История государственного управления

Однако, дипломатическая миссия посольства провалилась. Европа не хотела воевать с Турцией и входить в коалицию с Россией. То, к чему московских властителей европейцы безуспешно склоняли со времен Ивана III, манили их перспективами завоевания Константинополя и иными мифическими приобретениями, оказалось теперь неактуальным.

Сам Петр, казалось, был равнодушен к политической жизни Европы. Он не интересовался тем, как устроены и как управляются европейские государства. Его захватила пестрая толпа мастеровитых людей с их очевидными полезными знаниями и умениями, с их грубой прямотой и простотой быта. Инкогнито царя быстро улетучилось, и он оказался в гуще этой толпы.

Чопорный английский двор был шокирован поведением государя великой державы, который демонстративно игнорировал общепринятую этику приемов и визитов. Но все-таки важно было то, что Европа его увидела, отчасти с ним познакомилась. До Рима, куда стремился Петр, он так и не доехал. Он вынужден был спешно возвращаться из-за известия о стрелецком мятеже на Москве. Уже на обратном пути наспех договорился с саксонским курфюрстом (польским королем) Августом II о союзе против Швеции и вернулся в Москву.

Другим толчком для размышлений о преобразовании системы управления государством были впечатления от кровавых событий, сопровождавших его вступление на трон. Детский ужас от бушующих безначальных толп горожан и стрельцов, от борьбы враждующих группировок знати в Боярской думе пагубно отразились на его психологическом здоровье. Внезапные и необъяснимые припадки ярости и жуткие гримасы и судороги по малейшему поводу сопровождали его всю жизнь.

Своевольство приказных начальников, ощущение полной беззащитности близких, унизительная зависимость от крутого нрава сводной сестры Софьи Алексеевны – все это не могло не возбудить в сознании юного Петра инстинктивного желания найти опору в собственной гвардии. Не будь этого, знаменитые потешные полки Петра так и остались бы лишь игрушкой, забавой. Но они выросли в полноценную вооруженную силу, притом нового образца, противостоящую стрельцам.

Враждебен был кремль с его узкими коридорами, низкими сводчатыми потолками, тесными и темными палатами, враждебна была сама Москва с ее хаотичной кольцевой застройкой и стрелецкими слободами, враждебен был весь старый уклад жизни, поглотивший близких и родных людей и таящий смертельную опасность. По этому ненавистному старому укладу он и нанес свой первый удар.

После возвращения из заграничного путешествия бросился обрезать бороды и полы кафтанов со спесивых бояр, а за ними уже и со всех служилых и торговых людей. Исключение было сделано лишь для крестьян и духовенства. И он уже знал, чем заменить. Бритые улыбчивые лица иностранцев, короткая и удобная для открытого и подвижного образа жизни немецкая одежда и даже самая речь немецко-голландская – вот милые его сердцу образцы нового уклада жизни, светлого, радостного, энергичного!

Все эти ранние, а потому наиболее прочные, впечатления не могли не сказаться на оценках традиционного государственного порядка на Руси. В то же время нельзя не учитывать то обстоятельство, что порядок этот был уложен его отцом, царем Алексеем Михайловичем, чей авторитет никогда не подвергался сомнению самим Петром.

Напротив, он живо интересовался государственными делами отца, спрашивал о нем своих приближенных бояр, просил сравнить свою политику с его политикой. Знал он и о робких попытках своего старшего брата, царя Феодора Алексеевича, реформировать государственную службу. Однако сам он не имел пока собственной концепции перемен в этой области. В нем только еще зрела потребности в них.

С первых своих шагов Петр ощутил сопротивление не только отдельных людей, но и всей государственной машины в целом, включая Русскую Православную Церковь во главе с патриархом, точнее той ее части, которая еще не была охвачена влиянием и властью выходцев из юго-западной Руси. Но для решительных шагов в реорганизации власти и управления была нужна особая причина, некий фактор, требующий безотлагательных действий и очевидный для всех. Таким фактором и стала война.

Уже азовские походы Петра – первые его военные инициативы – выявили неэффективность власти и управления. Неудачный первый азовский поход 1695 года, да и победоносный второй поход 1696 года утвердили Петра в мысли о необходимости чрезвычайных мер по созданию и развитию флота.

Чрезвычайной корабельной повинностью были обложены целые сословия: владельцы крепостных душ были обязаны построить и снарядить корабль с каждых десяти тысяч крестьянских дворов, духовенство – с каждых восьми тысяч дворов монастырских крестьян, все городские сословия страны отвечали за постройку 12 кораблей.

Так появилось адмиралтейское дело. Старый Судный московский приказ не справлялся. В 1700 году были созданы новые специализированные приказы – Адмиралтейский, отвечавший за материальную базу флота, и Морской, задачей которого было комплектование флота кадрами моряков, как командного состава, так и нижних чинов-матросов.

Поначалу Петр пытался приспособить к новым задачам старую систему управления. При этом централизация перемежалась с децентрализацией. К примеру, Посольский приказ ведал не только дипломатическими делами, но и руководил промышленностью, поскольку со времен Алексея Михайловича заводы строились иностранцами. В 1699 году была создана Ратуша – центральный финансовый орган, но многие приказы имели свои независимые финансовые службы.

С началом войны ситуация обострилась. Приказно-воеводская система с Боярской думой во главе и самоуправлением на местах оказалась неспособна угнаться за импульсивным и скорым на решения и указы монархом. Царские распоряжения ставили ее в тупик и вводили в ступор: нельзя было понять, по ведомству какого приказа должно исполняться то или иное распоряжение.

Сроки выполнения, которые ставились царем, были заведомо неисполнимы при сохранении привычных процедур реализации управленческих решений. Вошедшая в обычай многомесячная (а то и многолетняя!) переписка местных органов с московскими приказами, нескорые доклады дьяков в Думе, на Верху, были абсолютно неприемлемы в условиях, требующих немедленных действий.

Сама Боярская дума – высший орган государственной власти прежних веков – переживала острый кризис, ускоривший ее падение. Думу наводнили выходцы из незнатных родов. Разрядные книги были уничтожены еще до Петра, и система местничества утратила свое значение. На смену знатности шла бюрократизация. Поэтому Боярская Дума не смогла стать российской «палатой пэров», т.е. собранием аристократической знати для будущей империи.

Создание Расправной палаты как судебного института Думы, не решало проблемы. Дума становилась все более беспомощной и аморфной. Указа о роспуске Думы не было. Она просто не пополнялась новыми членами и умерла естественной смертью, что характерно. К концу своего существования Дума из высшего органа государственной власти все более становилась органом распорядительным и вполне естественно не справилась с этой ролью.

Петру нужен был активно действующий высший орган государственного управления. Как и его блаженной памяти батюшка, царь Алексей Михайлович, Петр начал с создания боярских комиссий. В связи с частыми отлучками царя из столицы по военным нуждам, боярская комиссия очень скоро стала постоянно действующим органом и превратилась в «конзилию министров».

Комиссия собиралась в Ближней канцелярии (Счетный приказ), находившейся в кремле. Она имела широкие административные полномочия, выполняла координирующие функции, распоряжалась приказами. В ее состав входили главы приказов, думные дьяки, думные дворяне, а также не члены Боярской думы.

Решения этого своеобразного совета министров скреплялись личными подписями членов. Петр считал это принципиально важным. Впервые в России вводилась персональная ответственность за принятое решение каждого «министра»: «ибо сим всякого дурость явлена будет» (Указ от 7 октября 1707 г.). Для этой комиссии был выработан специальный формуляр приговора, велся журнал заседаний, что знаменовало собой начало бюрократизации государственного управления, идущей на смену знаменитой московской волоките.

