Выступления полномочного представителя Президента РФ в Конституционном суде (2004-2005 гг)

Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» направлен на последовательное осуществление страхового принципа пенсионного обеспечения граждан Российской Федерации, в соответствии с которым размер трудовой пенсии каждого застрахованного лица зависит от суммы уплаченных страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации и страхового стажа.

В связи с введением в действие Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» осуществляется оценка пенсионных прав застрахованных лиц по состоянию на 1 января 2002 г. путем их преобразования в расчетный пенсионный капитал.

Пенсионный капитал складывается из двух условных частей. За период после 1 января 2002 г. он формируется из фактических страховых взносов и начисленных с заработной платы, в состав которых входят все виды выплат, включая районный коэффициент. За период до 1 января 2002 г. пенсионный капитал рассчитывается исходя из установленной пенсии, которую мог бы получать гражданин, с учетом имеющегося стажа и заработка по состоянию на 1 января 2002 г.

Таким образом, чем дальше по времени от 1 января 2002 г. будет происходить назначение пенсии, тем меньшее значение будет оказывать на размер пенсии общий трудовой стаж на 1 января 2002 г.

В соответствии с пунктом 4 статьи 30 Федерального закона в целях оценки пенсионных прав застрахованных лиц под общим трудовым стажем понимается суммарная продолжительность трудовой и иной общественно полезной деятельности до 1 января 2002 г., учитываемая в календарном порядке.

Таким образом, концепция редакции статьи 30 Федерального закона заключается в применении при подсчете общего трудового стажа в целях оценки пенсионных прав застрахованных лиц методики исчисления стажа, используемой при назначении пенсии с применением индивидуального коэффициента пенсионера, которая ранее была предусмотрена в Федеральном законе «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий».

В соответствии с данной концепцией рассчитаны все параметры пенсионной реформы, определены страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации и размер ставки единого социального налога.

Следует также учитывать, что оценка пенсионных прав граждан, которые находились на пенсии по состоянию на 1 января 2002 г., осуществляется из получаемого ими (на 1 января 2002 г.) размера пенсии или по основаниям, которые указаны в Федеральном законе «О трудовых пенсиях в Российской Федерации».

Таким образом, размер пенсии при оценке пенсионных прав гражданам, пенсии которых исчислялись по ранее действовавшему законодательству Российской Федерации, не пересматривался.

Вместе с тем следует учитывать, что в соответствии с Федеральным законом размер пенсии гражданам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, исчисляется в особом порядке с учетом следующего.

Статьей 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» предусмотрена формула определения расчетного размера трудовой пенсии.

Одной из составляющих формулы является отношение среднемесячного заработка застрахованного лица к среднемесячной заработной плате в Российской Федерации (так называемое соотношение заработков).

В указанной статье для лиц, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, предусмотрены повышенные размеры соотношения заработков.

Так, соотношение заработков для указанных граждан определено в размере от 1,4 до 1,9 в зависимости от размера районного коэффициента, установленного к заработной плате работника, тогда как для других граждан Российской Федерации соотношение заработков учитывается в размере не свыше 1,2.

С учетом изложенного восстановление льготного порядка исчисления страхового стажа при назначении пенсии для лиц, проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, противоречит концепции проводимой в Российской Федерации пенсионной реформы.

Указанный в запросах и жалобах вопрос неоднократно обсуждался и рассматривался при подготовке и принятии законопроектов, направленных на реформирование пенсионной системы, однако достаточной поддержки не нашел.

Для сведения также сообщаю, что Государственной Думой 18 декабря 2002 г. был принят Федеральный закон «О внесении изменения в статью 30 Федерального закона “О трудовых пенсиях в Российской Федерации”», в котором предусматривалось, в частности, восстановление льготного порядка исчисления пенсии лицам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, но отклонен 27 декабря 2002 г. Советом Федерации.

7 марта 2003 г. Государственной Думой указанный Федеральный закон был повторно принят в редакции согласительной комиссии, но повторно отклонен Советом Федерации 12 марта 2003 г.

Что касается мнения о несоответствии статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» статье 55 Конституции Российской Федерации, следует учитывать следующее.

В связи с принятием Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», а также Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» правовая природа пенсий была изменена.

Определяя трудовую пенсию как ежемесячную денежную выплату в целях компенсации утраченного заработка, Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» установил, что право на трудовую пенсию имеют граждане Российской Федерации, застрахованные в соответствии с Федеральным законом «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации».

Таким образом, трудовая пенсия может быть назначена при наличии необходимого страхового стажа. Ранее право на трудовую пенсию зависело от продолжительности не страхового, а трудового стажа.

Непременным признаком страхового стажа для целей пенсионного обеспечения граждан Российской Федерации является уплата страховых взносов.

Персонально целевым назначением указанных взносов является обеспечение права гражданина на получение пенсии по обязательному пенсионному страхованию в размере, эквивалентном сумме страховых взносов, учтенных на его индивидуальном лицевом счете.

