Выступления полномочного представителя Президента РФ в Конституционном суде (2004-2005 гг)

Федеральным законом «О национально-культурной автономии» устанавливается, что организационные основы национально-культурной автономии определяются спецификой расселения граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, и уставами национально-культурных автономий.

В Российской Федерации предусматривается организация трех уровней деятельности национально-культурной автономии. Согласно статье 5 Федерального закона национально-культурная автономия может быть местной, региональной, федеральной.

Местные национально-культурные автономии граждан, относящих себя к определенной этнической общности, могут образовывать региональную национально-культурную автономию граждан, относящих себя к определенной этнической общности.

Исходя из толкования данного положения, на региональном уровне может быть создана только одна региональная национально-культурная автономия граждан, относящих себя к определенной этнической общности. Подтверждение тому лежит, в том числе, в плоскости юридической техники, когда уяснение смысла любого нормативного акта начинают с лингвистического анализа текста документа.

В части 3 статьи 5 Закона говорится о местных национально-культурных автономиях во множественном числе, а об образуемой ими региональной национально-культурной автономии – в единственном числе.

Следует учитывать, что в Законе, в его новой редакции от 10 ноября 2003 г., существует известная системная связь части 3 статьи 5 с частью 3 статьи 6, согласно которой «делегаты местных национально-культурных автономий граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, на конференции (съезде) могут учредить региональную национально-культурную автономию в пределах субъекта Российской Федерации». Как видим, сохраняется то же соотношение множественного и единственного чисел в отношении местных НКА и региональной НКА соответственно.

Кроме того, в главе II Закона прослеживается определенная система организационного построения НКА: местные образуют региональную автономию, региональные – федеральную. В соответствии с частью 5 статьи 5 Закона (в ред. от 10 ноября 2003 г. № 136-ФЗ) «федеральная национально-культурная автономия граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, учреждается не менее чем половиной зарегистрированных региональных национально-культурных автономий граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности».

Итак, законодателем последовательно выстроена та же логикосмысловая цепь: о региональных НКА говорится во множественном числе, а об учреждаемой ими федеральной НКА – в единственном числе. Следовательно, данное положение означает, что региональными НКА может быть учреждена только одна федеральная НКА.

То же самое соотношение прослеживается и в части 4 статьи 6 Закона, согласно которой «делегаты региональных национально-культурных автономий граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, на съезде могут учредить федеральную национально-культурную автономию».

Таким образом, предпринятый лингвистический анализ положений Закона, его буквальное толкование неоспоримо свидетельствуют о том, что такое организационное построение НКА, при котором на каждом уровне создается только одна национально-культурная автономия граждан, относящих себя к определенной этнической общности, следует в прямом смысле из «буквы закона», соответствует его духу и целям, отражает единство организационной основы национально-культурной автономии.

3. Из положений указанного закона следует, что целям защиты национально-культурных прав граждан соответствует такое организационное построение НКА, при котором на каждом уровне создается только одна национально-культурная автономия граждан, относящих себя к определенной этнической общности. Особенность такого организационного построения НКА служит эффективным средством защиты граждан, относящих себя к определенной этнической общности, так как обеспечивает максимальную степень реализации заложенного в Законе принципа государственной поддержки национально-культурной автономии, а также способствует их единству в достижении основной цели – самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры.

В этом смысле национально-культурная автономия представляет собой отдельный вид общественного объединения, особенности которого состоят в четко установленных законом целях, реализация которых возможна во взаимодействии с государством.

Именно для достижения названных целей государство оказывает национально-культурным автономиям финансовую поддержку В отличие от других национальных общественных объединений, оказание национально-культурной автономии финансовой поддержки является обязанностью государства и местного самоуправления.