В источниках 1707—1708 гг. упоминаются 17 членов комиссии. Среди них фигурируют видные деятели эпохи: бояре И.А.Мусин-Пушкин, Т.Н.Стрешнев, П.И.Прозоровский, окольничий А.Т.Лихачев, окольничий кн. Г. И. Волконский, думный дворянин и воспитатель Петра Н. М. Зотов, а также не входившие в Боярскую думу князья Л.Ф.Долгорукий, Ф.Ю.Ромодановский, М.П.Гагарин, Ф.М.Апраксин и др. Возглавляли комиссию поочередно боярин Ф.А.Головин, затем Т.Н.Стрешнев и Ф.Ю.Ромодановский. Осенью 1707 года Петр поручил комиссию наследнику престола царевичу Алексею Петровичу.

Поворотным событием в созидании новой системы государственного управления стало создание Правительствующего Сената. Это уже была не временная боярская комиссия, а постоянно действующий высший орган государственной власти и управления. Не представительский, а рабочий орган.

Именно поэтому в список первых сенаторов вошли девять человек, как высшие сановники, так и деятели как бы второго ряда: кн. И.А.Мусин-Пушкин, Т.Н.Стрешнев, кн. П. А. Голицын, кн. М. В. Долгорукий, Г.А.Племяннков, кн. Г. И. Волконский, М.М.Самарин, В.А.Апухтин, кн. Н. П. Мельницкий. Среди них не было ни А.Д.Меншикова, ни Ф.М.Апраксина, ни Г.И.Головкина, бывших на особом счету и выполнявших особо важные поручения – строительство флота, основание Петербурга, управление военными делами и внешней политикой.

Сенат был задуман именно как высший орган государственного управления, поэтому оказался довольно громоздким образованием. В нем сочеталось старое и новое. Так же, как и боярская комиссия, он предназначался для распоряжения делами во время отлучек царя из столицы или даже за пределы страны.

В то же время, это был строго регламентированный орган, с ярко выраженной бюрократизацией структуры и деятельности. Принятие решений происходило по принципу коллегиальности с процедурой подачи мнений сродни корабельной кают-компании, т.е. от нижних чинов до высших. Впервые в истории государственной службы была введена присяга чиновника на манер военной.

Состав Сената был изначально постоянным, в нем исключалось всякое местничество, для чего царским указом устанавливалось старшинство сенаторов. Решение принималось после диспута большинством голосов. Несогласный с решением сенатор имел право «протестации». Первым (старшим) сенатором с 1711 года стал недавно бежавший из шведского плена князь Я.Ф.Долгорукий.

Заседания Сената проходили в особой палате Московского кремля. С 1716 года установилось трехдневное обязательное присутствие по понедельникам, средам и пятницам. На одного из сенаторов возлагалось ежедневное дежурство до и после обеда в течение месяца. Этим пресекалась прежняя порочная практика подписания документов приказными дьяками и подъячими по распоряжению боярина-принципала.

Аппарат Сената был громоздким и старомодным. Это была система учреждений под общим названием Канцелярии Сенатского правления (Канцелярия Правительствующего Сената). В сущности, она воспроизводила старую приказную систему с элементами коллегиальности, столь модными в тогдашней Европе. С точки зрения делопроизводства это была хорошо известная московская волокита с хаотическим нагромождением всякого рода канцелярий.

Гордое наименование Сенат восходило скорее к римской классической традиции, нежели к современным европейским аналогам. Не было каких-либо особых проектов устройства Сената, не было указаний на какие-либо образцы. Было стремление царя-реформатора к общей рационализации практики государственного управления во исполнение конкретных указаний и поручений монарха.

Военными нуждами была продиктована и реорганизация местного управления. Резко возросшие требования к уездным властям вызвали их кризис. Они не справлялись с главной задачей воюющего государства – сбором необходимых средств для содержания армии, комплектованием ее рядов свежими людскими ресурсами.

