Административно-правовое регулирование рассмотрения жалоб на незаконные действия сотрудников уголовно-исполнительной системы. Обращения осужденных и порядок их рассмотрения

ФЗ об обращениях от 02.05.2006 г. №59-ФЗ содержит юридические гарантии права на обращения – это:

– свобода и добровольность (п. 2 ст. 2 ФЗ об обращениях от 02.05.2006 г. №59-ФЗ);

– безопасность: запрет преследования за критику (п. 1 ст. 6 ФЗ об обращениях от 02.05.2006 г. №59-ФЗ);

– конфедициальность обращения (п. 2 ст. 6 ФЗ об обращениях от 02.05.2006 г. №59-ФЗ);

– обязательность принятия обращения к рассмотрению (ст. 9, ст. 10 ФЗ об обращениях от 02.05.2006 г. №59-ФЗ);

– срок рассмотрения обращения (ст. 12 ФЗ об обращениях от 02.05.2006 г. №59-ФЗ);

– возмещение причиненных убытков, взыскание понесенных расходов при рассмотрении обращений и компенсацию морального вреда по решению суда (ст. 16 ФЗ об обращениях от 02.05.2006 г. №59-ФЗ);

– юридическая ответственность уполномоченных должностных лиц (ст. 15 ФЗ об обращениях от 02.05.2006 г. №59-ФЗ), среди которой можно выделить:

– уголовную ответственность: ст. 136 («Нарушение равенства прав и свобод человека и гражданина»), ч. 2 ст. 137 («Нарушение неприкосновенности частной жизни, совершенные лицом с использованием своего служебного положения»), ч. 2 ст. 138 («Нарушение тайны переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных или иных сообщений, совершенные лицом с использованием своего служебного положения»), ст. ст. 140 («Отказ в предоставлении гражданину информации»), ст. 293 («Халатность») Уголовного кодекса Российской Федерации[18 - Уголовный кодекс Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 13.06.1996 №63-ФЗ (ред. федер. закона Рос. Федерации от 03.04.2017 №60-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №25. Ст. 2954.; Российская газета. 2017. №71.] (далее – УК РФ);

– административную ответственность: ст. 5.59. («Нарушение порядка рассмотрения обращений граждан»), ст. 19.7 («Непредставление сведений (информации)») Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях[19 - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: федер. закон Рос. Федерации от 30.12.2001 №195-ФЗ (в ред. федер. закон Рос. Федерации от 03.04.2017 №65-ФЗ) // Российская газета. 2001. №256.; 2017. №71.] (далее КоАП РФ);

– дисциплинарную ответственность: за совершение «виновного действия (бездействие), повлекшего за собой нарушение прав и свобод человека и гражданина, <…> причинение иного существенного вреда гражданам <…>, если это не влечет за собой уголовную ответственность» (п. «г» ст. 34 Постановления ВС РФ от 23 декабря 1992 г. №4202-I «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации»[20 - Постановление ВС РФ от 23 декабря 1992 г. №4202-I «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации» (в ред. федер. закона Рос. Федерации 28 ноября 2015 г. №354-ФЗ // Российская газета. 1993. №7.; 2015. №270.] (далее – Положение о службе в ОВД от 23.12.1992 №4202—1);

– гражданско-правовую: ст. 16 («Возмещение убытков, причиненных государственными органами»); ст. 1069 («Ответственность за вред, причиненный государственными органами, а также их должностными лицами») Гражданского кодекса Российской Федерации[21 - Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): федер. закон Рос. Федерации от 30.11.1994 №51-ФЗ (в ред. федер. закон Рос. Федерации от 28.03.2017 №39-ФЗ) // Российская газета. 1994. №238—239.; 2017. №68.; Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая): федер. закон Рос. Федерации от 26.01.1996 №14-ФЗ (в ред. федер. закона Рос. Федерации от 28.03.2017 №39-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №5. Ст. 410.;2017. №14. Ст. 1998.] (далее – ГК РФ).

