Административно-правовое регулирование рассмотрения жалоб на незаконные действия сотрудников уголовно-исполнительной системы. Обращения осужденных и порядок их рассмотрения

Административно-правовое регулирование рассмотрения жалоб на незаконные действия сотрудников уголовно-исполнительной системы. Обращения осужденных и порядок их рассмотрения
Елена Михалукова

Право осужденных на обращения, и в частности жалобы, – это не только личное или конституционное право, но и гарантия обеспечения других нарушенных прав и законных интересов. Реализация данного права позволяет оказывать влияние на организацию работы как самих учреждений входящих в уголовно-исполнительную систему, так и на процесс исправления в целом.

Административно-правовое регулирование рассмотрения жалоб на незаконные действия сотрудников уголовно-исполнительной системы

Обращения осужденных и порядок их рассмотрения

Елена Михалукова

© Елена Михалукова, 2022

ISBN 978-5-0056-7583-5

Создано в интеллектуальной издательской системе Ridero

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования. Права человека – это неотъемлемые права каждого человека в независимости от его национальности, местожительства, пола, этнической принадлежности, цвета кожи, религии, языка или любых других признаков. Все люди в равной степени располагают правами человека, исключая всякого рода дискриминацию. Эти права взаимосвязаны, взаимозависимы и неделимы.

Право на обращения закреплено в ст. ст. 33 Конституции Российской Федерации[1 - Конституция Российской Федерации: принята всенар. голосованием 12 дек. 1993 г. (в ред. закона РФ о поправке к Конституции РФ от 21 июля 2014 г. №11-ФКЗ) // Российская газета. 1993. 25 дек. (№237); 2014. 23 июля (№163).], Федеральном закон (http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=188358&rnd=244973.422030994)е от 02.05.2006 г. №59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[2 - О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 02.05.2006 №59-ФЗ (в ред. федер. закона Рос. Федерации от 03.11.2015 №305-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. №19. Ст. 2060.; Российская газета. 2015. №251.] (далее – ФЗ об обращениях от 02.05.2006 г. №59-ФЗ) и в уголовно-исполнительном законодательстве. Следует подчеркнуть, что право осужденных на обращения, и в частности жалобы, – это не только личное или конституционное право, но и гарантия обеспечения других нарушенных прав и законных интересов. Реализация данного права позволяет оказывать влияние на организацию работы как самих учреждений входящих в уголовно-исполнительную систему (далее – УИС РФ), так и на процесс исправления в целом.

Институт подачи жалобы осужденным, с одной стороны имеет конституционную природу, а с другой – административно-правовую, поскольку сама деятельность по рассмотрению жалобы является видом административного производства. Однако реализация права осужденных на обращения с жалобой на практике сталкивается с определёнными трудностями, что связано не только с несовершенством правовых норм, но и с организационными проблемами. Таким образом, указные выше обстоятельства и предопределяют актуальность данного исследования.

Объектом исследования являются общественные отношения, характеризующие институт жалобы осужденных.

Предметом исследования являются правовые нормы, регламентирующие административно-правовое регулирование рассмотрения жалоб на незаконные действия сотрудников УИС.

Цель настоящего исследования состоит в определении сущности административно-правового регулирования рассмотрения жалоб на незаконные действия сотрудников УИС, выявление проблем, обосновании ряда теоретических выводов, предложений по совершенствованию действующего законодательства по исследуемой тематике.

Цель предопределила необходимость решения следующих основных задач, путём раскрытия таких вопросов как:

– охарактеризовать конституционное право граждан Российской Федерации на обращение с жалобами и его отражение в уголовно-исполнительном законодательстве;

– изучить правовой статус осужденных;

– исследовать вопросы обращения осужденных и порядок их рассмотрения;

– рассмотреть правомочия органов уполномоченных рассматривать обращения осужденных с жалобами;

– проанализировать характер и основные причины возникновения обращений осужденных с жалобами к лишению свободы;

– выявить проблемы правового регулирования рассмотрения жалоб осужденных;

– определить пути совершенствования правового регулирования права осужденных на обращения с жалобами.

В ходе исследования использовались общенаучные методы познания: юридический, диалектический, логический, системный и другие. Специфика темы исследования потребовала обращения, в частности, к таким методам, как формально-юридический и сравнительно-правовой.

Теоретическую основу исследования составили труды таких ученых как: М. А. Соколова, В. Ю. Синюгин, А. В. Савоськин, В. А. Мещерягина, О. В. Лисина, Е. В. Павлова, Н. М. Шеметов, М. С. Шайхуллин, Т. А. Фирсова, А. А. Фирсова и др.

Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, уголовно-исполнительное законодательство, ФЗ об обращениях от 02.05.2006 г. №59-ФЗ, Федеральный законом от 15.07.1995 №103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»[3 - О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений: федер. закон Рос. Федерации от 15.07.1995 №103-ФЗ (ред. федер. закона Рос. Федерации от 28.12.2016 №503-ФЗ) // Российская газета. 1995. №139.; 2017. №1.] (далее – ФЗ о содержании под стражей от 15.07.1995 №103-ФЗ) и иные нормативно-правовые акты.

Научная новизна состоит в том, что осуществлено всестороннее комплексное исследование административно-правового регулирования рассмотрения жалоб на незаконные действия сотрудников УИС, выявлены проблемы и предложены пути их решения.

Теоретическая и практическая значимость исследования определяется ее комплексным характером и научной новизной. Материалы исследования могут послужить основой для создания учебных пособий, оказаться полезными в процессе преподавания административного права, служебного права, административной деятельности, правоохранительных органов и пр., а также в практической деятельности сотрудников УИС.

Структура работы: оглавление; введение; основная часть (три главы); заключение; список использованной литературы.

Глава 1. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОБРАЩЕНИЯ ОСУЖДЕННЫХ С ЖАЛОБАМИ НА НЕЗАКОННЫЕ ДЕЙСТВИЯ СОТРУДНИКОВ УИС

1.1. Конституционное право граждан Российской Федерации на обращение с жалобами и его отражение в уголовно-исполнительном законодательстве

Право на обращения закреплено в ст. 33 Конституции РФ, ФЗ об обращениях от 02.05.2006 г. №59-ФЗ и иных нормативно правовых актах, гарантирующей реализацию гражданами России, а также иностранным гражданам и лицам без гражданства данного права (п. 1, п. 3 ст. 1 ФЗ об обращениях от 02.05.2006 г. №59-ФЗ) и, по мнению Л. В. Андриченко, С. А. Боголюбов и Н. С. Бондарь «относится к числу политических прав, <…> имеет не только субъективно-личную, но и выраженную публичную направленность»[4 - Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Л. В. Андриченко, С. А. Боголюбов, Н. С. Бондарь и др.; под ред. В. Д. Зорькина. 2-е изд., пересмотренное. М.: Норма, Инфра-М, 2015. С. 304.].

На международном уровне право обращения закреплено в ст. 19 Всеобщей декларации прав человека 1948 г.[5 - Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948) // Российская газета. 1995. №67.] и ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г.[6 - О гражданских и политических правах: международный пакт от 16.12.1966 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1994. №12.]

Право на обращения по мнению А. И. Казанника и А. Н. Костюкова можно определить как «гарантированную конституцией возможность граждан обращаться индивидуально или коллективно в органы государственной и муниципальной власти страны с предложениями, заявлениями и жалобами»[7 - Конституционное право: университетский курс: учебник: в 2 т. Т. 2. / под ред. А. И. Казанника, А. Н. Костюкова. М.: Проспект, 2015. С. 65.]. При этом В. А. Мещерягина отмечает, что «с содержательной стороны конституционное право на обращение можно определять как «юридический факт», «объективное право», «субъективное право»[8 - Мещерягина В. А. Юридическая природа конституционного права на обращение как субъективного права // Актуальные проблемы российского права. 2015. №10. С. 71 – 77.].

ФЗ об обращениях от 02.05.2006 г. №59-ФЗ определяет, что данный закон распространяет свое действие на «правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, <…> осуществляющими публично значимые функции государственными <…> учреждениями, иными организациями и их должностными лицами» (п. 4 ст. 1).

Понятие «публично значимых функций» в литературе отсутствует, на что обращается внимание В. Ю. Синюгиным[9 - Синюгин В. Ю. Административно-правовой статус субъектов, осуществляющих публично значимые функции // Административное право и процесс. 2014. №11. С. 25 – 28.], А. В. Савоськин[10 - Савоськин А. В. Проблемы реализации новых пределов действия Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Юридический мир. 2014. №7. С. 13 – 17.] и др.

Е. Гаврилов отмечает, что «субъектами, осуществляющими рассмотрение обращений, являются не все юридические лица, организации, а лишь те из них, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и они их осуществляют»[11 - Гаврилов Е. Кто ответит на обращение? // ЭЖ-Юрист. 2016. №29. С. 3.]. С данным мнением, мы согласиться не можем, поскольку в п. 4 ст. 1 ФЗ об обращениях от 02.05.2006 г. №59-ФЗ в конце предложения указано, что данный закон распространяет свое действие в том числе и на «иные организации и их должностные лица».

Обращение гражданина, согласно п. 1 ст. 4 ФЗ об обращениях от 02.05.2006 г. №59-ФЗ, – это «направленные в государственный орган <…> или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган <…>».

Жалоба, как форма обращения, согласно п. 4 ст. 4 ФЗ об обращениях от 02.05.2006 г. №59-ФЗ, – это «просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц».

А. В. Савоськин отмечает, что данный «перечень видов обращений граждан является закрытым: предложения, заявления, жалобы»[12 - Савоськин А. В. Система обращений граждан в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2014. №10. С. 18 – 22.].

С. В. Калинина рассматривает право на обращение как «средство защиты своих прав и законных интересов, но и формой их непосредственного участия в управлении делами государства и одним из способов контроля над публичным управлением»[13 - Калинина С. В. Административно-правовая защита права граждан Российской Федерации на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления: дис. … канд. юридических наук: 12.00.14. М., 2011. С. 3.], при этом отмечает, что «институт административно-правовой защиты права граждан на обращение в органы государственной власти <…> является неотъемлемой частью демократических взаимоотношений публичной власти и населения, так как право на обращение органически связано с реализацией подавляющего большинства других конституционных прав и свобод граждан РФ и их охраной».

С. В. Калинина выделяет признаки этого правового института, в частности, он: «а) имеет свою нормативную правовую базу <…>; б) начинает действовать с момента обращения гражданина в органы публичной власти по поводу нарушения данного права; в) претворяется в жизнь в виде определенных правоотношений, возникающих в связи с нарушением законодательства об обращениях граждан со стороны субъектов публичной власти; г) имеет свой объект – право граждан на обращение <…>; д) реализуется в строго установленном процессуальном порядке в виде административной процедуры, закрепленной в административных регламентах, инструкциях органов публичной власти, разработанных на основе ФЗ об обращениях от 02.05.2006 г. №59-ФЗ»[14 - Там же. С. 16.].

При этом, по мнению С. В. Калининой, «механизм административно-правовой защиты выполняет охранительную, контрольную, карательную (штрафную), восстановительную и компенсационную функции. К элементам механизма отнесены: правовые нормы, содержащиеся в законах и подзаконных актах, регламентирующие процедуру рассмотрения обращений граждан; контроль и надзор за соблюдением установленных правил рассмотрения, принятия решения по обращениям граждан и его исполнением; юридическая ответственность должностных лиц за нарушение права граждан на обращение; восстановление нарушенного права граждан; возмещение причиненного ущерба»[15 - Там же. С. 18.].

М. Н. Шеметов отдельно выделяет институт права жалобы в административном праве под которым понимает «объективно сложившееся правовое образование, обладающее как общими, так и специальными признаками, позволяющими идентифицировать жалобу из совокупности других институциональных образований в административном праве, по субъектам, основаниям и правовым последствиям реализации»[16 - Шеметов, М. Н. Административно-правовое регулирование производства по жалобам в таможенных органах Российской Федерации: дис. … канд. юридических наук: 12.00.14. М., 2010. С.150.] имеющий свой механизм реализации права жалобы в виде «стадии производства по жалобам в административной деятельности органов: порядок регистрации жалобы; порядок рассмотрения жалобы; порядок разрешения жалобы; контроль за разрешением жалобы; обжалование решения по жалобе; исполнение решения по жалобе»[17 - Там же.].

Содержание конституционного права на обращение включает:

– правомочие личного обращения в органы государственной власти;

– правомочие граждан довести до сведения органа государственной власти обращение, и в частности, жалобу;

– правомочие направлять в органы государственной власти индивидуальные и коллективные обращения, и в частности, жалобы;

– правомочия требования рассмотрения обращения, и, в частности, жалобы, в разумный срок уполномоченным должностным лицом государственного органа, по существу вопросов.

– правомочия получения ответа на обращение, и в частности, на жалобу.