Между тем, времени на раздумья и долгие реорганизации не было. Нужны были меры чрезвычайные. Служилые люди из старой системы для этого не годились. Поэтому ставка была сделана на молодую гвардию царя – преображенцев и семеновцев. Они выступили чрезвычайными уполномоченными по выколачиванию денежных сборов, продовольствия и фуража, подводной и постойной повинности, новобранцев для воинского контингента.

Петр понимал, что в таком важном деле, как снабжение воюющей армии чрезвычайные меры хороши, но краткосрочны. Требовались решительные и скорые меры по созданию эффективной системы местного управления. Такой мерой стало учреждение губерний в 1707 году. Первые шесть губерний (Московская, Киевская, Смоленская, Азовская, Казанская, Архангелогородская) охватывали огромные территории. Позднее к ним добавились губернии Ингерманландская и Сибирская, а из Казанской выделились Нижегородская и Астраханская.

Это привело к ликвидации ряда территориальных приказов, ведавших окраинами. Резко понизилась роль ряда отраслевых приказов. К примеру, Ратуша, Поместный, Земский и другие приказы, ведавшие центром европейской части страны, превратились в отделения Московской губернской канцелярии.

Новая иерархия выглядела так: губернатор подчинялся царю, но не имел властной самостоятельности. Таким образом, децентрализация власти исключалась. Губернатор имел свою канцелярию и штат помощников в лице обер-коменданта (военные дела), обер-комиссара (финансы), ландрихта (правосудие). С 1712 года действовала трехчленка: губерния-провинция-уезд, в котором воевода был заменен комендантом.

Главная задача губернской системы – сбор налогов на приоритетные нужды, к которым были отнесены дипломатия, армия, артиллерия, флот. В 1711 году была введена расквартировка полков по губерниям с соответствующими названиями. Их полное снабжение возлагалось на обер-комиссара губернии, который был подотчетен обер-штерн-кригс-комиссару Сената. Таким образом реформы высшего и местного управления сомкнулись.

Петровский камерализм рождался на втором этапе реформ, который стартовал с указа от 19 декабря 1718 года. Задача, которая ставилась новому реформаторскому циклу, состояла в том, что «в такой же порядок привесть» гражданскую сферу, как и военную. Управленческая практика давала обильный материал для размышлений над несовершенностью старой приказной системы, особенно в части злоупотреблений властью, мздоимством и бесконтрольностью чиновников. Главное же было в том, что старая система организации управления не соответствовала идеологическим представлениям самого Петра.

С первыми шагами молодого царя стало ясно, что предстоит резкое усиление самодержавной власти, которой требовалось новое юридическое и идеологическое оформление. Внешне это выразилось в нарастающей бюрократизации аппарата управления на фоне разрушения старой служилой системы. Резко возросла роль государства в регулировании жизни и поведения подданных, в развитии экономики методами меркантилизма и протекционизма. В социальной сфере это вылилось в закрепощение всех сословий.

Государство мыслилось единственным и идеальным инструментом для достижения «общего блага» (salus publica). Петр был знаком с Лейбницем, за два года до рождения Петра предложившим план создания Европейского союза, который обеспечит Европе вечный мир и преобладание в ходе колониальной экспансии. Для этого завоевательная энергия европейских держав должна быть распределена по сопредельным странам и континентам. Варварская Россия по этому плану предназначалась Швеции.

Знаком был Петр и с идеями Пуфендорфа, изложенными в недавно переведенном на русский язык трактате «О должности гражданина и человека». Известна была в России и теория Томаса Гоббса о происхождении государства из общественного договора, а не из божественного промысла. Нельзя сказать, что Петр глубоко вникал и слепо следовал этим модным идеям, но должен был учитывать их в своем государственном строительстве.