В Федеральном законе «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» изменено требование к продолжительности стажа, необходимого для назначения трудовой пенсии (5 лет). Ранее, в соответствии с Законом Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации» необходимо было наличие стажа работы не менее 20 лет для женщин и 25 лет для мужчин.

Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» содержит и другие нормы, существенно отличающиеся от ранее действовавшего пенсионного законодательства.

В соответствии со статьей 55 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

Такое ограничение согласно статье 55 Конституции Российской Федерации может быть установлено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В статье 30 Федерального закона предусмотрена возможность оценки пенсионных прав застрахованных лиц. Федеральный закон не содержит норму, допускающую пересмотр права на уже получаемую пенсию исходя из вновь установленных условий ее назначения. Федеральный закон предусматривает лишь возможность пересмотра размера ранее назначенной пенсии по нормам этого Федерального закона.

В соответствии с пунктами 1 и 4 статьи 29 Федерального закона установлено, что если при перерасчете размер трудовой пенсии не достигает размера, получаемого пенсионером на день вступления в силу Федерального закона, пенсионеру должна выплачиваться пенсия в прежнем, более высоком размере.

Таким образом, права лиц, размеры пенсий которых пересмотрены в соответствии с Федеральным законом, не отменяются и не умаляются, что соответствует статье 55 Конституции Российской Федерации.

Помимо этого можно утверждать, что в условиях соответствия оспариваемой нормы Конституции, распространение на лиц, работавших на Крайнем Севере и в приравненных к нему местностях, кратного (льготного) порядка исчисления общего трудового стажа, как предполагают заявители, привело бы к появлению у них еще одной дополнительной компенсации наряду с уже предусмотренной законодателем, увеличению их стажевого коэффициента и, как следствие, расчетного размера трудовой пенсии. Таким образом, фактически заявители ставят вопрос о необходимости расширения круга компенсаций для определенной категории пенсионеров, разрешение которого является прерогативой законодателя и не относится к полномочиям Конституционного Суда Российской Федерации.

Кроме того, надо иметь в виду, что применение льготного исчисления стажа потребует изыскания дополнительного источника финансирования компенсации потери бюджета Пенсионного фонда РФ, поступления в который строго персонифицированы. Отвлечение на пенсии граждан страховых вносов других застрахованных лиц, которое неизбежно произойдет при льготном исчислении стажа, приведет к нарушению статьи 17 Конституции РФ, согласно которой осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц.

И наконец, согласно информации Пенсионного фонда РФ размер трудовой пенсии, исчисленной по нормам Федерального закона 2001 г. для пенсионеров-северян, выше размера трудовой пенсии, определенного согласно статьям 16–18 Закона РСФСР от 1990 г. с применением льготного исчисления трудового стажа. Например, максимальный размер трудовой пенсии жителям Сахалинской области, назначенной по этому закону с учетом районного коэффициента 2,0 и льготного исчисления стажа (в результате он мог стать равным 4540 годам соответственно для мужчин и женщин), составлял 1334 руб. 30 коп. По Федеральному закону 2001 г. размер этой пенсии с учетом повышенного отношения заработков – 1,9, но без льготного исчисления стажа составляет 1746 руб. 20 коп., т. е. на 411 руб. 90 коп. больше.

В соответствии с Разъяснением Министерства труда и социального развития Российской Федерации от 25 марта 2002 г. № 2 «О порядке применения пункта 2 статьи 31 Федерального закона “О трудовых пенсиях в Российской Федерации”» с 1 января 2002 г. подлежат применению как не противоречащие Закону от 17 декабря 2001 г. нормы о снижении пенсионного возраста, предусмотренные статьей 29 Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4520-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях». Таким образом, лицам, проработавшим не менее 15 календарных лет в районах Крайнего Севера или не менее 20 календарных лет в приравненных к ним местностях и имеющим необходимый для назначения пенсии в связи с особыми условиями труда трудовой стаж, сохранено право на снижение возраста, установленного для назначения указанной пенсии, на пять лет.

Таким образом, федеральный закон обеспечивает пенсионерам-северянам уровень пенсионного обеспечения не ниже прежнего.

С учетом изложенного не вижу оснований для удовлетворения запросов и жалоб, рассматриваемых Конституционным Судом. Проблемы подлежат решению в законодательных органах: Государственной Думе и Совете Федерации.

Заключительное слово

Наши доводы изложены и не претерпели изменения. Они подтверждаются объяснениями специалистов и статистическими данными. Но естественными были бы в решении Конституционного Суда конкретные рекомендации Парламенту о совершенствовании пенсионного законодательства в отношении северян.