Согласно статье 16 действующего Закона финансирование деятельности, связанной с реализацией прав национально-культурной автономии, осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Для обеспечения нужд национально-культурных автономий федеральные органы законодательной и исполнительной власти, органы законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с положениями статьи 19 Закона предусматривают в федеральном бюджете, а также в бюджетах субъектов Российской Федерации ассигнования для оказания поддержки национально-культурным автономиям, предоставляют национально-культурным автономиям льготы по налогам, сборам и кредитам.

Кроме названных, отличительными признаками национально-культурной автономии являются также особые организационные связи НКА с органами государственной власти и местного самоуправления. Статьей 7 Закона, в частности, предусмотрено создание Консультативного совета по делам национально-культурных автономий при Правительстве Российской Федерации, консультативных советов или иных совещательных органов по делам НКА при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления соответствующих муниципальных образований.

Осуществление эффективной государственной поддержки общественно-значимых программ национально-культурного развития граждан одной этнической общности, проживающих на территории соответствующих субъектов Российской Федерации, создает правовые условия взаимодействия государства и общества по вопросам защиты национальных интересов граждан Российской Федерации в процессе выбора ими путей и форм своего национально-культурного развития.

Будучи важнейшим институтом гражданского общества, национально-культурная автономия является главной организационноправовой формой защиты прав конкретных этнических общностей на сохранение самобытности. Ибо она, выражая интересы соответствующей этнической общности, способна успешно взаимодействовать с государственными органами в области подготовки и реализации программ национально-культурного развития.

4. Однако, как свидетельствует правоприменительная практика, имеют место определенные трудности, связанные с организационными аспектами деятельности различных видов национально-культурной автономии. Проблема состоит в том, и тому примером является ситуация, сложившаяся в Алтайском крае, что в настоящее время в пределах одной административно-территориальной единицы создается несколько конкурирующих национально-культурных автономий, состоящих из представителей одного этноса. В связи с этим происходит столкновение интересов между подобными объединениями, борющимися за лидерство и финансовую поддержку государства.

Практика создания на уровне субъекта параллельных национально-культурных автономий препятствует национально-культурному развитию, поскольку порождает дублирование в их организационном построении, нарушает взаимодействие автономий с государственными органами, создает источник вражды одноименных национально-культурных автономий и реальную угрозу этнокультурной безопасности России, ее отдельных граждан, их диаспоризированных групп. Это не просто снижает интеграционные возможности меньшинств, но, напротив, активизирует их обособленность, превращая групповую этническую идентификацию в мобилизованный ресурс радикальных политических сил, борющихся за повышение статуса той или иной группы и перераспределение в свою пользу бюджетных ресурсов.

Преодолением таких негативных последствий в соответствии со статьей 55 (части 2 и 3) Конституции РФ служит законодательное установление на каждом уровне только одной одноименной национально-культурной автономии.

Реализация подобного порядка организации НКА отвечает Концепции государственной национальной политики Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1996 г. № 909, которая определяет институт НКА как важное средство выявления и удовлетворения этнокультурных запросов граждан, достижения межнациональной стабильности, предупреждения конфликтов на национальной почве.

4.1. В 1998 г. Российская Федерация ратифицировала Рамочную конвенцию Совета Европы о защите национальных меньшинств. В соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции положения Конвенции включены в правовую систему России. Они регулируют специфические права, позволяющие представителям различных этнических общностей сохранять свою национально-культурную самобытность, при этом использование названных прав не должно наносить ущерб правам граждан, интересам государства и общества.

Предоставление прав в международном праве влечет и определенные обязанности. Они отражены в статье 20 Конвенции, согласно которой любое лицо, принадлежащее к национальному меньшинству, соблюдает национальное законодательство и уважает права других лиц, в частности права лиц, принадлежащих к большинству населения или принадлежащих к другим национальным меньшинствам.

Учитывая, что финансирование деятельности, связанной с реализацией прав национально-культурной автономии, осуществляется, в том числе, и из средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, создание на территории одного субъекта Российской Федерации нескольких региональных НКА граждан, относящих себя к одной этнической общности, неизбежно повлечет за собой чрезмерное расходование бюджетных денег, что приведет к явному ущемлению прав проживающих на территории субъекта граждан Российской Федерации, не относящих себя к данной этнической общности.

