Антинаркотическая политика в России

Поэтому надо контролировать людей массово, ежедневно, с помощью многочисленной милиции общественной безопасности. Я бы вынес на заседание обсуждение этого вопроса. Почему прокуратура в порядке общего надзора сегодня повсеместно, практически во всех субъектах Федерации не заставляет милицию общественной безопасности задерживать людей, допускающих немедицинское потребление наркотиков? Это заставило бы их обратиться в реабилитационные центры.

Опыт наших экспертов в наркологии говорит о том, что прекращают потребление наркоманы с большим стажем только тогда, когда общество создает большие сложности для их потребления. А если общество игнорирует, что ты их потребляешь, то почему же не потреблять? Если же потреблять трудно, если потребление осуждают, а милиционер на улице тебя постоянно задерживает и требует сдать анализы, то это самый эффективный метод борьбы. Важно, что для них станет неудобно потреблять наркотики. Сразу повысится реабилитационный потенциал, который сегодня крайне низок в реабилитационных центрах (в государственных 5–10 %, в частных – до 30 %). Это все потому, что никто не доставляет неудобств в потреблении наркотиков. Поэтому и пустуют эти места.

А на охрану общественного порядка выходит масса сотрудников милиции общественной безопасности, участковых, вневедомственной охраны, ГАИ и т. д. Если в стране наркоэпидемия, то явление требует массовых, недорогих контрольных мер и отнюдь не репрессий. Для репрессий существует уголовное право. Обсуждению этого вопроса я бы с удовольствием посвятил одно из заседаний комиссии.

Недавно был в Ижевске на конференции «Город против наркотиков», где познакомился с положительным примером формирования общественного мнения как просветительской акции. Мэр города Ижевска Виктор Васильевич Балакин обратился к населению и организациям: давайте выступим в поддержку Конвенции ООН и Конвенции по правам ребенка, о защите ребенка от наркотиков. И фактически каждый десятый ижевчанин подписал декларацию. К тому же было принято решение восстановить 50 хоккейных коробок. Я был ошарашен, когда они мне вручили шесть томов подписей. В результате в Ижевске более спокойная ситуация, а вот в соседней Перми – наркоэпидемия. Если мы начнем думать, как мы будем формировать общественное мнение, мы найдем массу приемов. А в Петербурге этим практически никто не занимался. Администрация Петербурга не ставит такой задачи.

А вот в Челябинске, где бушует наркоэпидемия, 4 футбольных поля на весь Челябинск при численности населения города больше миллиона. Для того чтобы увеличить массовость занятий физкультурой и спортом, необходимо создать условия в виде коробок, баскетбольных колец. Почему бы не ввести этот показатель в оценку региона, города, не премировать за это? Надо создать некурящую школу как показатель. Почему бы сегодня в Петербурге не устроить конкурс на самую некурящую школу?

Меня удивляет, что при наличии Федерального закона об ограничении курения и соответствующей статьи, которая объявила учебные заведения местом, в котором запрещено курить, – мало что меняется. Надо просто стимулировать людей. Министр образования должен повести активную работу по стимулированию преподавательских коллективов, поскольку есть правовой фундамент. Но в России отработан только «метод кнута». Директор говорит, что имеет реальный механизм для борьбы только в том случае, если может привлечь к ответственности за нарушение нормы закона. Это устаревший подход. Вы посмотрите, как сегодня продвигают кредитные карточки. Обладателю сулят золотые горы. Эти же пиар-технологии необходимо использовать для того, чтобы эффективно заработал закон. Наверное, именно это и имеет в виду Президент, когда говорит: «У нас должна быть реформа административного управления».

Министерства должны стать штабами стратегического планирования этого «пряника», а «кнут» должен лежать в загашнике, как тот фундамент, на котором зиждется стимулирование. К сожалению, специалистов по стимулированию у нас мало. Надо предоставить всевозможные льготы: материальные, моральные, например для некурящих, чтобы не курить было выгодно. А разработкой стимулов вполне могло бы заняться Министерство образования. Так и в борьбе с наркоманией, если новый правоохранительный орган поймет, что уголовно-правового метода, одних репрессий мало, необходимо стимулирование, поощрение жизни вне наркотиков. Надо принять целый комплекс мер: антинаркотической политики, антинаркотического управления, профилактики, реабилитации и оперативной деятельности.

К вопросу о принципах государственного управления противодействием наркомании и наркобизнесу[9 - Печатается по: Правовые вопросы российской государственности: Сб. науч. трудов / Под общ. ред. Г. В. Мальцева, В. А. Зайцева; отв. ред. Н. А. Фролова. М.: Академия налоговой полиции ФСНП России, 2002. С. 232–239.]