Российская уголовно-исполнительная система (далее – УИС РФ) является неотъемлемой частью правоохранительных органов Российской Федерации и представляет комплекс различных органов и учреждений, в рамках которых осуществляются уголовные наказания и другие меры, имеющие уголовно-правовой характер.

По мнению Н. Н. Ивашко и О. В. Игумновой «в настоящее время УИС РФ представляет собой развивающуюся правоохранительную и социально-реабилитационную структуру, на которую общество и государство возлагают большие задачи по обеспечению правопорядка и безопасности в обществе»[22 - Ивашко Н. Н., Игумнова О. В. Введение в профессию: учебное пособие. Н. 2015.С. 45.].

УИС РФ включает в себя:

– учреждения, исполняющие наказания, согласно Перечню утверждённому Постановлением Правительства Российской Федерации[23 - Об утверждении перечня видов предприятий, учреждений и организаций, входящих в уголовно-исполнительную систему: постановление Правительства Рос. Федерации от 01.02.2000 №89 (в ред. постановления Правительства Рос. Федерации от 24.12.2014 №1469) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. №6. Ст. 769.; 2015. №1 (ч. 2). Ст. 262.; О перечнях государственных образовательных учреждений начального профессионального образования уголовно-исполнительной системы и федеральных образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования: распоряжение Правительства Рос. Федерации от 05.10.2004 №1272-р (ред. распоряжения Правительства Рос. Федерации от 05.06.2006 №818-р) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. №41. Ст. 4068.; 2006. №24. Ст. 2636.] и Приказом Минюста Российской Федерации[24 - Об утверждении Положения о следственном изоляторе уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации: приказ Минюста Рос. Федерации от 25.01.1999 №20 (в ред. приказа Минюста Рос. Федерации от 05.03.2004 №54) // Российская газета. 1999. №51.; 2004. №59.];

– территориальные органы уголовно-исполнительной системы, которых в соответствии с Приказами ФСИН РФ[25 - Об организационных вопросах по территориальным органам Федеральной службы исполнения наказаний: приказ Федер. службы исполнения наказаний России от 18.01.2005 №2 // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2005. №2.; Об утверждении положений о территориальных органах Федеральной службы исполнения наказаний [Электронный ресурс]: приказ Федер. службы исполнения наказаний России от 11.06.2015 №518. СПС Консультант Плюс: информ.-правовой портал. Режим доступа: http://www.co№sulta№t.ru/] по России – всего восемьдесят;

– федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных (Указ Президента РФ от 13.10.2004 №1314 «Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний»[26 - Вопросы Федеральной службы исполнения наказаний: указ Президента Рос. Федерации от 13.10.2004 №1314 (в ред. Указа Президента Рос. Федерации от 03.10.2016 №519) // Российская газета. 2004. №230.; Собрание законодательства Российской Федерации.2016. №41. Ст. 5805.] (далее – Положение о ФСИН России от 13.10.2004 №1314)).

Субъектами конституционного права на обращения являются граждане РФ, а также «иностранные граждане и лица без гражданства» (ч. 3 ст. 62 Конституции РФ, п. 3 ст. 1 ФЗ об обращениях от 02.05.2006 г. №59-ФЗ). Применительно к данному исследованию правом на подачу жалобы обладают осужденные, подозреваемые, подсудимые, обвиняемые и условно-осужденные.