Конвенция (статья 4) признает, что в определенных случаях у государства может иметься необходимость в принятии «надлежащих мер с тем, чтобы поощрять во всех областях экономической, социальной, политической и культурной жизни полное и действительное равенство между лицами, принадлежащими к национальному меньшинству, и лицами, принадлежащими к большинству населения». В Разъяснительном докладе к Конвенции делается упор на защиту прав других лиц, с тем чтобы лица, принадлежащие к национальным меньшинствам, сами не оказались, в сущности, в привилегированном положении. В параграфе 39 записано: «Такие меры должны быть “надлежащими”, т. е. соответствовать принципу пропорциональности с тем, чтобы не допустить нарушений прав других и дискриминации в отношении других». С этим положением корреспондирует норма статьи 4 Федерального закона «О национально-культурной автономии», согласно которой «осуществление права на национально-культурную автономию не должно наносить ущерб интересам других этнических общностей».

Необходимо учитывать еще один аспект. Создание на территории субъекта двух и более региональных НКА граждан, относящих себя к одной и той же этнической общности, противоречит принципам разумности и соразмерности преследуемой законной цели, ибо право на всемерную поддержку и защиту со стороны государства утрачивает свою эффективность.

Кроме того, создание в пределах субъекта двух и более региональных НКА граждан, относящих себя к определенной этнической общности, в то время как на территории этого же субъекта будет создана только одна региональная НКА граждан, относящих себя к другой этнической общности, будет проявлением факта дискриминации по отношению к последней. Что является явным нарушением статьи 4 Рамочной конвенции о защите прав национальных меньшинств, согласно которой лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, гарантируется право на равенство перед законом и запрещается любое проявление дискриминации.

5. Национально-культурная автономия представляет собой экстерриториальное общественное формирование, в основе которого положен административно-территориальный принцип построения. Исходя из названного принципа, на одном административно-территориальном уровне не могут создаваться параллельные национально-культурные автономии граждан, относящих себя к одной этнической общности.

Такое построение национально-культурной автономии заложено в Законе о национально-культурной автономии, ориентированном на создание правовой основы для консолидации усилий национальных общественных объединений граждан, относящих себя к одной этнической общности, их эффективного взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления при решении вопросов сохранения культурной самобытности. Административно-территориальный принцип построения НКА, предусмотренный Федеральным законом «О национально-культурной автономии», подтвержден в Определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ (Дело № 51-В99 пр-8 от 10 сентября 1999 г.).

Сообразуясь с установленной Законом целью деятельности НКА, положение части 3 статьи 5 Закона «О национально-культурной автономии» предполагает, что создание региональной национально-культурной автономии граждан, относящих себя к определенной этнической общности, должно отражать интересы всех местных национально-культурных автономий, действующих на территории данного субъекта Российской Федерации и объединяющих граждан, относящих себя к той же этнической общности. Залогом решения вопроса именно в таком направлении и является административно-территориальный принцип построения национально-культурной автономии.

Таким образом, несмотря на отсутствие в Законе «О национально-культурной автономии» прямых указаний относительно количества создаваемых на каждом уровне автономий, по смыслу рассматриваемого Закона система национально-культурной автономии предусматривает выстраивание определенной организационной структуры, направленной на реализацию этнокультурных интересов соответствующего этноса, с учетом особенностей федеративного устройства Российской Федерации и специфики расселения граждан. Поскольку именно такая структура призвана обеспечить цели Закона, оспариваемое положение статьи 5, допускающее толкование, согласно которому возможно образование только одной региональной национально-культурной автономии из числа граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, не противоречит Конституции Российской Федерации, так как эта норма не умаляет конституционного права граждан Российской Федерации на добровольное создание иных этнокультурных общественных объединений, не противоречащих законодательству Российской Федерации, и не принуждает к вступлению граждан в какое-либо общественное объединение и пребывание в нем.

