31 - GST (Goods and Services Tax) – налог на потребителей, оплачиваемый при покупке товаров или услуг, собираемый как федеральными властями (в настоящее время 5 % от стоимости товара), так и всеми провинциями, за исключением Альберты. Консолидированный налог, включающий федеральный и провинциальный, называемый в Канаде «гармонизированным» (Harmonized Sales Тах), составляет от 13 до 15 % в зависимости от провинции.] и упоминавшейся природной ренты, собираемой от предприятий, осваивающих природные ресурсы (табл. 3.4). Примечательно, что после ряда переговоров между центром и регионами было установлено, что федеральное правительство не собирает подоходный налог в провинции Квебек, полностью оставляя собираемые средства в бюджете провинции. Квебек наряду с Альбертой также договорились и о полном изъятии в свою пользу налога на доходы корпораций (corporate taxes). При этом Альберта остается единственной провинцией в Канаде, где собирается только федеральный налог на продажи товаров и услуг. Так что палитра собираемых налогов в Канаде варьирует от региона к региону, что связано с различного рода преференциями в их развитии.

Надо также сказать о том, что во многих провинциях действуют и государственные или королевские корпорации, которые в некоторых случаях бывают высокоприбыльными. К их числу можно отнести, например, крупнейшие энергетические компании «Гидро-Квебек» или «Онтарио пауэр дженерейшн», уже многие десятилетия являющиеся естественными монополиями провинциального уровня в энергетической сфере.

Однако основой финансовых отношений между центром и регионами выступает так называемый бюджетный федерализм, предполагающий перераспределение средств в целях того, чтобы регионы имели примерно одинаковый уровень социально-экономического развития, а их население – равный доступ к предоставляемым государством услугам. В результате многолетних переговоров между федерацией и провинциями Канады еще в 1999 г. было заключено Соглашение о социальном союзе (Social Union Framework Agreement), которое и поныне устанавливает правила взаимодействия между центром и регионами в сфере решения основных задач социальной политики. Они, в частности, определяют то, каким образом федеральная помощь регионам увеличивается или прекращается, по каким критериям она предоставляется, не вмешиваясь при этом в дела провинций. По ныне действующим правилам средства федерального бюджета перераспределяются по двум основным каналам: 1) целевые трансферты на развитие социальной сферы, включающие расходы на здравоохранение, образование и социальную помощь; 2) так называемые выравнивающие трансферты, обеспечивающие равные возможности в получении тех или иных государственных услуг. В рамках получаемых «выравнивающих» расходов провинции сами определяют сферы их применения, без какого-либо участия федерального правительства. В случае целевых трансфертов осуществляется непременный контроль над их расходованием. Вопросы бюджетного федерализма были всегда в центре пристального внимания как федеральных, так и провинциальных политических структур.

Таблица 3.4

Доля в налогах и сборах, получаемая различными уровнями государственного управления (в %)

Источник: Canada Revenue Agency (http://www.cra-arc.gc.ca).

Канадские регионы: эволюция политических процессов и современная мозаика

Канада как государство возникла в результате объединения четырех провинций Британской Северной Америки – Нью-Брансуика, Новой Шотландии, Онтарио и Квебека (две последние стали результатом раздела провинции Канада) в 1867 г. На момент объединения первые провинции уже имели отличающиеся друг от друга органы власти и управления, различалась и политическая культура населения. Со временем менялись границы страны, появлялись новые провинции (сегодня их десять), а затем и территории (их сегодня три), каждая из которых прошла свой собственный путь создания и развития политических институтов.

Политическая жизнь Онтарио на протяжении всей истории проходила под знаком соперничества двух основных политических партий страны – Либеральной и Консервативной (которая неоднократно меняла свое официальное название). Господство либералов в период с 1867 г., когда состоялись первые выборы в законодательное собрание Онтарио, до 1905 г. сменилось недолгим доминированием консерваторов (1905–1919). Сразу же после окончания Первой мировой войны на четырехлетний период неожиданно на политическую сцену вышла коалиция либералов с только что возникшей, но получившей мощную поддержку сельских жителей партией Объединенные фермеры Онтарио (United Farmers of Ontario), уступившая на очередных выборах консерваторам. Впоследствии либералы вернули себе руководящие позиции в провинции, но с 1943 г. начался период более чем сорокалетнего непререкаемого господства консерваторов (получил название «Большая синяя машина»), продолжавшийся до 1985 г., когда консерваторы на десять лет утратили в провинции парламентское большинство, перешедшее к коалиции либералов и новых демократов. В середине 1990-х годов консерваторы вновь встали у руля провинции, но с 2003 г. большинство мест в провинциальном законодательном собрании удерживает Либеральная партия.

Подобного рода колебания предпочтений избирателей можно объяснить как экономическими и социальными факторами (периоды роста сменяются кризисными явлениями, в 1997 г. провинцию охватывала крупнейшая забастовка учителей, менялась налоговая политика правительства Онтарио и т. д.), так и восприятием избирателями политических программ ведущих партий, а также эффективностью политического курса правящего парламентского большинства. Конечно, в Онтарио, как и во многих других провинциях Канады, избиратели поддерживают «свою» партию на протяжении длительного времени, но, особенно в последние десятилетия, для канадских избирателей характерен более прагматичный подход к голосованию на выборах, они отдают предпочтение кандидатам, предлагающим оптимальный способ решения конкретных волнующих избирателей проблем. Партийная принадлежность уходит на задний план.