По данным ФСИН России по состоянию на 01.04. 2017 г. в учреждениях УИС РФ содержалось 623 642 чел. (-6 513 чел. к 01.01.2017), в том числе:

– в 716 исправительных колониях отбывало наказание 511 572 чел. (-7 919 чел.), в том числе: в 126 колониях-поселениях отбывало наказание 33 345 чел. (-252 чел.); в 6 исправительных колониях для осужденных к пожизненному лишению свободы и лиц, которым смертная казнь в порядке помилования заменена лишением свободы отбывало наказание 2 015 чел. (+10 чел.);

– в 217 следственных изоляторах и 98 помещениях, функционирующих в режиме следственного изолятора при колониях, содержалось – 108 823 чел. (+1 519 чел.);

– в 8 тюрьмах отбывало наказание 1 598 чел. (-107 чел.);

– в 24 воспитательных колониях для несовершеннолетних – 1 649 чел. (-6 чел.)[27 - Краткая характеристика уголовно-исполнительной системы [Электронный ресурс]. Режим доступа. http://www.fsi№.su/structure/i№spector/iao/statistika/Kratkaya%20har-ka%20UIS/(Дата обращения: 13.04.2017.)].

По этому показателю Россия занимает второе место в мире после США. При численности населения в 2,4% от общемировой в Российской Федерации содержится около 7,5% от общего числа заключенных по всему миру. В расчете на 100 тыс. населения в России приходится свыше 460 заключенных[28 - Практика рассмотрения ходатайств о досрочном освобождении осужденных в российских судах / Аналитический отчет (версия для контролирующих органов) / под ред. О. М. Киюциной, ИПСО. СПб., 2016. С. 10.]. В структуре 67 медико-санитарных частей ФСИН России функционируют 673 медицинских части, 143 фельдшерских и 57 врачебных здравпунктов, 55 центров медицинской и социальной реабилитации, 73 военно-врачебные комиссии, 72 центра санитарно-эпидемиологического надзора, 144 больницы (в том числе 65 туберкулезных больниц, 5 психиатрических больниц, 8 больниц для оказания медицинской помощи сотрудникам ФСИН России).

ФСИН России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний в отношении осужденных, функции по содержанию лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, и подсудимых, находящихся под стражей, их охране и конвоированию, а также функции по контролю за поведением условно осужденных и осужденных, которым судом предоставлена отсрочка отбывания наказания, и по контролю за нахождением лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, в местах исполнения меры пресечения в виде домашнего ареста и за соблюдением ими наложенных судом запретов и (или) ограничений (п. 1 Положения о ФСИН России от 13.10.2004 №1314).

ФСИН России подведомственна Минюсту России (http://base.garant.ru/12137238/#block_10000)[29 - Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации: указ Президента Рос. Федерации от 13 октября 2004 г. №1313 (в ред. указа Президента Рос. Федерации от 15.12.2016 г. №670) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. №42. Ст. 4108.; 2016. №51. Ст. 7357.] (абз. 2 п. 1 Положения о ФСИН России от 13.10.2004 №1314).

В системе УИС РФ проходят службу несколько категорий государственных служащих: сотрудник УИС РФ, гражданских федеральных служащих, рабочих и служащих учреждений (ст. 24 Закона РФ от 21.07.1993 №5473—1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»[30 - Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы: закон Рос. Федерации от 21.07.1993 №5473—1 (ред. федер. закона Рос. Федерации от 28.12.2016 №503-ФЗ) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. №33. Ст. 1316.; Российская газета. 2017. №1.] (далее – Закон РФ от 21.07.1993 г. №5473—1).

Сотрудниками УИС РФ являются лица, имеющие специальные звания сотрудников УИС РФ (абз. 1 ст. 24 Закон РФ от 21 июля 1993 г. №5473—1) в порядке определяемом ст. 6, гл. III Постановления ВС РФ от 23 декабря 1992 г. №4202-I «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации»[31 - Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста Присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации: постановление ВС РФ от 23 декабря 1992 г. №4202-I (в ред. федер. закона Рос. Федерации 28 ноября 2015 г. №354-ФЗ // Российская газета. 1993. №7.; 2015. №270.] (далее – Положение о службе в ОВД от 23.12.1992 №4202—1), которым предусматривается присвоение специальных званий рядового, младшего, среднего, старшего и высшего начальствующего состава.

