Реализация права на образование: проблемы теории и практики

Реализация права на образование: проблемы теории и практики
Елена Михалукова

Актуальность исследования связана с тем, что в России от состояния образования зависит не только государственная социальная политика, но и экономическое развитие государства. Всовременном обществе от уровня развития образования и его качества зависят практически все стороны государственной жизни и общественного развития – экономика, безопасность, научно-технический прогресс, культура, экология и т. д.

Реализация права на образование: проблемы теории и практики

Елена Михалукова

© Елена Михалукова, 2022

ISBN 978-5-0056-7565-1

Создано в интеллектуальной издательской системе Ridero

Введение

Актуальность исследования связана с тем, что в России от состояния образования зависит не только государственная социальная политика, но и экономическое развитие государства. В современном обществе от уровня развития образования и его качества зависят практически все стороны государственной жизни и общественного развития – экономика, безопасность, научно-технический прогресс, культура, экология и т. д.

По данным федерального статистического наблюдения за 2018 год, система образования охватывает около 30 млн. детей и молодежи, включая 7,6 млн. дошкольников всех возрастных категорий, 16,1 млн. школьников, 3 млн. студентов в СПО и 4,1 млн. студентов в системе высшего образования.

В государственных и муниципальных образовательных организациях работает около 4 млн. человек, в том числе порядка 2,5 млн. педагогических работников. В системе общего образования в 41,3 тыс. общеобразовательных организациях регионального и муниципального подчинения обучается более 16,1 млн. детей, численность педагогических работников в них составляет 1,3 млн. человек[1 - Доклад Правительства Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о реализации государственной политики в сфере образования. – М, 2019. С. 55.].

На современном этапе существенно возросло значение образования как важнейшего естественного блага, от которого зависят все остальные права человека, поскольку образование обеспечивает всестороннее развитие личности, служит предпосылкой получения высокого социального статуса и экономического благополучия. Кроме того, в процессах глобализации идет интеграция образовательных систем различных государств, что также открывает широкие возможности для реализации граждан своих творческих и профессиональных возможностей.

В конечном счете, от реализации права на образование отдельной личности, зависит благосостояние общества и государства. Как отмечает И. А. Степанова «образование является одним из важнейших элементов системы социальной сферы государства, которая обеспечивает процесс получения человеком знаний, умений и навыков. В дальнейшем эти знания умения и навыки, участник образовательной системы, эффективно применяет в своей профессиональной деятельности, тем самым вносит вклад в развитие государства»[2 - Степанова И. А. Реформирование системы образования в России: предпосылки и перспективы // Молодой ученый. – 2015. – №21. – С. 627—630.]. Д. А. Аксенова отмечает, что «право на образование является условием достойного существования личности в семье, обществе и государстве, возможностью активной социализации индивида, требованием признания за человеком его интеллектуальных, творческих, профессиональных потребностей, а также гарантией развитого, стабильного, благополучного общества и государства»[3 - Образовательное право: учебное пособие для бакалавров / Под общ. ред. Д. А. Аксеновой. – М.: Книгодел, 2016. – С. 30.].

Государство признает образование одним из важнейших сфер соей деятельности и уделяет этим вопросам значительное внимание, что находит отражение в стратегических документах, а также создания нормативно-правовой базы в сфере образования. Однако, не смотря на реформирование образовательной сферы, всё ещё остаются проблемы обсуждаемые в научных кругах: это проблемы качества образования, проблемы кризиса традиционной системы образования, проблемы низкой практической направленности образования, проблемы несовершенства законодательства в сфере образования, проблемы доступа образования лиц с ограниченными возможностями, проблемы получение образования в условиях глобализации и многие другие.

Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации[4 - Конституция Российской Федерации: принята всенар. голосованием 12 дек. 1993 г. (в ред. федер. закона Рос. Федерации о поправке к Конституции Рос. Федерации от 21 июля 2014 г. №11-ФКЗ) // Российская газета. – 1993. – 25 дек. (№237); 2014. – 23 июля (№163).], Федеральный закон от 29.12.2012 №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»[5 - Об образовании в Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 29.12.2012 №273-ФЗ (в ред. федер. закона Рос. Федерации от 27.12.2019 №515-ФЗ) // Российская газета. 2012. – №303.; 2019. – №296.] и иные нормативные правовые акты.

Теоретическую основу исследования составили труды таких учёных как: Е. Г. Речицкой, В. В. Линькова, С. В. Барабанова, М. Ю. Челышев, А. Н. Шпагонов, О. И. Бекетов, Ю. П. Соловей, Т. Б. Куликова, А. Е. Бондаревский, Н. Ю. Борякова, А. М. Данилова, Е. А. Евтушенко, Н. А. Власенко, Г. А. Давтян, В. К. Довгяло, В. А. Колышкина, Е. А. Дробышева, А. Н. Дуброва, А. И. Евтушенко, И. В. Евтушенко, А. В. Кнутов и др.

Степень разработанности темы. Вопросы содержания права на образование, механизмов его реализации, а также соответствующих гарантий вызывают стойкий интерес исследователей. Из авторов, чьи работы посвящены данной тематике, необходимо отметить Г. А. Давтян[6 - Давтян Г. А. Право граждан Российской Федерации на образование: конституционно-правовое исследование: дис. канд. … юрид. наук: 12.00.02, М, 2012. – 200 с.], А. Е. Бондаревский[7 - Бондаревский А. Е. Право человека на образование: сущность и принципы: дис. канд. … юрид. наук: 12.00.01. – М., 2013, – 163 с.], О. В. Стульникова[8 - Стульникова О. В. Конституционное право граждан на образование и проблемы его реализации в субъектах Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02. Пенза, 2008. – 225 с.], Н. В. Третьяк[9 - Третьяк Н. В. Конституционное право на образование в российской федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02. – М.,2011.– 29 с.], С. С. Серегина[10 - Серегина С. С. Конституционное право на высшее образование в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02. – Саратов, 2006. – 198 с.] и др. Однако на сегодняшний день отсутствует единство взглядов на ряд проблем в сфере реализации права на образования, что требует тщательного научного исследования.

Цель и задачи исследования. Цель исследования заключается в комплексном исследовании проблем теории и практики реализации права на образование и определения путей их решения.

Глава 1. Конституционно-правовые основы реализации права на образование

1.1. Юридическая природа конституционного права на образование

Конституционно-правовой уровень регулирования образовательных отношений обусловливает принадлежность права на образование к категории основных конституционных прав.

Право на образование, отнесенное Конституцией РФ к основным правам и свободам человека, можно рассматривать в качестве производного от фундаментального права на жизнь. В науке право на образование относят к группе прав человека второго поколения. Эта группа объединяет такие социально-экономические и культурные права, как право на охрану здоровья, жилище, труд и отдых, социальное обеспечение, доступ к культурным ценностям и т. д.

«Право на образование в Российской Федерации гарантируется независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного, социального и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств» (ч. 2 ст. 5 Федерального закона от 29.12.2012 №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»).

Особенность права на образование заключается в том, что в ряде случаев оно является одновременно и обязанностью получать (иметь) образование[11 - Давтян Г. А. Право граждан Российской Федерации на образование: конституционно-правовое исследование: дис. канд. … юрид. наук: 12.00.02. – М, 2012. – С. 178.]. Так, согласно ч. 4 ст. 43 Конституции РФ «основное общее образование обязательно. Родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования».

Право на образование в системе прав человека занимает особое место, его многоплановость объясняется общественной значимостью сферы, в которой оно существует. Как справедливо отмечает В. М. Сырых, «образование по праву выходит на лидирующие позиции среди остальных социальных институтов, все больше проявляет себя в качестве сферы приложения сил наиболее творческой, интеллектуальной части общества, а также эффективного использования новейших достижений науки и техники»[12 - Сырых В. М. Введение в теорию образовательного права. – М.: Центр образовательного законодательства Минобразования России, 2002. – С. 39].

«Образование – единый целенаправленный процесс воспитания и обучения, являющийся общественно значимым благом и осуществляемый в интересах человека, семьи, общества и государства, а также совокупность приобретаемых знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта деятельности и компетенции определенных объема и сложности в целях интеллектуального, духовно-нравственного, творческого, физического и (или) профессионального развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и интересов» (ст. 2 Федерального закона от 29.12.2012 №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»).

Право на образование рассматривается в объективном и субъективном смысле.

По мнению О.В Стульниковой, «право на образование в объективном значении – система правовых норм (правовой институт), регулирующий общественные отношения, связанные с обеспечением гражданам возможности получения образования»[13 - Стульникова О. В. Конституционное право граждан на образование и проблемы его реализации в субъектах Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02. —Пенза, 2008. С. 174.].

Основное содержание права человека на образование составляют его принципы: принцип свободы образования, принцип равного доступа к образованию, принцип государственного участия в образовании, принцип равенства в образовании.

Право в субъективном смысле определяет меру и пределы возможного поведения управомоченного субъекта правоотношений в сфере образования и может быть определено понятием «право на образование».

Формами проявления субъективного права являются, например, право ребенка на получение дошкольного образования, его право на обучение на родном языке, право обучающегося на ликвидацию академической задолженности и т.д.[14 - Козырин, А. Н., Трошкина, Т. Н. Образовательное право России: учебник и практикум: в 2 кн. / А. Н. Козырин, Т. Н. Трошкина; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». – М.: Изд. дом Высшей школы экономики, 2019. – С. 19.]

Субъективное право на образование представляет фактическую возможность лица обладать и пользоваться таким социальным благом, как образование, для удовлетворения личных и общественных интересов[15 - Давтян Г. А. Право граждан Российской Федерации на образование: конституционно-правовое исследование: дис. канд. … юрид. наук: 12.00.02, М, 2012. – С. 179.].

Структура субъективного права на образование представлена на рис. 1.1.1.

Рис. 1.1.1. Структура субъективного права на образование

Объективное и субъективное право самым тесным образом взаимосвязаны: субъективное право, т.е. право на образование, представляет собой юридические возможности участника образовательных правоотношений, которые возникают у него в соответствии с правом объективным, т.е. правовыми нормами, содержащимися в различных источниках образовательного права – конституции, актах законодательства об образовании и т. д.

Право на образование обладает двуединой сущностью, позволяющей отнести его в равной мере к социальным и культурным правам человека.

Комитет ООН по экономическим, социальным и культурным правам выделил четыре основные характеристики права на образование: наличие, доступность (недискриминация, физическая и экономическая доступность), приемлемость и адаптируемость образования, при этом учитывая, что «право на образование может осуществляться лишь при наличии у преподавателей и учащихся академической свободы»[16 - Кузнецова В. В. Проблемы реализации норм международного права в сфере высшего образования в современной России // Молодой ученый. – 2014. – №5. – С. 360—363.]. ЮНЕСКО рекомендует рассматривать право на образование как элемент права на жизнь, права на развитие, права на непрерывное образование, которое должно реализовываться в течение всей жизни человека[17 - Петров О. Ю. Соотношение права гражданина Российской Федерации на получение образования и необходимости исполнения конституционной обязанности по защите Отечества: краткий анализ современного состояния законодательства // Право в Вооруженных Силах. – 2015.– №5. – С. 19 – 24.].

Право на образование относится к личным социальным и культурным правам. Личные (гражданские) права – совокупность естественных и неотчуждаемых основополагающих прав и свобод, принадлежащих человеку от рождения и не зависящих от его принадлежности к конкретному государству. По мнению Н. А. Власенко «личные права – это естественные, основополагающие и неотъемлемые права человека, права каждого индивида, они не связаны с принадлежностью к гражданству какого-либо государства, неотчуждаемы и принадлежат человеку от рождения.»[18 - Власенко Н. А. Теория государства и права: учебное пособие (2-е издание, переработанное, дополненное и исправленное). – М.: Проспект, 2019. – С. 82.].

Характеризуя право на образование как личное право, можно говорить о его естественном характере. В соответствии с международными документами и Конституцией РФ каждый человек имеет право на образование. Как и все основные права человека, право на образование является неотчуждаемым и принадлежит каждому от рождения (ч. 2 ст. 17 Конституции РФ). Естественный характер права на образование объясняется тем, что человеку необходимо развиваться, творить, создавать новое, накапливать опыт и знание в той или иной области и обязательно передавать наработанное следующим поколениям, в чем и заключается сущность образования. Право на образование существует помимо государственной воли. Поэтому государство не может даровать это право гражданам, установить монополию на образование. Государство должно признавать данное право, обеспечивать гарантиями, всеми доступными средствами способствовать его реализации.

А. Е. Бондаревский отмечает, что «право человека на образование является нормативно-структурированным свойством бытия и формой реализации интересов личности, определяющим меру индивидуальной свободы человека, обусловленным свойствами политической, социально-экономической и культурной деятельности государства в образовательном процессе, которое раскрывает характер взаимоотношений личности, общества и государства в этой области»[19 - Бондаревский А. Е. Право человека на образование: сущность и принципы: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.01. – М., 2013. – С. 167.].

Право на образование необходимо рассматривать как социальное и культурное право.

Социальный аспект права на образование определён в ст. 13 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах[20 - Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Принят 16.12.1966 Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН) // Бюллетень Верховного Суда Рос. Федерации. – 1994. – №12.], и ней в указано, что «участвующие в Пакте государства признают право каждого человека на образование. Они соглашаются, что образование должно быть направлено на полное развитие человеческой личности и сознания ее достоинства и должно укреплять уважение к правам человека и основным свободам».

Россия, провозгласив себя социальным государством, политика которого направлена на создание условий достойной жизни и свободного развития человека (ст. 7 Конституции РФ), обязуется проводить в жизнь определенную социальную политику, направленную на обеспечение защиты достойной и свободной жизни людей. Согласно Концепции от 17.11.2008 №1662-р[21 - О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (вместе с «Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года»): расп. Правительства Рос. Федерации от 17.11.2008 №1662-р (в ред. пост. Правительства Рос. Федерации от 28.09.2018 №1151) // Собрание законодательства Рос. Федерации. -2008. – №47. – Ст. 5489.; 2018. – №41. – Ст. 6246.] стратегическая цель государственной политики в области образования – повышение доступности качественного образования, соответствующего требованиям инновационного развития экономики, современным потребностям общества и каждого гражданина. Реализация этой цели предполагает решение следующих приоритетных задач: обеспечение инновационного характера базового образования; модернизация институтов системы образования как инструментов социального развития создание современной системы непрерывного образования, подготовки и переподготовки профессиональных кадров; формирование механизмов оценки качества и востребованности образовательных услуг с участием потребителей, участие в международных сопоставительных исследованиях

Право на образование как культурное право представляет собой возможности человека в сфере научной и культурной жизни. Культурные права и свободы обеспечивают свободу доступа к духовным и материальным ценностям, созданным человеческим сообществом. Кроме того, они помогают каждому индивиду стать полезным участником политического, духовного, социального и культурного прогресса.

Цель государственной политики в сфере культуры – развитие и реализация культурного и духовного потенциала каждой личности и общества в целом, и в условиях перехода экономики России на инновационный путь развития достижение этой цели становится особенно важным. Распоряжением Правительства РФ от 29.02.2016 №326-р «Об утверждении Стратегии государственной культурной политики на период до 2030 года»[22 - Об утверждении Стратегии государственной культурной политики на период до 2030 года: расп. Правительства Рос. Федерации от 29.02.2016 №326-р (в ред. распоряжение Правительства Рос. Федерации от 30.03.2018 №551-р) // Собрание законодательства Рос. Федерации. – 2016. – №11. – Ст. 1552.; 2018. – №15 (ч. V). – Ст. 2202.] в соответствии с Основами государственной культурной политики[23 - Об утверждении Основ государственной культурной политики: указ Президента Рос. Федерации от 24.12.2014 №808 // Собрание законодательства Рос. Федерации. – 2014. – №52 (ч. I). – Ст. 7753.] основными целями государственной культурной политики определены: формирование гармонично развитой личности; создание условий для воспитания граждан; сохранение исторического и культурного наследия и его использование для воспитания и образования; обеспечение гражданам доступа к знаниям, информации и культурным ценностям и др.

А. Е. Бондаревский отмечает, что «право человека на образование регулирует общественные отношения, связанные с любыми формами обучения и воспитания; имеет программный и целевой характер, выражающийся в необходимости постоянного совершенствования законодательства об образовании и деятельности государства, связанной с реализацией исследуемого права; этот процесс осуществляется на основе совместной деятельности человека, государства и общества в лице коммерческих и некоммерческих институтов, интересы которых объединены единой направленностью, взаимодополняют друг друга»[24 - Бондаревский А. Е. Право человека на образование: сущность и принципы: дис. канд… юрид. наук: 12.00.01, М., 2013. – С. 169.].

Кроме того, по мнению А. Н. Дубровой «право на образование в России, исходя из видов образовательных программ и типов образовательных учреждений, может рассматриваться как ряд прав, включающих в себя право на дошкольное, начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее образование, профессиональную подготовку, начальное, среднее, высшее и послевузовское профессиональное образование, на дополнительное образование»[25 - Дуброва А. Н. Право на образование как одно из конституционных прав человека // Молодой ученый. – 2015. – №10. – С. 909—911.].

Таким образом, право на образование имеет конституционно правовую природу, гарантированную государством, относится к личным естественным правам «второго поколения» и характеризуется как личное социальное и культурное право.

Право на образование основано на принципах: свободы образования, равного доступа к образованию, государственного участия в образовании, равенства в образовании.

Право на образование имеет подвиды прав: на дошкольное, начальное общее, основное общее, среднее (полное) общее образование, профессиональную подготовку, начальное, среднее, высшее и послевузовское профессиональное образование, на дополнительное образование.