Почему жители, легко достающие или потребляющие наркотики, действуют эффективнее тех, на чьей стороне закон и государство?

Этот вопрос не так прост. Ответить на него правильно тем руководителям регионов, городских и районных администраций, которые утверждают территориальные целевые комплексные Программы противодействия наркомании и наркобизнесу (иногда их называют программами профилактики наркозависимости), значит сделать первый шаг в верном направлении. Некоторые главы администраций и местного самоуправления считают основной причиной наркотического бума плохую работу милиции. Другие все объясняют отсутствием у администрации денег на профилактику наркомании. По мнению третьих, основная причина наркоэпидемии – в отсутствии хорошей федеральной программы. Четвертые призывают к ужесточению законов и т. д.

Не отрицая вышеназванных причин, попробую обозначить для городских администраций стратегию (путь), которая объективно ведет к сокращению масштабов незаконного оборота наркотиков (НОН) и уменьшению количества потребителей наркотиков на территории города или района.

Наркоситуация в обществе, стране, регионе, городе – это результат деятельности людей, в нем живущих: политической, здравоохранительной, правоохранительной, воспитательной, информационной и других, которые либо усиливают друг друга и суммируются в мощную антинаркотическую результирующую, либо существуют изолированно, не давая суммарного эффекта.

Если запрещенных наркотиков в городе почти нет (например, после молодежной дискотеки не выносят ведрами шприцы и иные упаковки от наркотиков) – это говорит об эффективности координации городской администрацией деятельности всех структур, которые действуют против наркотиков.

Если героин, что называется, захлестнул населенный пункт, это значит, что те жители, кому это выгодно, действуют активнее и предприимчивее, чем местная власть, а наркоторговцы и потребители наркотиков эффективнее всех государственных служащих, которые работают, чтобы не допустить дальнейшего роста наркотизации молодежи на административной территории.

Какой же должна быть стратегия администрации региона (города), чтобы побеждать?

Чтобы наркоситуация на территории города стала постепенно улучшаться, необходимо всеми силами (а это значит, под руководством губернатора (мэра), а не отраслевых комитетов) начать приближаться к двум основным целям:

– высокой недоступности запрещенных наркотиков (мало кто знает, что за 1999 г. в России рыночная стоимость героина в среднем сократилась в 9 раз и в связи с этим введение в научно-практический оборот в качестве объективного интегрального показателя эффективности противодействия наркотикам нового критерия – относительной недоступности наркотиков на административной территории – более чем необходимо. Не следует ждать, что его введет МВД Российской Федерации, поскольку для этого оно должно изменить свою концепцию борьбы с наркотиками. Администрациям самим необходимо начинать оценивать результаты работы правоохранительных структур на своей территории путем сравнения среднестатистических уличных цен, например, дозы героина в вашем городе с ценой дозы героина в соседних городах и регионах);

– формированию в обществе нетерпимого отношения к наркотикам (это не призыв ненавидеть наркоманов. Указанная задача из разряда, и я не побоюсь этого слова, политических, и решать ее надо, следовательно, путем всесторонней поддержки той, уже весьма малочисленной части населения, которая не приемлет потребления запрещенных наркотиков без назначения врача. Прекрасный опыт в этой области за 30 лет своей деятельности накопила шведская общественная организация «Союз за общество без наркотиков», численность которой в различное время составляла от 7 до 20 тысяч человек. Результат работы этой организации – сбалансированная по гуманизму и принуждению национальная шведская политика против наркотиков, которую поддерживает 90 % населения).

А какова (за последние 10 лет) стратегия администраций российских регионов и городов в борьбе с наркотиками и кто ее определяет?

Если говорить образно, то все эти годы власть на этих уровнях либо нажимает не те кнопки, нажатие которых может дать положительный результат, либо нажимает те, но с недостаточным для получения положительного эффекта усилием. Если продолжить аналогию, то наши региональные и муниципальные «оркестры» из отраслевых специалистов не имеют ни профессиональных дирижеров, ни верно прописанной партитуры. До сих пор в структурах областных (городских) администраций не предусмотрена должность помощника губернатора (мэра) по реализации государственной политики против наркотиков, цель и принципы которой еще в 1998 г. изложены в ст. 4 Федерального закона «О наркотических средствах и психотропных веществах». Это факт, который сегодня мало кто учитывает, предлагая различные рецепты (вплоть до контролируемой легализации) обуздания наркоэпидемии в России.

По мнению тех, кто профессионально исследует формирование российской региональной политики противодействия наркотикам, отсутствие в администрациях регионов (городов) людей, способных от имени государства профессионально на практике эффективно решать управленческие проблемы (и в первую очередь, – на стыке различных ведомств) борьбы с наркотиками в рамках конкретной территории и в условиях конфликта правовых норм, означает отсутствие организационного обеспечения государственной региональной политики против наркотиков, а, следовательно, отсутствие и ее самой (естественно, не в формальной ее части, а в содержательной).

Почему отсутствие профессионального управленца в этой сфере не смогли заменить действующие с 1994 г. при главах областных и городских администраций Межведомственные комиссии по противодействию злоупотреблению наркотическими средствами и их незаконному обороту (МВК)? Потому что на ее Председателе нередко «висит» от 7 до 15 различных комиссий, а отсюда формализм в их работе.

Потому что от советских ценностей отказались, а работа членов этих комиссий осуществляется на общественных началах.

Потому что, и это главное, ни один из членов МВК не знает и не имеет интегрального, не связанного с каким-то ведомством, сугубо управленческого опыта в сфере борьбы с наркотиками.

Потому что рядовые специалисты из ведомств убедились, что МВК – это орган, годами не решающий проблемных вопросов на стыках различных структур (например, образование и милиция, здравоохранение и ГИБДД), и относятся к участию в ее работе как к пустой трате времени.

Стоит ли в таком случае удивляться тому, что такое государственное руководство организацией борьбы с наркотиками в течение 10 лет привело к тому, что они реально стали угрозой национальной безопасности, породили у широких слоев населения недовольство государством и тревогу за своих детей?

Думаю, не стоит. Это закономерный результат реализации на практике небезызвестного нам принципа «о способности кухарки управлять страной».

Отсутствие профессионального управления привело к тому, что организация администрациями профилактики наркомании в регионах осуществляется на основе принципа желательности реализуемого в проведении максимально возможного количества различных мероприятий (акций) в сфере противодействия наркотикам. Но обилием всевозможных акций и мероприятий против наркотиков никогда не изменить наркоситуацию в городах в лучшую сторону без опоры на еще один принцип. Это принцип необходимости. Его реализация предполагает решение таких проблем на региональном (городском) уровне, без устранения которых остановить развитие наркоэпидемии в стране невозможно.

Это такие проблемы, как: наркотики есть в школах (вузах), а педагогические коллективы этого не замечают (и даже скрывают); число водителей, находящихся под действием запрещенных наркотиков за рулем, растет из года в год, а ни ГИБДД, ни здравоохранение это не беспокоит, ведь показатели ежегодно можно улучшать, задерживая за рулем большее количество пьющих спиртное; рейв-дискотеки функционируют у всех на глазах как «легальные» наркопритоны, а властная структура, зарегистрировавшая и выдавшая владельцам лицензию на право деятельности, на это не реагирует; шприцы валяются в парадных жилых домов, а их жильцы не объединяются вокруг участкового инспектора милиции, для того чтобы это прекратилось; население недовольно борьбой милиции с наркоторговцами, а быть понятым, участвующим в оформлении изъятия наркотиков, большинство граждан не соглашается, и т. д.

А ведь в принципе, не ожидая указаний из федерального центра, каждый губернатор, глава муниципального образования (если он действительно хочет подавить наркоэпидемию!) за счет штатных изменений в своей администрации способен ввести штатную должность своего помощника по реализации государственной политики против наркотиков. Во многих городах, например в Ленинградской области, главы администраций из местного бюджета финансируют по просьбе начальников ГОВД-ГУВД несколько дополнительных милицейских должностей для борьбы с наркотиками, а для координации работы около 10 своих отраслевых служб и подразделений, завязанных на профилактику наркомании и борьбу с наркобизнесом, должность с соответствующими должностными инструкциями координатора почему-то не вводят.

Именно поэтому основная задача международной некоммерческой организации «Европейские города против наркотиков» (ECAD) помогать городам – членам ECAD на безвозмездной основе (если не считать членских взносов, которые с учетом ситуации в российской экономике снижены до символических) обучать, стажировать и обеспечивать научно-методическим сопровождением тех сотрудников администрации, которые в соответствии с должностными инструкциями будут профессионально заниматься управлением противодействия наркотикам. Как очередной шаг в этом направлении нами разработан проект типового положения «О советнике губернатора (мэра) в области реализации российской региональной политики противодействия наркотикам», текст которого приводится в Приложении.

Журналисты могут написать: «Россия на игле», но ответить, почему это происходит, они не в состоянии[10 - Печатается по: Политика, СМИ и наркоситуация в России: обзор публикаций за 1986–2003 годы. Материалы семинара // Санкт-Петербургский университет. Специальный выпуск. (3643). 2003. 10 июля. С. 16–18.]

Вот уже более 15 лет я собираю архив материалов СМИ по проблемам наркотиков в России. В общей сложности его составляют более 400 публикаций, в основном центральных и петербургских газет. Львиную долю архива, если смотреть в процентном соотношении, составляют статьи о противодействии силовых структур наркобизнесу и медицинской тематики (СПИД), далее идут статьи о международном опыте (в основном правоведческого характера) и по убывающей: мнения политиков и депутатов, о координации усилий в структурах власти, наркотической субкультуре и т. д.

Менее всего журналисты пишут о психологических, социальных, правовых, педагогических, семейных аспектах проблемы, поскольку здесь требуются специальные знания и анализ ситуации. Тем не менее направленность, тон, выбор первоисточников для публикаций видоизменялся в зависимости от политики государства в отношении наркотиков. Условно можно определить три периода.

Период первый: 1986–1990 годы. Политику в этой сфере определяет Указ Президиума ВС СССР «Об усилении борьбы с наркоманией» и разработанные на его основе ведомственные и межведомственные нормативные акты.

Читаем в «Литературной газете» от 7 августа 1986 г. в подборке материалов «Опасное пристрастие, наркотики и наркоманы: три аспекта проблемы». Руководитель из УУР МВД СССР Г. А. Алексеев отвечает на вопросы Юрия Щекочихина: «В некоторых республиках у нас действуют законы, по которым человек, употребляющий наркотики, должен быть привлечен к уголовной ответственности. Я – против таких законов». Десять лет назад, в 1976 г., Ю. Щекочихин пытался взять у Г. Алексеева интервью по проблеме борьбы с наркотиками, но получил отказ. В этой встрече он просит объяснить его причину, на что Алексеев отвечает: «… необходимо соблюдать чувство меры в публикациях о наркотиках. 80 % подростков приобщается к наркотикам из любопытства, вызванного публикациями в печати и излишними разговорами на эту тему». Судя по всему, у журналиста другая точка зрения.

Здесь же министр Минздрава РСФСР А. И. Потапов на вопрос корреспондента «Литературной газеты» А. Галаева об эффективности лечения отвечает: «Мы не знаем биологические механизмы, ставящие организм в зависимость от наркотиков… И все же лечим. И стационарно, и амбулаторно. Что значит лечим? В первую очередь, снимаем абстинентные расстройства. Удается это хорошо и быстро при условии изоляции наркомана. Сама изоляция – это уже, по сути, лечение. Она отрывает наркомана от порочной среды. Лечение должно быть стационарным и… длительным, не менее 60 дней. На практике это не выполняется, и лечат в среднем 7–8 дней (наверное, мало коек в психиатрических больницах)… Около 90 % наркоманов, прошедших такое «скоростное» лечение, возвращаются к приему дурмана».

В «Комсомольской правде» от 24 сентября 1986 г. в статье «Без галлюцинаций… как одолеть опасный недуг» специальный корреспондент В. Юмашев описывает продуманную и решительную борьбу с наркоманией в городе Николаеве. По словам зам. начальника областного УВД М. Т. Задояного, «во всех школах, ПТУ дважды в год идет проверка ребят врачом-наркологом… Раньше школьная администрация пыталась умолчать о реальном положении вещей, так как за каждого выявленного наркомана наказывали именно администрацию. Скоро поняли: это бессмысленно, поэтому настрой стал другим. Пусть картина будет неприятной, но правдивой».

В «Известиях» от 10 июля 1987 г. читаем «Заседание и наркомания или почему исполком Моссовета не принял заранее приготовленный проект решения». Корреспонденты А. Иллеш, Е. Шестинский пишут о том, что ни начальник ГУВД Мосгорисполкома П. Богданов, ни начальник ГУЗ Мосгорисполкома В. Мудрак, выступавшие на заседании, не смогли назвать точные цифры по числу наркоманов в городе. Депутаты решили «… создать группу специалистов и выработать документ. Разработать действия по выявлению наркоманов в школах, ПТУ, на предприятиях». В этой же газете от 4 сентября 1987 г. в публикации «Что думает прокурор о новой Московской программе по борьбе с наркоманией» в беседе с корреспондентами прокурор Москвы Л. Баранов считает правильным решение Моссовета забраковать формальную программу, не способную повернуть общественность лицом к проблеме. «С наркоманией как страшной бедой мы столкнулись относительно недавно. Еще позже о ней стали говорить во всеуслышание».

В питерских газетах много о проблеме наркотиков пишет Михаил Рутман. Общая тенденция всех публикаций СМИ того времени такова: проблема наркомании мало изучена. Ее масштабы, по сравнению с Западом, США, мизерны, но достоверно не известны. Специалистов интегральных нет, но в различных ведомствах правильно улавливают суть проблемы: раннее выявление начинающих наркоманов, изоляция наркоманов со стажем, помощь тем и другим. Материалов, пропагандирующих наркотики, в СМИ нет.

Но характер публикаций заметно меняется в 1991 г., поскольку начинается второй период: с 1991 по 1998 год. Политику в этот период определяет отмена административной и уголовной ответственности за потребление наркотиков без назначения врача и лозунг масс: «Разрешено все, что не запрещено законом». С 25 октября 1990 г. страна перестала жить по Указу ПВС СССР от 25 апреля 1974 г. «Об усилении борьбы с наркоманией». В этот день Комитет конституционного надзора СССР установил, что Указ не соответствует Конституции СССР, международным актам о правах человека, а поэтому утрачивает силу (Заключение ККН СССР «О законодательстве по вопросу о принудительном лечении и трудовом перевоспитании лиц, страдающих алкоголизмом и наркоманией»). Что и как стали писать о наркотиках в СМИ?

Читаем в газете «Труд» от 15 ноября 1995 г. «Наркотики для дискотек». Собственный корреспондент Н. Шевцова в преамбуле к статье пишет: «В Голландии весьма либерально относятся к наркотикам. В этой стране даже не преследуется потребление марихуаны, опиума и гашиша в тавернах и кафе. Власти считают, что лучше разрешить потребление «на людях», чем загонять наркомана в подполье».

В газете «Час пик» от 6 ноября 1996 г. читаем: «Экстази шагает по Европе». Выводы некоего А. Д., вынесенные в заголовок, основаны на отчете расположенного в Лиссабоне Европейского центра мониторинга за распространением и употреблением наркотиков.

В «Российской газете» от 13 апреля 1996 г. корреспондент Наталья Кузина сообщает: «Россия на игле», на 70 % ежегодно увеличивается число наркоманов среди молодых россиян. А Дума между тем все не может принять закон о наркотиках».

17 июня 1997 г. петербургская газета «Смена» в информации «В Нидерландах наркотики делят на легкие и тяжелые» сообщает о том, что «с давних пор у каждого народа был свой наркотик… Из более 350 кафе Амстердама в 100 разрешена продажа «легких» наркотиков».

16 апреля 1997 г. корреспондент «Известий» Т. Батенева в материале «Больных опять сделают зэками» утверждает, что принудительное лечение нигде в мире никого не вылечивает. Критически смотрит на закон и президент фонда НАН Олег Зыков. «Борьба вокруг закона о наркотиках – вовсе не спор между сторонниками разных взглядов на проблему. Схватка идет между двумя идеологиями, двумя моделями мира. Одна из них предполагает свободу выбора, уважение личности, поиск компромисса и сотрудничества. Другая стремится снова загнать нас в общество, где одни распоряжаются судьбами других, где «другой» значит «враг», где лучшим способом решения любой проблемы служит насилие. Какой вариант выберут наши господа сенаторы?».

Замечу, что к этому времени уже известен опыт Финляндии, специалисты которой пришли к выводу: «Большинство потребителей наркотических веществ не чувствуют необходимости приступать к лечению даже в начале ставшего уже регулярным приема веществ. В информационных материалах, распространяемых финскими коллегами, читаем: «Часто говорят, что криминализация потребления наркотиков является преградой на пути к лечению. Такое утверждение не имеет доказательств. Лечащий персонал не имеет права сообщать полиции, что пациент принимает наркотики, а полиция не наблюдает за лечебными учреждениями».

В «АиФ-Петербург» в № 19 за 1998 г. публикуются полярные точки зрения на отношение к наркоманам: «Наркоманы вне закона. Кто в выигрыше?».

Какая тенденция прослеживается за эти годы? Количество публикаций по проблемам употребления наркотиков резко возросло, но кампания «СМИ против наркотиков» принесла больше вреда, чем пользы. Даже те, кто искренне хотел разобраться и помочь, не прошли соответствующую подготовку, не получили элементарных знаний – по психологии, медицине, конфликтологии… Отсутствие правового ограничения на публикацию наркогенной информации способствовало формированию моды на наркотики.

15 января 1998 г. в «Российской газете» публикуется Федеральный закон РФ «О наркотических средствах и психотропных веществах». Обращает внимание на себя ст. 46 – запрет пропаганды и ограничение рекламы в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров. На основе этого Закона были внесены поправки в ст. 4 Закона о СМИ и новую редакцию Административного кодекса РФ.