Шайхуллин М. С. отмечает, что «право осужденных на обращения является производным от аналогичного права каждого гражданина на обращения»[32 - Шайхуллин М. С. Правовые и организационные вопросы порядка и условий рассмотрения предложений, заявлений и жалоб осужденных к лишению свободы: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.08, 2003. С. 5.].

Анализ статей 19 и 33 Конституции Российской Федерации показывает, что законодатель в качестве адресатов обращений осужденных к лишению свободы устанавливает государственные органы, органы местного самоуправления, должностные лица, а также коммерческие и некоммерческие организации, учреждения, предприятия различных форм собственности.

Применительно к данному исследованию адресатами жалоб на незаконные действия сотрудников УИС РФ являются вышестоящие должностные лица системы УИС РФ, а также иные органы, которые указаны в уголовно-исполнительном законодательстве, которое включает Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации[33 - Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 08.01.1997 №1-ФЗ (в ред. федер. закона Рос. Федерации от 19.12.2016 №438-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №2. Ст. 198.; 2016. №52 (ч. V). Ст. 7487.] (далее – УИК РФ), ФЗ об обращениях от 02.05.2006 г. №59-ФЗ, ФЗ о содержании под стражей от 15.07.1995 №103-ФЗ, приказ (http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LAW&n=94083&rnd=244973.2161627397) ФСИН России от 19.05.2006 №245 «Об утверждении Регламента Федеральной службы исполнения наказаний»[34 - Об утверждении Регламента Федеральной службы исполнения наказаний: приказ ФСИН РФ от 19.05.2006 №245 (в ред. приказа ФСИН РФ от 13.10.2009 №412) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. №26.; 2009. №49.] (далее – Регламент ФСИН России от 19.05.2006 №245), а также административные регламенты по работе с обращениями граждан и по рассмотрению предложений, заявлений и жалоб осужденных и лиц, содержащихся под стражей.

Таким образом, право осужденных на подачу жалобы, является производным от конституционного права граждан на обращения, и содержит в себе просьбу о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц в порядке, определяемом уголовно-исполнительным законодательством, с учетом норм ФЗ об обращениях от 02.05.2006 г. №59-ФЗ.

1.2. Правовой статус осужденных

Субъектами подачи жалоб на незаконные действия сотрудников УИС РФ являются осужденные, подозреваемые, подсудимые, обвиняемые и условно-осужденные.

Права, свободы, законные интересы и обязанности образуют в своей совокупности правовое положение (статус) гражданина.

Е. В. Павлова отмечает, что «правовой статус лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы, – это совокупность закрепленных законодательно прав, обязанностей, свобод и законных интересов, которая формируется через сохранение, изъятие, ограничение и конкретизации общего правового статуса граждан на период отбывания наказания в виде лишения свободы»[35 - Павлова Е. В. Сущность правового статуса осужденных к лишению свободы // Уголовно-исполнительная система: право, экономика, управление. 2015. №4. С. 23 – 26.].

Правовое положение осужденных закреплено в гл. 2 УИК РФ.

Осужденным гарантируются права и свободы граждан Российской Федерации с изъятиями и ограничениями установленным законодательством Российской Федерации (ч. 2 ст. 10 УИК РФ). Е. В. Павлова отмечает, что «степень примененных ограничений зависит от санкций применяемых государством, порядка и условий их исполнения, которые определяются уголовно-исполнительной политикой»[36 - Там же. С.26.].

Права и обязанности осужденных определяются УИК РФ исходя из порядка и условий отбывания конкретного вида наказания и режима исправительного учреждения (гл. 12 УИК РФ) регламентированные Правилами внутреннего распорядка исправительных учреждений от 16.12.2016 №295[37 - Об утверждении Правил внутреннего распорядка исправительных учреждений: приказ Минюста России от 16.12.2016 №295 [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: офиц. интернет-портал. URL: http://www.co№sulta№t.ru (дата обращения: 13.04.2017 г.).] (далее – Правила внутреннего распорядка ИУ от 16.12.2016 №295) обязательными как для осужденных, так и для сотрудников исправительного учреждения (далее – ИУ).

Основные положения, характеризующие правовой статус осужденных, свое непосредственное закрепление нашли в УИК РФ: это ст. 11 «Основные обязанности осужденных»; ст. 12 «Основные права осужденных»; ст. 13 «Права осужденных на личную безопасность»; ст. 14 «Обеспечение свободы совести и свободы вероисповедания осужденных»; ст. 15 «Обращения осужденных и порядок их рассмотрения» и более детально закреплены в Правилах внутреннего распорядка ИУ от 16.12.2016 №295.

В пределах одной исправительной колонии осужденные к лишению свободы могут находиться в обычных, облегченных и строгих условиях отбывания наказания, предусмотренных видом режима данной колонии (ч. 1 ст. 87 УИК РФ).

Осужденным к лишению свободы разрешается получать и отправлять за счет собственных средств письма, почтовые карточки и телеграммы без ограничения их количества. Отправляемые осужденными письма, почтовые карточки и телеграммы должны отвечать требованиям, установленным нормативными правовыми актами Российской Федерации в области оказания услуг почтовой связи и телеграфной связи. По просьбе осужденных администрация исправительного учреждения уведомляет их о передаче операторам связи писем, почтовых карточек и телеграмм для их доставки по принадлежности (ч. 1 ст. 91 УИК РФ).

Так, суд признал незаконным бездействия исправительной колонии, выразившегося в неуведомлении о поступлении судебной корреспонденции с вложением исполнительного листа и сберегательной книжки, установив, что в нарушение требований действующего законодательства администрация ФКУ ИК-1 УФСИН России по РК нарушила право Б.Д. на получение направленной в его адрес корреспонденции, что повлекло невозможность исполнить надлежащим образом свои обязанности представителя (см.: Апелляционное определение Верховного суда Республики Карелия от 08.08.2016 по делу №33а-3104/2016[38 - Апелляционное определение Верховного суда Республики Карелия от 08.08.2016 по делу №33а-3104/2016 [Электронный ресурс] // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс»: офиц. интернет-портал. URL: http://www.co№sulta№t.ru (Дата обращения: 15.04.2017 г.).]).

Особенности статуса подозреваемого и обвиняемого, кроме уголовно-исполнительного законодательства, дополняются требованиями уголовно-процессуального законодательства в частности ст. 46 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации[39 - Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 18.12.2001 №174-ФЗ (в ред. от федер. закон Рос. Федерации 03.04.2017 №60-ФЗ) // Российская газета. 2001. №249.; 2017. №71.] (далее – УПК РФ) и ст. 47 УПК РФ и пр., а также п. 8 ст. 17, ст. 20, 21 Федерального закона от 15.07.1995 №103-ФЗ (ред. от 28.12.2016) «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»[40 - О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений: федер. закон Рос. Федерации от 15.07.1995 №103-ФЗ (ред. федер. закона Рос. Федерации от 28.12.2016 №503-ФЗ) // Российская газета. 1995. №139.; 2017. №1.], далее – ФЗ о содержании под стражей от 15.07.1995 №103-ФЗ).

Таким образом, правовой статус осужденного, подозреваемого, обвиняемого характеризуется правами, обязанностями, ответственностью регламентируемое уголовно-исполнительным, уголовно-процессуальным законодательством и иными нормативно-правовыми актами, с учетом ограничений общего правового статуса граждан на период назначения и отбывания наказания.

Глава 2. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОРЯДКА РАССМОТРЕНИЯ ЖАЛОБ ОСУЖДЕННЫХ НА НАРУШЕНИЯ СОТРУДНИКОВ УИС

2.1. Обращения осужденных и порядок их рассмотрения

Осужденные обладают правом на обращения в той же мере, что и остальные граждане России, однако порядок его реализации различается в зависимости от вида отбываемого ими наказания.

Административная деятельность по рассмотрению жалоб сопровождается следующими административными действиями: