Обеспечение законности при реализации национальных проектов и работа органов прокуратуры

Обеспечение законности при реализации национальных проектов и работа органов прокуратуры
Коллектив авторов

Монография раскрывает вопросы законности как правовой категории при реализации национальных проектов, дается характеристика правовой и институциональной основам национальных проектов. Освещается деятельность прокуратуры как средства обеспечение законности вне уголовно-правовой и в уголовно-правовой сферах. Раскрыт предмет, пределы, полномочия, средства прокурорского надзора за исполнением законов при реализации национальных проектов, его организационные аспекты. Затронуты вопросы прокурорского надзора за исполнением законов при выявлении и расследовании преступлений в сфере реализации национальных проектов, а также деятельности прокуратуры в процессе рассмотрения уголовных дел судами.

Для научных работников, практикующих юристов, преподавателей, аспирантов, студентов, а также широкого круга читателей, заинтересованных в изучении проблем реализации национальных проектов, стратегического развития страны.

Ключевые слова: законность; проектное управление; бюджетное исполнение; целевое использование; надзорное сопровождение; интеграция в социум.

Обеспечение законности при реализации национальных проектов и работа органов прокуратуры

(Отв. ред. Надежда Игонина)

© Университет прокуратуры Российской Федерации, 2024

© Коллектив авторов, 2024

© ИД «Городец», оригинал-макет (верстка, корректура, редактура, дизайн), полиграфическое исполнение, 2024

* * *

Авторский коллектив

Бут Н. Д. – заведующий отделом научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в сфере оборонно-промышленного комплекса и социально-экономической сфере НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук (руководитель авторского коллектива) – введение, заключение, § 2.2 (совместно с Д. Г. Добрецовым).

Ашиткова Т. В. – ведущий научный сотрудник отдела научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в сфере оборонно-промышленного комплекса и социально-экономической сфере НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук – § 1.1, § 1.3.

Аршба Г. В. – ведущий научный сотрудник отдела научного обеспечения прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности и участия прокурора в уголовном судопроизводстве НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук – § 3.2 (совместно с Е. В. Великой).

Великая Е. В. – старший научный сотрудник отдела научного обеспечения прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности и участия прокурора в уголовном судопроизводстве НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации – § 3.2 (совместно с Г. В. Аршбой).

Добрецов Д. Г. – ведущий научный сотрудник отдела научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в сфере оборонно-промышленного комплекса и социально-экономической сфере НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук – § 2.1, § 2.2 (совместно с Н. Д. Бут).

Игонина Н. А. – ведущий научный сотрудник отдела научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в сфере оборонно-промышленного комплекса и социально-экономической сфере НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук – § 1.2; список литературы, приложение.

Камчатов К. В. – заведующий отделом научного обеспечения прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности и участия прокуроров в уголовном судопроизводстве НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук – § 3.1.

Ступаченко Е. В. – старший научный сотрудник отдела научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в сфере оборонно-промышленного комплекса и социально-экономической сфере НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации – § 2.3.

Рецензенты:

Алексеева Д. Г. – д-р юрид. наук, проф. кафедры банковского права Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА)

Астанин В. В. – д-р юрид. наук, проф., советник директора Университета Банка России

Отческая Т. И. – д-р юрид. наук, проф., зав. кафедрой организации судебной и прокурорско-следственной деятельности Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА)

Введение

Национальные проекты направлены на прорывное научно-технологическое и социально-экономическое развитие России, повышение уровня жизни, создание условий и возможностей для самореализации и раскрытия таланта каждого человека. Президент Российской Федерации В. В. Путин отметил, что «самый главный, ключевой результат, которого нам предстоит добиться, – это реальные перемены к лучшему в жизни людей, перемены, которые почувствуют наши граждане… Важнейшими, безусловно, являются развитие экономики, инфраструктура, демография, здравоохранение, экология, культура. Национальные проекты – это уникальный инструмент… Ничего подобного раньше по масштабу, по охвату у нас никогда не было…[1 - URL: https://www.vesti.ru/article/1279577 (дата обращения: 04.02.2021).]

Поэтому достижение поставленных целей реализации национальных проектов (далее – НП; нацпроекты) является одним из существенных приоритетов для институтов, осуществляющих исполнение их мероприятий, контролирующих и правоохранительных органов, а также органов прокуратуры, что обуславливает актуальность проведенного научного исследования.

Объектом настоящего научного исследования является законность как правовая категория, комплекс правоотношений, возникающих при обеспечении законности в процессе осуществлении прокурорской деятельности при реализации национальных проектов. Предметом исследования являются теоретические положения, правовая регламентация и практика применения нацпроектов, а также надзорной деятельности прокуратуры в указанной сфере.

Цель исследования заключается в разработке научных положений, имеющих теоретическое и прикладное значение для обеспечения законности и повышения эффективности деятельности прокуратуры, по совершенствованию законодательства в сфере реализации нацпроектов; в выработке предложений по организации прокурорского надзора как в уголовно-правовой сфере, так и вне ее.