«Ученичество» Петра имело практический характер. Главную роль он отводил опытному знанию. В качестве образцов были избраны Франция, Дания и особенно Швеция. Дипломатические агенты Петра собирали данные о государственном устройстве и нормах права других стран. Наиболее плодовитым оказался голштинский чиновник Генрих Фик, представивший подробные записки о Швеции и ее коллегиальной системе, в которой наиболее ярко была выражена камералистская доктрина.

Камерализм появился в Германии в XVI столетии и сначала применялся в управлении финансами. В следующем столетии он распространился и на другие отрасли государственного управления. Он привлекал идеями всенародного блага и доминирующей роли государства. Кроме того, камерализм предлагал конкретные бюрократические рецепты и схемы работы государственной машины, сходные с работой часового механизма.

Камерализм был универсален. Его принципы распространяли свое действие на территорию всей страны без всякого изъятия и на сферы государственного хозяйства, которые автономны, не подчинены друг другу. В нем был заложен строго функциональный принцип управления, предполагающий существование центральных учреждений, специализирующихся на какой-либо одной сфере – финансовой, военной, юстиции и пр.

Камерализм требовал особого, отличного от средневекового, внутреннего устройства учреждений, организованных на началах коллегиальности. Устанавливалась четкая регламентация обязанностей чиновников с глубокой специализацией канцелярского труда. Вводились устойчивые штаты служащих, получающих денежное жалованье в строго фиксированном для каждой должности размере.

Камералистская система предполагала регламентацию, уставы и инструкции. Нужны были документы, в которых зафиксированы функции учреждения, обязанности каждого чиновника, режим работы, правила делопроизводства. Петр создал даже «Генеральный регламент», чего не было в самой Швеции. По его мнению, не должно было быть ни одного учреждения, деятельность которого не регулировалась бы своим регламентом.

На гражданскую службу Петр перенес военные порядки. Он напряженно с 1716 года работал над Воинским уставом. В 1722 году трудился над Адмиралтейским регламентом по 56 должностям. Ему нравились качества солдата: порядок, дисциплина, чинопочитание, служебное рвение, бескорыстие, справедливость, инициатива. Он видел, как лихо офицеры справились с поручением сбора средств для армии. Сочетание камерализма с военизацией должно было уберечь от прежних болезней государственной службы и повести к «общему благу».

Полнее и ярче всего камерализм был реализован в петровских коллегиях, между которыми были разделены старые приказные функции. Классификация коллегий была взята у шведов. Блок финансово-промышленных коллегий включал в части прихода Камер-коллегию, расхода – Штат-контор-коллегию, контроля – Ревизион-коллегию. Совершенно новый протекционистский блок составили Берг-мануфактур-коллегия и Коммерц-коллегия.

Первым опытом функционального разделения власти стало создание Юстиц-коллегии, которая заменила собой сразу несколько судебных приказов и отобрала судебные функции у ряда других учреждений. По-новому выглядела и исполнительно-судебная власть на местах. Из шведской трехчленки (приход-дистрикт-земля) Петр взял лишь два последних звена. Все губернии делились на 50 провинций во главе с воеводами. Все местные органы строились по коллегиальному принципу управления. Коллегии давали возможность избавиться от мощных центров региональной власти (прежних воевод и новых губернаторов).

Укрепить центральную власть был призван и новый блок – контрольный. В качестве «ока государева» вводилась должность генерала-прокурора и его заместителя обер-прокурора в Сенате, прокурора – в коллегиях. Причем в «Должности генерала-прокурора» было специально записано от имени монарха: «генерал-прокурор и обер-прокурор ничьему суду не подлежат, кроме нашего».

Контроль над судопроизводством осуществлял учрежденный в 1722 году генерал-рекетмейстер. Он рассматривал жалобы на волокиту и нарушение законов. Он вступал в дело с момента, когда жалоба достигла Юстиц-коллегии и имел право доклада императору. При нем была особая контора и велось делопроизводство.