Обеспечение законности при реализации национальных проектов и работа органов прокуратуры

Слово «проект» происходит от латинского projectum, projicere (продвигать).

Проект – комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленных на получение уникальных результатов в условиях временных и ресурсных ограничений (национальный проект, федеральный проект, ведомственный проект, региональный проект).

Интегрированность мероприятий национального проекта, наличие возможности управления их суммой как целостным объектом рассматривается в качестве одной из главных особенностей указанного инструмента. Такая концепция нацпроектов вводит в практический оборот понимание проекта не как объекта государственной деятельности, а как формы и метода этой деятельности, причем, как следует из наименования проектов, деятельности в общенациональном масштабе, деятельности всего общества, включая властные институты, во имя решения определенных приоритетных задач[11 - См.: Матненко А. С. Приоритетные национальные проекты как метод и форма бюджетной деятельности государства // Реформы и право. 2007. № 1.].

По форме нацпроекты представляют собой комплекс взаимосвязанных плановых документов, имеющих различную юридическую природу.

Национальный проект, как нормативный правовой акт, отличают такие качества, как прогнозный характер, рамочность содержащихся в акте предписаний, его срочность, социальная направленность и обеспеченность специальным механизмом реализации[12 - См.: Кутузова Н. С. Сущность и правовые аспекты национального проекта // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия: Право. 2021. Т. 21 Вып. 1.].

Основным предназначением национальных проектов является определение целей деятельности государства для решения важнейших задач, прежде всего социальных, и путей их достижения.

Нормативное определение понятия «национальный проект» содержится в Положении об организации проектной деятельности, в которым под национальным проектом понимается проект (программа), направленный на достижение национальных целей развития Российской Федерации и их целевых показателей, определенных Указом № 474, и обеспечивающий достижение параметров, определенных Указом № 204, иных общественно значимых результатов и их показателей, а также задач, не являющихся общественно значимыми результатами, и их показателей по поручению и (или) указанию Президента Российской Федерации, поручению Правительства Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации, решению Совета, президиума Совета.

Вместе с национальным проектом в п. 3 Постановления № 1288 дано определение «федерального проекта», входящего и не входящего в состав национального проекта, «ведомственного проекта»; «регионального проекта; «внутреннего (локального) проекта».

Создание правовой основы функционирования национальных проектов, их нормативно-правовая закрепленность на всех уровнях управления – залог успешности реализации национальных проектов.

Тем не менее на законодательном уровне место данного инструмента в системе документов стратегического планирования не определено: в Федеральном законе от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» отсутствует упоминание о национальных проектах.

Однако постепенно новые формы стратегического управления находят отражение в отдельных законодательных актах. Так на протяжении ряда последних лет в Основных направлениях бюджетной политики выделен раздел «Национальные цели развития»[13 - Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2023 и плановый период 2024 и 2025 годов, утв. Минфином России.]. В принятом в сентябре 2020 г. Общенациональном плане действий[14 - Общенациональный план действий, обеспечивающих восстановление занятости и доходов населения, рост экономики и долгосрочные структурные изменения в экономике (одобрен Правительством Российской Федерации 23.09.2020, протокол № 36, раздел VII) (№ П13–60855 от 02.10.2020) // СПС «КонсультантПлюс».] задача содействия достижению национальных целей развития обозначена как ключевая.

Федеральным конституционным законом от 06.11.2020 № 4-ФКЗ Правительство Российской Федерации наделено полномочиями по обеспечению реализации национальных целей, национальных проектов, формированию государственных программ и общенациональных планов действий и обеспечению их реализации[15 - Федеральный конституционный закон от 06.11.2020 № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».].

В 2021 г. в п. 2 ст. 172 БК РФ были включены положения о том, что составление проектов бюджетов основывается в том числе на документах, устанавливающих цели национального развития и направления деятельности органов публичной власти по их достижению[16 - Федеральный закон от 28.06.2021 № 228-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и о приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации».].

Основы государственной политики в сфере стратегического планирования включили в перечень документов стратегического планирования национальные проекты и единый план по достижению целей развития[17 - Указ Президента Российской Федерации от 08.11.2021 № 633 «Об утверждении Основ государственной политики в сфере стратегического планирования в Российской Федерации».].

Каждый нацпроект формализован в виде паспорта национального проекта, которые опубликованы на официальном сайте Правительства Российской Федерации[18 - Официальный сайт Правительства Российской Федерации. URL: http://government.ru/rugovclassifier/section/2641/ (дата обращения: 17.07.2023).]. На сайте единого портала бюджетной системы Российской Федерации «Электронный бюджет»[19 - Национальные проекты. URL: budget.gov.ru (дата обращения: 20.07.2023).] содержится информация о: паспорте национального проекта, о федеральных и региональных проектах, его составляющих; финансовом обеспечении реализации нацпроекта на 2018–2024 г.; национальная цель и перечень показателей нацпроекта; задачи и общественно значимые результаты.

Аналогичную информацию в форме таблицы можно найти в СПС Консультант Плюс – Справочная информация: «Перечень государственных программ, национальных и федеральных проектов, приоритетных программ и проектов в Российской Федерации».

Правовой формой реализации нацпроектов в регионах являются Соглашения о реализации федерального проекта, типовая форма которого была утверждена Советом при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам[20 - Методические указания, утвержденные протоколом заседания Президиума Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам от 17.12.2018 № 15.].

В целях единства системы государственного стратегического планирования нацпроекты должны быть интегрированы в действующую систему государственных программ Российской Федерации. Возможность такой интеграции обеспечивается наличием у них общего структурного элемента – федерального проекта: нацпроект состоит из совокупности федеральных проектов, которые включаются в подпрограммы соответствующих государственных программ. При этом федеральные проекты одного и того же нацпроекта, в зависимости от его специфики, могут быть включены как в одну, так и в несколько государственных программ.

Некоторые федеральные проекты были полностью интегрированы в одну государственную программу, например, федеральные проекты национального проекта «Здравоохранение». Другие федеральные проекты вписаны сразу в несколько государственных программ. Например, федеральные проекты НП «Демография» были интегрированы в программы «Развитие здравоохранения», «Развитие образования», «Развитие физической культуры и спорта» и другие. Структура национальных проектов в зависимости от вида федеральных проектов, их составляющих, выглядит следующим образом (см. рис. 1)[21 - См.: Яременко И. А. Национальные проекты, госпрограммы, национальные цели. Как они скоординированы // Бюджет. 2019. № 10. URL: https://bujet.ru/ (дата обращения: 17.07.2023).].

Рис. 1. Схемы погружения национальных проектов в государственные программы

Нацпроекты это – проектная составляющая государственных программ, или, иначе, та часть, которая призвана обеспечить прорыв в их результатах. При этом проектная составляющая не ограничивается только национальными проектами и входящими в их состав федеральными проектами; это еще и менее масштабные ведомственные проекты, формируемые и реализуемые в том числе «в помощь» федеральным проектам[22 - См.: Яременко И. А.Национальные проекты, госпрограммы, национальные цели. Как они скоординированы // Бюджет. 2019. № 10. URL: https://bujet.ru/ (дата обращения: 17.07.2023).].

На взаимосвязь между нацпроектами и государственными программами указывается в постановлении Правительства Российской Федерации от 26.05.2021 № 786, утвердившем новую систему управления государственными программами Российской Федерации, где говорится, что государственная программа Российской Федерации, представляет собой документ стратегического планирования, содержит комплекс планируемых мероприятий, обеспечивающих достижение приоритетов и целей государственной политики, в том числе направленных на достижение национальных целей развития Российской Федерации, определенных Указом Президента Российской Федерации № 474[23 - Постановление Правительства Российской Федерации от 26.05.2021 № 786 «О системе управления государственными программами Российской Федерации».].

Перечень государственных программ Российской Федерации, утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 11.11.2010 № 1950-р (ред. от 24.03.2023).

Управление национальными проектами, их реализацией обеспечено системой уполномоченных органов. Проектная деятельность в Правительстве Российской Федерации основывается на утвержденной Постановлением № 1288 функциональной структуре управления, которая охватывает все этапы реализации проекта. Общую руководящую роль в реализации национальных проектов играют Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации. Применительно к национальным проектам были созданы специальные органы.

Система управления национальными проектами предусматривает закрепление куратора за каждым национальным проектом, который является вице-премьером Правительства Российской Федерации, кроме того, устанавливается ведомство, отвечающее за реализацию национального проекта, и его министр является руководителем национального проекта. При этом кураторам и министрам как руководителям установлена персональная ответственность за реализацию национальных проектов.

Совет при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам (далее – Совет) действует на основании Положения о Совете, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 19.07.2018 № 444, и является совещательным органом при Президенте Российской Федерации.

Для решения текущих вопросов деятельности Совета формируется Президиум Совета, который утверждает паспорта национальных проектов и программ, принимает решения о начале и завершении реализации национальных проектов и программ, формирует органы управления национальными проектами и программами, осуществляет мониторинг и оценку реализации национальных проектов и программ и т. д.

На уровне субъектов Российской федерации законами субъектов и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления принимаются нормы, наделяющие правом осуществления проектной деятельности региональные органы государственной власти, муниципальные органы власти соответственно.

Например, постановлением администрации Тамбовской области от 05.02.2019 № 89 (ред. от 25.04.2022) утверждено Положение об организации проектной деятельности в органах исполнительной власти Тамбовской области, которым определены принципы и порядок организации проектной деятельности по реализации региональных проектов в рамках национальных и федеральных проектов на территории Тамбовской области в органах исполнительной власти области, структурных подразделениях администрации области, ответственных за реализацию национальных и федеральных проектов в Тамбовской области, а также региональных проектов, не входящих в состав национальных проектов.

Распоряжением Главы Республики Башкортостан от 17.08.2018 № РГ-157 утвержден Комплекс мер по реализации Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» (вместе с «Перечнем лиц, ответственных за выполнение Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», в части, касающейся Республики Башкортостан», «Перечнем лиц, являющихся кураторами и руководителями региональных составляющих национальных проектов (программ)»).

Постановлением администрации муниципального района «Ферзиковский район» от 05.08.2019 № 415 утверждено Положение об организации проектной деятельности в органах местного самоуправления муниципального района «Ферзиковский район» Калужской области.

Решением Совета депутатов г. Грязи Грязинского района от 29.04.2021 № 39 определен Порядок организации и проведения публичных слушаний, общественных обсуждений по проектам в области градостроительной деятельности в городе Грязи Грязинского района Липецкой области.

Общие требования к системе финансового обеспечения национальных проектов за счет средств федерального бюджета установлены Указом № 474 и включают требование ежегодно при формировании проекта федерального бюджета на очередной финансовый год и на плановый период предусматривать в приоритетном порядке бюджетные ассигнования на реализацию национальных целей, а также обеспечивать направление в приоритетном порядке дополнительных доходов федерального бюджета, образующихся в ходе его исполнения, на реализацию национальных целей, определенных данным Указом.

Таким образом, финансированию национальных проектов за счет как имеющихся средств, так и дополнительных доходов федерального бюджета придан приоритетный статус.

Система финансового обеспечения национальных проектов за счет средств федерального бюджета предусматривает необходимость планирования бюджетных ассигнований на реализацию национальных и федеральных проектов в очередном финансовом году и плановом периоде.

Такие ассигнования должны осуществляться в соответствии с нормативными правовыми актами, регулирующими порядок составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, и актами, определяющими вопросы планирования бюджетных ассигнований, с учетом указанного выше принципа приоритетности и результатов реализации нацпроектов и федеральных проектов за предыдущий период (п. 15 Положения об организации проектной деятельности, утвержденного Постановлением № 1288).

В систему финансового обеспечения помимо средств федерального бюджета включены средства бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных бюджетов, а также частных инвесторов.

Кроме того, к числу характеристик системы финансового обеспечения национальных проектов за счет средств федерального бюджета следует отнести: требование о проведении оценки стоимости и источников финансового обеспечения содержания объектов имущества, создаваемых (приобретаемых) в рамках реализации нацпроектов и федеральных проектов при их подготовке (пп. 8 п. 22 Положения об организации проектной деятельности, утвержденного Постановлением № 1288); обязательность указания в паспортах национального проекта, Федерального проекта и ведомственного проекта объема его финансового обеспечения (п. 36, 43, 65 Положения об организации проектной деятельности, утвержденного Постановлением № 1288); недопустимость изменения объемов и источников финансового обеспечения федеральных проектов, входящих в состав нацпроекта (программы), без предварительного изменения паспорта национального проекта (программы) (п. 150–160 Положения об организации проектной деятельности, утвержденного Постановлением № 1288).