Исследованием установлено, что практическая, теоретическая проблема соотношения нацпроектов, отраслевого законодательства и Конституции Российской Федерации приобрела особую остроту. В перспективе оптимальным решением для правовой регламентации национальных проектов предложено принятие федерального закона, в котором были бы заложены основы институционализации и механизмы, гарантирующие юридически общие этапы и ход реализации национальных проектов, конкретное содержание которых, в свою очередь, определялось бы иными нормативными правовыми актами федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации в соответствии с текущими задачами и экономическими возможностями страны[2 - См.: Поленина С. В., Колдаева Н. П., Скурко Е. В. Некоторые вопросы правотворчества и развития российского законодательства в свете задач реализации приоритетных национальных проектов // Российская юстиция. 2008. № 7.]. В структуру такого закона предложено включить основные и факультативные цели и задачи государства по приоритетным нацпроектам; методы достижения этих целей; перечень органов государственной власти и местного самоуправления, отвечающих за реализацию проектов, определение их прав и обязанностей; меру ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей[3 - См.: Батиевская В. Б. Институционализация управления приоритетными национальными проектами как механизм реализации государственных и региональных экономических интересов // Вестник КемГУ. 2011. № 3 (47). С. 232–236.].

Анализ нарушений при реализации национальных проектов, рассмотренных судами уголовных дел по преступлениям, связанным с реализацией нацпроектов, проведенные в рамках настоящего исследования требуют корректировки правовых актов, регламентирующих вопросы реализации национальных проектов.

Геополитические изменения, произошедшие после начала специальной военной операции на Украине, требуют пересмотра ряда ключевых целей отдельных национальных проектов, ориентированных на оценку места России в мировом сообществе. В частности, нуждаются в упразднении отдельные цели нацпроектов «Наука», «Образование».

Результаты проведенного исследования позволяют сделать вывод о повышении уровня интеграции нацпроектов в социум. Основываясь на данных ВЦИОМ, установлена положительная динамика в количестве информированных лиц о национальных проектах (в 2020–2021 годах), а также отмечается высокий уровень осведомленности граждан в 2022 году о результатах мероприятий проектов.

Исследованием также установлено, что население стало активно включаться в исполнение мероприятий нацпроектов, активизировался общественный контроль в исследуемой сфере.

Такая положительная динамика в информированности о мероприятиях нацпроектов и привлечении населения к их исполнению находится в прямой связи с законностью в обозначенной сфере, указывая на достижение более высокого уровня состояния законности при реализации национальных проектов[4 - 19 июля 2021 г. ВЦИОМ и АНО «Национальные приоритеты» представляют данные опросов россиян о реализации Национальных проектов. URL: https://wciom.ru/analytical-reviews/analiticheskii-obzor/nacproekty-trendy-2021 (дата обращения: 19.06.2022).].

Повышается и бюджетное исполнение расходов на нацпроекты. На реализацию национальных проектов исполнение расходов федерального бюджета по состоянию на 1 января 2021 г. составило 2149,1 млрд руб. или 97,4 % от плановых бюджетных назначений, на 1 января 2022 г. – 2549,047 млрд руб. или 97,8 %[5 - URL: https://minfin.gov.ru/ru/pressenter/?id_4=37356spolnenie_raskhodov_federalnogo_byudzheta_na_ryealizatsiyu_natsionalnykh_proektov (дата обращения: 04.02.2021).], на 1 января 2023 г. – 3311, 694 млрд руб. или 98,7 %[6 - Оперативная информация об исполнении федерального бюджета в части бюджетных ассигнований, предусмотренных на реализацию национальных проектов и федеральных проектов по состоянию на 01.01.2023. URL: https://minfin.gov.ru/ru/press-center/?id_4=38341-ispolnenie_raskhodov_federalnogo_byudzheta_na_realizatsiyu_natsionalnykh_proektov (дата обращения 18.09.2023).] от плановых назначений. Почти стопроцентного исполнения запланированных расходов три года подряд (2020, 2021, 2022 гг.) удается достичь по нацпроектам «Жилье и городская среда» (99,8 % – в 2021 г., 99,9 % – в 2022 г.) и «Наука» («Наука и университеты») (99,4 % в 2021 г., 99,9 % – в 2022 г.). При этом уровень освоения бюджетных средств за обозначенный трехлетний период практически по всем национальным проектам составляет более 96 %, за исключением НП «Цифровая экономика» (уровень освоения в 2022 г. – 92 %).

Позитивная динамика в исполнении бюджетных расходов на реализацию национальных проектов за 2020–2022 гг. свидетельствует о более полной реализации плановых мероприятий и достижении промежуточных целей проектов, что во многом обусловлено активизацией деятельности институтов, задействованных в реализации проектов, являющихся распорядителями и главными распорядителями бюджетных средств, повышением качества контроля в указанной сфере.

В целях должной реализации нацпроектов органами прокуратуры осуществляется их надзорное сопровождение. На постоянной основе ведется работа по выявлению и пресечению нарушений закона при выполнении мероприятий нацпроектов и защите прав граждан. В 2022 г. прокурорами в данной сфере выявлено свыше 71,6 тыс. нарушений, в 2021 году – свыше 61,1 тыс. нарушений в 2020 г. – 45,5 тыс. нарушений.

За трехлетний период с 2020 по 2022 гг. отмечается ежегодный рост практически по всем показателям надзорной деятельности прокуратуры в исследуемой сфере: по количеству принесенных протестов, предостережений, направленных и рассмотренных судами заявлений, по количеству возбужденных по материалам прокуроров уголовных дел.

С учетом значительных средств, выделяемых на реализацию нацпроектов из бюджетов всех уровней самое пристальное внимание в процессе обеспечения законности при реализации нацпроектов прокурорами уделяется выявлению и устранению нарушений бюджетного законодательства, а также законов о закупках товаров, работ, услуг, осуществляемых с целью реализации мероприятий, предусмотренных нацпроектами. Практика надзора свидетельствует о том, что именно такого рода нарушения являются наиболее распространенными при реализации всех нацпроектов. Не случайно п. 3.5 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 14.03.2019 № 192 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации национальных проектов» прокурорам предписано систематически проводить проверки исполнения бюджетного законодательства, обращая особое внимание на целевое использование бюджетных средств, выделяемых на реализацию нацпроектов, соблюдение условий получения межбюджетных трансфертов; регулярно проводить проверки соблюдение порядка осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд; пресекать факты уклонения заказчиков от конкурентных процедур, создания необоснованных преференций отдельным хозяйствующим субъектам.

Исследованием установлено, что меры прокурорского реагирования вносятся, как правило, в связи с нарушением главными распорядителями (распорядителями) бюджетных средств, получателями, а также государственными (муниципальными) заказчиками и исполнителями бюджетного законодательства и законодательства о контрактной системе и должны приводить к реальному устранению нарушений закона, восстановлению нарушенных прав граждан и интересов государства, возмещению ущерба.

Методика исследования охватывает комплекс социологических и аналитических методов, адаптированных к целям и задачам изучения деятельности прокурора в сфере реализации нацпроектов. К ним, в частности, относятся: анкетирование прокуроров[7 - В анкетировании участвовало 319 работников органов прокуратуры.], анализ ведомственной статистической отчетности государственных органов, контент анализ официальных источников, изучение общественного мнения по рассматриваемой проблематике; изучение материалов исследований научных учреждений.

В процессе анкетирования работников прокуратуры в рамках исследования удалось установить наибольшие риски и проблемы, связанные с несовершенством нормативной правовой базы в сфере реализации национальных проектов, оказывающие негативное влияние на состояние законности; определиться с наиболее действенными способами усиления взаимосогласованности нацпроектов и действующих, ранее принятых, общегосударственных и региональных программ, оценить систему отчетности по нацпроектам и др.

Эмпирическую основу исследования составили: бюджетная отчетность органов финансового контроля, ежегодные докладные записки прокуроров, материалы прокурорских проверок, включая акты прокурорского реагирования за период 2019–2022 гг., первое полугодие 2023 года, следственная и судебная практика по уголовным делам в сфере реализации национальных проектов, материалы рабочих групп, созданных в Генеральной прокуратуре по надзорному сопровождению национальных проектов.

Глава I. Законность при реализации национальных проектов: правовая основа, содержание

§ 1.1. Правовая основа реализации национальных проектов

Появление нового типа нормативного правового акта – национального проекта знаменует начало новой эпоху государственного управления – эпоху проектного управления. Национальные проекты выступают одним из новых инструментов программно-целевого управления, которые ориентированы на прорывные эффекты во всех наиболее значимых сферах общества.

Основы системы проектного управления в России были заложены Указом Президента Российской Федерации от 30.06.2016 № 306 «О Совете при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам», Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.10.2016 № 1050 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации»[8 - Утратило силу.], в которых определены общие подходы к функциональной структуре системы проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации от 19.07.2018 № 444 «Об упорядочении деятельности совещательных и консультативных органов при Президенте Российской Федерации» и Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.10.2018 № 1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» (далее – Положение об организации проектной деятельности, Постановление № 1288) скорректирован состав участников проектного управления, перераспределены полномочия в части разработки, актуализации и реализации проектов.

Национальные проекты считаются ключевым инструментом достижения национальных целей, которые определены указами Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» (далее – Указ № 204), от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» (далее – Указ № 474)[9 - Указ Президента № 474 о национальных целях утратил силу с 7 мая 2024 года в связи с изданием Указа Президента от 07.05.2024 № 309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года».].

Понятие национальных проектов в отечественной теории управления обычно раскрывается через совокупность признаков, которые могут относиться к различным видам деятельности: наличие конкретных целей, прогноз наступления определенных результатов; координация выполнения многочисленных взаимосвязанных действий; ограниченность во времени, комплексный характер, междисциплинарные задачи, а также элементы новизны, прогрессивность в области постановки и достижения целей и условий реализации[10 - См.: Мазур И. И., Шапиро В. Д., Ольдерогге Н. Г. Управление проектами. М., 2007. С. 11; Боронина Л. Н., Сенук З. В. Основы управления проектами: Учеб. пособие. Екатеринбург, 2015. 112 с.].