Конституционный Суд Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 29 января 2004 г. № 2-П

По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» в связи с запросами групп депутатов Государственной Думы, а также Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), Думы Чукотского автономного округа и жалобами ряда граждан

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Ю. М. Данилова, судей М. В. Баглая, Л. М. Жарковой, Г. А. Жилина, В. Д. Зорькина, С. М. Казанцева, М. И. Клеандрова, В. О. Лучина, с участием представителей групп депутатов Государственной Думы – депутатов Государственной Думы В. Н. Басыгысова, В. В. Лунцевича, В. Н. Пивненко, С. А. Попова, представителя Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) – Председателя постоянного комитета Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) по взаимодействию с Федеральным Собранием и законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации З. А. Корниловой, представителя Думы Чукотского автономного округа – Председателя Думы Чукотского автономного округа В. Н. Назаренко, граждан В. Е. Великанова, О. А. Герасимовой, В. К. Дроздовской, А. С. Капустина, Е. В. Капустиной, М. В. Кольцовой, В. И. Куландина, В. Я. Педина, В. Ф. Скидана, В. П. Целуевского, Л. Т. Чернышовой, представителя Совета Федерации – доктора юридических наук Е.В. Виноградовой, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. А. Митюкова, руководствуясь статьей 125 (пункт «а» части 2 и часть 4) Конституции Российской Федерации, подпунктом «а» пункта 1 части первой, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, статьями 36, 74, 84, 85, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности отдельных положений статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации».

Поводом к рассмотрению дела явились запросы трех групп депутатов Государственной Думы, запросы Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Думы Чукотского автономного округа, а также жалобы граждан В. И. Белоусова, С. Л. Бембеевой, Т. И. Бобарыкиной, В. В. Буданова, В. П. Васюнина, В. Е. Великанова и И. И. Ляленко, О. А. Герасимовой, И. Н. Горбань, В. К. Дроздовской, Э. А. Заворуева и В. П. Целуевского, А. С. Капустина и Е. В. Капустиной, Ф. С. Каримова, Н. Ф. Клименко и Г. Н. Полетаева, М. В. Кольцовой, Л. А. Кондратенко, А. В. Косицына, В. И. Куландина, А. А. Лелика, В. И. Лисохмары, Л. С. Майоровой, М. А. Медведевой, С. К. Мокану, З. А. Никифоровой, М. П. Никифоровой, В. Я. Педина, Р. П. Пивоварова, Л. И. Рябикиной, В. С. Сидорова, В. Ф. Скидана, Н. Ф. Старченко, А. Е. Степанова, В. Д. Ступина, Н. Г. Тимофеевой, А. А. Тихонова, Л. Т. Чернышовой, А. М. Ширинской, М. И. Ягомоста. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в указанных обращениях положения статьи 30 Федерального закона от 17 декабря 2001 года «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (в редакции от 31 декабря 2002 года).

Учитывая, что все обращения касаются одного и того же предмета, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», соединил дела по этим обращениям в одном производстве.

Заслушав сообщение судьи-докладчика С. М. Казанцева, объяснения сторон и их представителей, заключение эксперта – доктора юридических наук Э. Г. Тучковой, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства труда и социального развития Российской Федерации – Ю. В. Воронина, от Пенсионного фонда Российской Федерации – Л. И. Чижик, от Министерства юстиции Российской Федерации – И. В. Пахомова, от Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации – Е. С. Финогеновой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил:

1. С 1 января 2002 года введен в действие Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», устанавливающий основания возникновения и порядок реализации права граждан Российской Федерации на трудовые пенсии. В соответствии со статьей 31 данного Федерального закона с этой даты утрачивают силу Закон Российской Федерации «О государственных пенсиях в Российской Федерации» и Федеральный закон «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий», а другие федеральные законы, предусматривающие условия и нормы пенсионного обеспечения, применяются в части, ему не противоречащей (пункт 2).

Для тех лиц, которые приобрели пенсионные права до вступления в силу Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», его статьей 30 предусмотрен порядок их оценки путем конвертации (преобразования) в расчетный пенсионный капитал. При этом пунктом 4 данной статьи установлено, что в целях оценки пенсионных прав застрахованных лиц под общим трудовым стажем понимается суммарная продолжительность трудовой и иной общественно полезной деятельности до 1 января 2002 года, учитываемая в календарном порядке, и перечисляются включаемые в нее периоды.

Как утверждают заявители – депутаты Государственной Думы, Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Дума Чукотского автономного округа, пункт 4 статьи 30 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», вводя календарный порядок исчисления общего трудового стажа при назначении пенсии для лиц, в отношении которых в соответствии с Законом Российской Федерации от 20 ноября 1990 года «О государственных пенсиях в Российской Федерации» действовало льготное исчисление некоторых периодов, засчитываемых в общий трудовой стаж (к таковым, в частности, относились периоды работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях), нарушает право указанных лиц на пенсионное обеспечение; кроме того, содержащаяся в нем норма не позволяет учитывать в общем трудовом стаже некоторые периоды общественно полезной деятельности, которые ранее в него включались. По мнению заявителей, данная норма – как ухудшающая положение граждан и имеющая обратную силу – противоречит статьям 1 (часть 1), 2, 7, 17, 18, 20, 39, 54 (часть 1), 55 (части 2 и 3) и 57 Конституции Российской Федерации.