6. Российская правовая доктрина понимает под конституционным принципом – «правом на объединение» – «право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей, право вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений» (статья 3 Федерального закона «Об общественных объединениях»).

В соответствии со статьей 4 названного Закона содержание права граждан на объединение, основные государственные гарантии этого права, статус общественных объединений, порядок их создания, деятельности, реорганизации и (или) ликвидации регулируются названным Федеральным законом, Гражданским кодексом Российской Федерации и другими законами об отдельных видах общественных объединений. Кроме того, устанавливается, что особенности, связанные с созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией отдельных видов общественных объединений, могут регулироваться специальными законами, принимаемыми в соответствии с настоящим Федеральным законом. К числу таких специальных законов относится Федеральный закон «О национально-культурной автономии».

Ввиду того, что национально-культурная автономия – это особый вид общественного объединения, установление специального порядка ее создания не нарушает права граждан на объединение в рамках Федерального закона «Об общественных объединениях».

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Определении от 21 декабря 2000 г. № 266-О, «требования, предъявляемые к созданию и деятельности общественных объединений, их государственной регистрации, не могут рассматриваться как нарушающие конституционное право, закрепленное в статье 30 (часть 1) Конституции Российской Федерации, если при этом не создаются необоснованные препятствия для реализации права каждого на объединение и для свободы деятельности общественных объединений».

Создание гражданами Российской Федерации национально-культурных автономий федеральным законодательством не ограничивается. Конституционные права граждан на объединение, в том числе и в форме национально-культурных автономий, в соответствии с Федеральным законом «О национально-культурной автономии» реализуются гражданами уже на стадии создания местных национально-культурных автономий.

Кроме того, норма части 3 статьи 5 не может рассматриваться как противоречащая Конституции Российской Федерации и Закону «Об общественных объединениях», так как они не содержат положений, запрещающих создание одной общественной организации определенного вида, тем более на основе добровольной самоорганизации и добровольной этнической самоидентификации.

Поэтому можно сделать вывод об отсутствии правовых оснований говорить о нарушении прав граждан на объединение частью третьей статьи 5 оспариваемого Федерального закона.

Норма Закона «О национально-культурной автономии», которую обжалуют заявители, положений о принуждении к вступлению в общественное объединение не содержит. Напротив, во взаимосвязи с нормами этого же Закона она призвана обеспечить право каждого самостоятельно и добровольно принимать решения о формах и видах создаваемых общественных объединений.

Исходя из изложенного, мы не усматриваем противоречия нормы части третьей статьи 5 Федерального закона «О национально-культурной автономии» статьям 13 и 30 Конституции Российской Федерации.

Благодарю за внимание!

Конституционный Суд Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 3 марта 2004 г. № 5-П

По делу о проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона «О национально-культурной автономии» в связи с жалобой граждан А. Х. Дитца и О. А. Шумахер

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В. Д. Зорькина, судей М. В. Баглая, Н. С. Бондаря, Г. А. Гаджиева, Ю. М. Данилова, Л. М. Жарковой, Г. А. Жилина, С. М. Казанцева, М. И. Клеандрова, А. Л. Кононова, Л. О. Красавчиковой, Н. В. Селезнева, А. Я. Сливы, В. Г. Стрекозова, О. С. Хохряковой, Б. С. Эбзеева, В. Г. Ярославцева.

с участием представителя Государственной Думы – кандидата юридических наук Ю. Д. Дубровина, представителя Совета Федерации – доктора юридических наук Е. В. Виноградовой, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. А. Митюкова, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона «О национально-культурной автономии».

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба граждан А. Х. Дитца и О. А. Шумахер, в которых оспаривается конституционность части третьей статьи 5 Федерального закона «О национально-культурной автономии». Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое заявителями законоположение.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Б. С. Эбзеева, объяснения представителей стороны, принявшей и подписавшей Федеральный закон «О национально-культурной автономии», исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации установил: