Выступления полномочного представителя Президента РФ в Конституционном суде (2004-2005 гг)

Полномочный представитель, участвуя в заседаниях Конституционного Суда Российской Федерации, способствует осуществлению деятельности Президента Российской Федерации как гаранта Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина.

И все же основная роль в процессе доказывания принадлежит Конституционному Суду Российской Федерации, который собирает, исследует и оценивает доказательства. И хотя в ФКЗ о Конституционном Суде Российской Федерации прямо не сказано о том, что никакое доказательство, кем бы оно ни предоставлялось, не имеет для Суда заранее установленной силы, это следует из самой природы Конституционного Суда Российской Федерации и принципов его деятельности, о которых было сказано выше.

В. К. Боброва,

к. ю.н., заслуженный юрист Российской Федерации

2004 ГОД

Дело о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации

Выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. А. Митюкова

25 ноября 2003 года

Уважаемый Высокий Суд!

Предметом запроса Правительства РФ по данному делу являются нормы ГПК РФ, содержащиеся в части 1 статьи 27, частях 1, 2 и 4 статьи 251, частях 2 и 3 статьи 253, наделяющие суд общей юрисдикции полномочием разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ.

По мнению Правительства РФ, данные положения ГПК РФ не соответствуют как Конституции РФ, так и правовым позициям Конституционного Суда, так как применяются при оспаривании в судах общей юрисдикции нормативных правовых актов Правительства как принятых с нарушением разграничения компетенции между федеральными органами законодательной и исполнительной власти.

Вопросы нормоконтроля судов общей юрисдикции, равно как и разграничение компетенции этих судов и Конституционного Суда РФ в сфере осуществления проверки законности нормативных актов Правительства, в том числе с точки зрения конституционно установленного разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти, не раз были предметом рассмотрения в процессе осуществления конституционного судопроизводства. Выработанные правовые позиции Конституционного Суда сводятся к следующему:

во-первых, предусмотренное статьей 125 Конституции РФ полномочие по разрешению дел о соответствии Конституции РФ нормативных актов, в числе которых – нормативные акты Правительства РФ, принадлежит только Конституционному Суду РФ;

во-вторых, у судов общей юрисдикции и арбитражных судов отсутствует правомочие признавать названные в данной статье акты несоответствующими Конституции РФ и потому утрачивающими юридическую силу;

в-третьих, решение суда общей юрисдикции о том, что нормативный акт Правительства РФ противоречит федеральному закону, не является подтверждением недействительности нормативного акта Правительства РФ, его отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания, а означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению;

в-четвертых, полномочия судов общей юрисдикции и арбитражных судов вне связи с рассмотрением конкретного дела по проверке соответствия нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции РФ, могут быть установлены только федеральным конституционным законом.

Исходя из юридической силы решений Конституционного Суда, установленной статьей 79 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ», правовые выводы Конституционного Суда не могут не учитываться законодателем в ходе дальнейшего законотворчества и тем более не могут быть преодолены путем принятия таких норм, которые по их содержанию или форме были признаны Конституционным Судом не соответствующими требованиям Конституции.

Данное требование, по мнению заявителя настоящего запроса, распространяется и на ГПК РФ. Введенный в действие Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. № 137-ФЗ, ГПК РФ тем не менее содержит ряд положений, не соответствующих Конституции РФ и правовым позициям Конституционного Суда, сформулированным на основе интерпретации конституционных норм, до вступления в силу ГПК РФ.

Правоприменительная практика складывается сегодня исходя из предписаний ГПК РФ, наделяющих суды общей юрисдикции полномочием разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства, в том числе с точки зрения разграничения компетенции органов законодательной и исполнительной власти, в гражданском судопроизводстве и признания их противоречащими закону.

Такие Постановления Правительства РФ нередко признаются судами принятыми с нарушением установленного Конституцией РФ разграничения полномочий законодательной и исполнительной власти и считаются недействующими и не влекущими правовых последствий со дня их издания (как того требует пункт 17 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. № 2). А это фактически означает невозможность исполнения федерального закона, в целях которого был принят акт Правительства.

В связи с этим Конституционному Суду на этот раз предстоит вернуться к рассмотрению данного вопроса под несколько иным ракурсом. А именно, дать оценку конституционности осуществления проверки судами общей юрисдикции нормативных Постановлений Правительства РФ, принятых во исполнение закона, содержащего поручение Правительству урегулировать те или иные правоотношения и выявить подсудность дел, в которых при осуществлении нормо-контроля актов Правительства затрагиваются вопросы компетенции органов государственной власти.

Проблема, обозначенная в настоящем запросе Правительства, возникла по ряду причин. С одной стороны, этому способствовали объективные обстоятельства, согласно которым реализация конституционных полномочий Правительства неизбежно требует издания большого числа правовых актов в целях решения задач, предопределяемых статьей 114 Конституции РФ, включая управление федеральной собственностью, разработку, координацию и выполнение программ экономических и других реформ. В этой связи особую значимость приобретают механизмы обеспечения эффективной защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан и организаций.

С другой стороны, этому способствовало развитие правотворческой и правоприменительной практики. Так, ФКЗ «О Правительстве РФ», введенный в действие с 3 января 1998 г., не определил подсудность дел об оспаривании нормативных актов Правительства РФ. Согласно статье 23 этого Закона акты Правительства РФ, как ненормативные (распоряжения), так и нормативные (постановления), могут быть обжалованы в суд.

В ранее действовавшем ГПК РСФСР не был прямо урегулирован вопрос о подсудности дел о рассмотрении нормативных актов Правительства. Согласно статьи 116 ГПК РСФСР к подсудности Верховного Суда РФ отнесено рассмотрение по первой инстанции дел об оспаривании лишь ненормативных актов Правительства. Что касается нормативных актов Правительства, то прежний ГПК не относил дела об оспаривании этой категории актов к подведомственности общих судов, даже их высшего звена.

В связи с возникшей неопределенностью в вопросе о подсудности дел по рассмотрению нормативных актов Правительства РФ Президиумом Верховного Суда РФ в Постановлении от 7 февраля 2001 г. дал разъяснение, согласно которому дела по жалобам на нормативные правовые акты Правительства РФ, как более значимые, чем прямо отнесенные ГПК РСФСР к подсудности Верховного Суда РФ дела об оспаривании ненормативных актов Правительства РФ, подсудны по первой инстанции Верховному Суду РФ.

Для того чтобы решить вопрос о конституционности оспариваемых норм ГПК РФ с учетом обозначенного аспекта, необходимо учитывать ряд важнейших политико-правовых вопросов. В частности, о правовой природе нормативных актов Правительства РФ, о пределах нормоконтроля судов общей юрисдикции, о содержании конституционного, гражданского и административного видов судопроизводства.

Конституция установила правовые формы актов Правительства в виде Постановлений и распоряжений. Постановления принимаются, как правило, в целях нормативного урегулирования отношений или по наиболее важным вопросам. Конституция возлагает на Президента и Правительство обязанность обеспечивать осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ (ч. 4 статья 78). Правительство организует исполнение Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента, международных договоров.

Проблема во многом обусловлена тем, что правоприменитель и законодатель (при принятии нового ГПК РФ) не учитывали правовую природу нормативных Постановлений Правительства РФ. В то время как непосредственно Конституция Российской Федерации, устанавливая разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти, наделяет Правительство Российской Федерации соответствующими полномочиями, в том числе полномочием издавать нормативные Постановления на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации, определяет юридическую силу таких Постановлений и их место в иерархии нормативно-правовых актов федеральных органов государственной власти Российской Федерации – они обязательны к исполнению в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации (статья 115), закрепляет в статье 125 (пункт «б» части 2) прерогативу Конституционного Суда Российской Федерации проверять их соответствие Конституции Российской Федерации, в том числе, следовательно, требованию, закрепленному в ее статье 115. В силу этого в Определении КС РФ от 10 декабря 2002 г. № 283-О (РГ. 2002. 25 дек.; Собрание законодательства РФ. 2002. № 52. Ст. 5289) указывается, что вопрос о правовой природе того или иного нормативного акта Правительства Российской Федерации как соответствующего или не соответствующего федеральному закону по своему характеру относится к числу конституционных.

Следовательно, проверка законности нормативных Постановлений Правительства РФ, принятых в соответствии со статьей 115 Конституции РФ, может быть осуществлена только в порядке конституционного судопроизводства и является исключительной компетенцией Конституционного Суда РФ.

Более того, правовое регулирование вопросов, непосредственно вытекающих из конституционных установлений, на наш взгляд, является предметом конституционного судопроизводства. Именно поэтому проверка нормативных актов Правительства с точки зрения разграничения компетенции органов законодательной и исполнительной власти и их оценка как принятых с нарушением полномочий (или при отсутствии соответствующих полномочий) не может осуществляться судами общей юрисдикции. Так как публично-правовые споры относительно нормотворческой компетенции органов государственной власти в основе своей строятся на конституционно установленном принципе правового государства – разделении властей, то они неизбежно связаны с толкованием соответствующих норм Конституции РФ и, следовательно, подлежат разрешению Конституционным Судом РФ, на который такое толкование возложено Конституцией РФ и ФКЗ «О Конституционном Суде РФ».

Рассматриваемые в настоящем деле нормы ГПК РФ не содержат каких-либо ограничений в отношении проверки оспаривания в судах общей юрисдикции нормативных правовых актов Правительства РФ, в том числе в тех случаях, когда это связано с проверкой их конституционных полномочий, и, следовательно, не исключают подведомственность таких дел судам общей юрисдикции. В статье 27 Кодекса прямо перечислены виды нормативных актов, проверяемых Верховным Судом РФ, однако эти нормы не увязаны с частью 3 статьи 251 Кодекса, где специально оговаривается, что не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном главой 24 данного Кодекса, заявления об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ.

Заметим, что определение подсудности, при котором одна и та же категория дел подведомственна судам разной юрисдикции, представляется недопустимым, ибо нарушается принцип законного суда, установленный статьей 47 Конституции, и противоречит статьям 125, 126 и 128 Конституции.

Требование неукоснительного соблюдения норм о подведомственности и четкого ограничения круга дел, относящихся к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ, воспроизведено в п. 11 Постановления Пленума Верховного суда РФ от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса РФ».

Компетенция Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ (статья 125 и 126 Конституции РФ соответственно) строго разграничена. В случае несогласия с решением Верховного Суда РФ о признании недействующим нормативного правового акта Правительство РФ в соответствии с частью 2 статьи 125 наделено правом обращения в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности данного Постановления. Таким образом, Верховный Суд, вынося решение по делу, фактически ему неподсудному, ставит Конституционный Суд в положение, когда последнему приходиться брать на себя функции дополнительной инстанции по проверке вступившего в законную силу решения суда общей юрисдикции, что не соответствует положениям статей 125 и 126 Конституции Российской Федерации.

Кроме того, суды общей юрисдикции и арбитражные суды, непосредственно применяя Конституцию, имеют свою определенную сферу правоприменительной деятельности, связанную с рассмотрением конкретных дел.

По своей природе абстрактный нормоконтроль не является предметом гражданского процесса и административного судопроизводства. Первый предназначен для решения имущественных споров и экономических вопросов, второй – с точки зрения классической административной юстиции, предназначен для разрешения жалоб на должностных лиц и органы управления, нарушающих права граждан.

Согласно ч. 2 статьи 120 Конституции суды, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа (в том числе Постановления Правительства) закону, принимают решение в соответствии с законом. По смыслу этой конституционной нормы не соответствующие закону нормативные акты не являются в данном случае непосредственным предметом оспаривания. Решая вопрос, какой акт подлежит применению при разрешении дела, суд игнорирует противоречащий закону нормативный акт, признавая его недействующим для данного дела.

Таким способом осуществления нормоконтроля суды эффективно обеспечивают защиту прав и законных интересов граждан и организаций от незаконных актов, что, в свою очередь, не ограничивает право граждан и организаций обжаловать в судах решения и действия (бездействие) органов власти и должностных лиц, основанные на нормативных актах, в том числе на Постановлениях Правительства, противоречащих федеральным законам, и не препятствует судам признавать такие решения незаконными.

Непосредственно из Конституции РФ не вытекает также, что суды вправе вне связи с рассмотрением конкретного дела осуществлять нормоконтроль в отношении нормативных актов Правительства и признавать их недействующими в связи с несоответствием иному акту, имеющему большую юридическую силу.

Как указал Конституционный Суд в Постановлении от 16 июня 1998 г., подобное положение в соответствии со статьями 71 (пункт «о»), 118 (часть 3) и 128 Конституции РФ может устанавливаться только федеральным конституционным законом с закреплением в нем целого ряда параметров, которые на основе Конституции сформулированы в п. 7 мотивировочной части и п. 3 резолютивной части Постановления, начиная от видов нормативных актов, подлежащих проверке судами, до обязанности решений судов по результатам проверки акта для всех правоприменителей по другим делам.

При отсутствии такого вытекающего из Конституции регулирования суды, по мнению Конституционного Суда, не обладают полномочием по прекращению юридической силы перечисленных в статье 125 Конституции нормативных актов.

Этот вывод полностью согласуется с общепризнанными принципами и нормами международного права. Надлежащим судом для рассмотрения дела признается суд, созданный и действующий на основании закона (статья 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод), что подразумевает закрепление в Конституции и принятом в соответствии с нею законе полномочий различных судов. Данный принцип находит свое выражение в статьях 47, 118, 120 и 128 Конституции РФ и лежит в основе определения предметной, территориальной и инстанционной подсудности дел, а также разграничения видов судебной юрисдикции.

В отсутствие подобного регулирования, как указано в Постановлении Конституционного Суда от 16 июня 1998 г., суды общей юрисдикции и арбитражные суды не обладают полномочиями по прекращению юридической силы нормативных актов, перечисленных в статье 125 (пункты «а» и «б» части 2) Конституции РФ.

Сегодня, к сожалению, разграничение сфер судопроизводства вопреки Конституции и правовым позициям Конституционного Суда осуществляется не на основе федерального конституционного закона, а на основе процессуального кодекса, являющегося разновидностью федерального закона.

Вопрос о компетенции судов общей юрисдикции в сфере нормоконтроля законодатель, глава государства и Верховный Суд РФ в соответствии с Конституцией РФ и правовой позицией Конституционного Суда намеревались урегулировать в федеральных конституционных законах, внесенных в парламент в 1999 г.: «О полномочиях судов общей юрисдикции по проверке соответствия нормативных правовых актов Конституции РФ, федеральным конституционным законам, иным нормативным актам», «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации».

Не буду повторяться, так как 17 июня с. г. в выступлении по делу о проверке конституционности положений ГПК РСФСР и ФЗ «О прокуратуре» мною уже раскрывалась история вопроса этой законодательной инициативы.

Согласно правовым позициям Конституционного Суда РФ, выраженным в его решениях (Постановление от 16 июня 1998 г, Определение от 5 ноября 1998 г., Постановление от 11 апреля 2000 г. и др.), а также исходя из предписаний части второй статьи 87 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ», разграничение компетенции в области нормоконтроля между Конституционным Судом РФ и другими судами не отрицает правомочия судов общей юрисдикции и арбитражных судов подтверждать недействительность законов и иных нормативных актов, содержащих положения, которые уже были признаны неконституционными на основании Постановления Конституционного Суда, сохраняющего свою силу (Постановление КС РФ от 16 июня 1998 г.).

Вопреки этой правовой позиции, правоприменительная практика Верховного Суда РФ пошла по пути «сплошного» нормоконтроля Постановлений Правительства, результатом которого стало признание противоречащими федеральному закону, недействующими и не подлежащими применению нормативных Постановлений Правительства во всех случаях, а не тогда, когда уже имелись решения Конституционного Суда о признании их не соответствующими Конституции.

Наделение Конституцией только Конституционного Суда полномочием по проверке в особой процедуре конституционного судопроизводства конституционности перечисленных в ее статье 125 нормативных актов, которая может повлечь утрату ими юридической силы, означает, как отмечено в Постановлении от 16 июня 1998 г., что осуществление другими судами аналогичных полномочий без их конституционного закрепления и вне таких форм судопроизводства исключается. Такое полномочие Конституционного Суда в сфере нормоконтроля непосредственно вытекает из юридической силы решений Конституционного Суда, в результате которых неконституционные нормативные акты утрачивают юридическую силу, имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц, как решение нормотворческого органа, и следовательно, такое же, как нормативные акты, общеобязательное значение, в том числе и для всех судебных органов, что не присуще правоприменительным по своей природе актам иных судов. Решения суда общей или арбитражной юрисдикции не обязательны для иных судов по другим делам, не подлежат обязательному официальному опубликованию, могут быть оспорены.

Как известно, нормативные акты могут проверяться на их законность, т. е. на соответствие нормативному акту большей юридической силы, кроме Конституции. Такую проверку суды общей юрисдикции и арбитражные суды могут осуществлять не только при рассмотрении конкретных дел (пункт 3 статьи 5 ФКЗ «О судебной системе»), но и в порядке нормоконтроля. Нормативные Постановления Правительства, принятые во исполнение федерального закона, развивают и детализируют закон и фактически составляют его суть и содержание. Поэтому проверка таких Постановлений Правительства опосредованно означает проверку самого федерального закона.