Предусмотренное правило о заблаговременном учете будущих расходов на последующее содержание и эксплуатацию создаваемых в рамках реализации национальных и федеральных проектов объектов является исключительно важным в контексте последующей оптимизации расходов федерального бюджета.

Система финансового обеспечения нацпроектов предполагает конкретные виды расходных обязательств федерального бюджета, предусмотренные паспортами национальных проектов и входящих в них федеральных проектов в формах бюджетных ассигнований, установленных ст. 69, 69.1, в формах межбюджетных трансфертов, установленных ст. 129–133.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В общем, можно утверждать, что «национальный проект есть финансовый план как бюджетного, так и иного финансирования соответствующих мероприятий, что частично проливает свет на его природу как акта исполнительной власти, одобряемого в дальнейшем при утверждении государственного бюджета Федеральным Собранием Российской Федерации»[24 - Запольский С. В. Финансирование национальных проектов – бюджетный аспект // Финансовое право. 2023. № 3.].

Важной составной частью системы управления национальными проектами является контроль за их реализацией. Эта функция управления национальными проектами нашла закрепление в ряде нормативных правовых актов, в том числе в Положении о Совете при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам.

Проектным офисом Правительства Российской Федерации утверждены Единые методические рекомендации по подготовке и реализации национальных проектов (программ), федеральных проектов и ведомственных проектов[25 - Единые методические рекомендации по подготовке и реализации национальных проектов (программ), федеральных проектов и ведомственных проектов, которые в том числе включают порядки внесения изменений и проведения мониторинга национальных проектов, федеральных проектов и ведомственных проектов // Письмо Минэкономразвития России № 3493-ПК/Д19и, Минфина России № 26–02–06/9321 от 06.02.2023. Государственная автоматизированная информационная система «Управление». URL: https://gasu.gov.ru/preview?fileId=12863; Центр проектного менеджмента. URL: https://pm.center/bazaznaniy/document/edinaya-metodika-po-podgotovke-i-realizatsii-natsionalnykh-proektov-programm-federalnykh-proektov-i-/?ysclid=lk8bivq8tp26551310 (дата обращения: 17.07.2023).], которые в том числе включают порядки внесения изменений и проведения мониторинга национальных проектов, федеральных проектов и ведомственных проектов, порядок определения уровня достижения национальных проектов (программ) и федеральных проектов и т. д.; на ведомственном уровне принимаются документы, регламентирующие порядок контроля за ходом выполнения национальных проектов[26 - См., напр.: приказ Росстроя России от 22.11.2005 № 326 «О порядке контроля за ходом реализации НП «Доступное и комфортное жилье гражданам России» // СПС «КонсультантПлюс».].

В то же время за годы реформирования проектной деятельности в рамках реализации национальных, федеральных, ведомственных и региональных проектов накопилось избыточное количество нормативно-методологических документов и требований, которое стало препятствием для эффективного управления, что потребовало проведения «проектной гильотины» – масштабного пересмотра и отмены нормативных правовых актов, негативно влияющих на проектную регуляторную среду в России.

Отмена требований к подготовке и реализации проектов, предусмотренных приложением к Письму Аппарата Правительства Российской Федерации от 01.07.2022 № П6–53625 позволила снизить общий объем документов, регулирующих проектную деятельность на 80 %.

Утверждена проектным офисом Правительства Российской Федерации единая методика по реализации проектов (далее – Единая методика), содержит исчерпывающий и актуальный перечень требований, указаний, рекомендаций и шаблонов документов, необходимых для реализации проектов. Что исключает необходимость поиска действующих методических указаний (рекомендаций) в системе документооборота федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций.

Указанная методика дополнительно упростила механизмы реализации проектов (в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 09.04.2022 № 628), а именно предусматривает, в том числе:

«амнистию» результатов проектов, сроки достижения которых истекли в отчетных периодах (п. 19 Постановления № 628);

внесение технических изменений в паспорт проекта по решению руководителя соответствующего проекта (п. 14 Постановления № 628);

формирование в виде единого документа взаимосвязанных запросов на изменение паспорта национального проекта и входящего в его состав федерального проекта (п. 18 Постановления № 628).