Цифровая трансформация государственного управления. Датацентричность и семантическая интероперабельность

28 ноября 2015 года вступило в силу Постановление Правительства РФ от 14 ноября 2015 г. № 1235 «О федеральной государственной информационной системе координации информатизации» [15н], в соответствии с которым Постановление Правительства Российской Федерации от 10 сентября 2009 г. № 723 «О порядке ввода в эксплуатацию отдельных государственных информационных систем» утратило силу [14н].

С этого момента регистрация федеральных государственных информационных систем Роскомнадзором прекращена, и база данных реестра ФГИС в соответствии с пп. «в» п. 4 Постановления № 1235 [15н] передана в Минкомсвязи России для использования в федеральной государственной информационной системе координации информатизации. Поскольку доступ к реестру через интернет прекращен, мы посчитали нужным привести его в Приложении 2.

Однако есть сомнения в том, что реестр Роскомнадзора охватывал все внедренные системы федерального уровня. Специальное исследование ВШЭ[97 - Полный перечень, составленный в рамках исследования, можно скачать по ссылке: http://gos.hse.ru/upload/iblock/a34/a34ef718731ae54b5010d4e9baf84293.pdf], выполненное по заказу Минэкономразвития России в 2013 г., показало, что в 79 ФОИВ ведется 728 информационных ресурсов. Однако, к сожалению, проследить связи между этими информационными ресурсами и ФГИС по материалам этого исследования не представляется возможным.

Множество ГИС и ГАС разработано и функционирует на региональном уровне. Единого порядка учета этих систем нет, хотя некоторые субъекты РФ ведут реестры или перечни региональных систем. По-видимому, можно ожидать, что общее число таких систем составляет десятки тысяч. Для сравнения отметим, что Национальный компьютерный и информационный сервис Южной Кореи объединяет 26 000 ИС различных ведомств[98 - http://korea.ncia.go.kr/ncia_MJS/board/dev/board/board.jsp?id=engbo_105].

В настоящее время разработка и внедрение федеральных ГАС и ГИС продолжается как в соответствии с государственной программой Российской Федерации (ГП) «Информационное общество (2011–2020 годы)», так и в рамках бюджетов ведомственной информатизации [16н]. Минкомсвязи России выделяет следующие ФГИС, не входящие в инфраструктуру ЭП[99 - http://minsvyaz.ru/ru/activity/govservices/]:

1. Сайты полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, сайты консультативных (совещательных органов) при Президенте Российской Федерации.

2. Официальный Сайт Правительства Российской Федерации и Председателя Правительства Российской Федерации.

3. Официальное интернет представительство Президента Российской Федерации.

4. Федеральная государственная информационная система «Национальный фонд алгоритмов и программ для электронных вычислительных машин» (ФГИС ФАП).

5. Федеральная государственная информационная система учета информационных систем (АИС Учета).

6. Информационная система головного удостоверяющего центра (ИС ГУЦ).

7. Экспертная система центров телефонного обслуживания.

8. Национальная платформа для распределенной обработки данных (НПРОД).

9. Единая межведомственная информационно-статистическая система (ЕМИСС).

10. АИС «Управление ведомственной и региональной информатизацией».

11. Информационная система «Независимый регистратор».

12. Официальный сайт Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет для размещения информации о проведении торгов (Портал Госпродаж).

13. Интегрированная информационная система внешней и взаимной торговли Таможенного союза (ИИСВВТ).

14. Единая информационная система управления кадровым составом государственной гражданской службы РФ (ЕИСУ КС).

15. Госсистема паспортно-визовых документов нового поколения (ГС ПВД НП).

16. Государственная информационная система ЖКХ («ГИС ЖКХ»).

17. Государственная автоматизированная система Российской Федерации «Выборы» (ГАС «Выборы»).

18. Государственная автоматизированная информационная система

19. «Управление» (ГАС «Управление»).

В этом перечне есть как вновь создаваемые системы (например, ГС ПВД НП, ГИС ЖКХ), так и системы, которые давно созданы, действуют и развиваются – например, территориально распределенная ГАС «Выборы»[100 - http://www.cikrf.ru/gas/]. Она объединяет около ста тысяч (!) избирательных участков, в ней реализовано около восьмисот различных функциональных блоков. Целью системы является автоматизация сбора информации с выборных участков, а в будущем будет поставлена и задача предоставления гражданам альтернативного способа голосования с использованием современных ИКТ, в частности, с мобильных телефонов и с домашних компьютеров.

Заметим, что в этом перечне отсутствует одна из крупнейших государственных ИС – ГАС «Правосудие»[101 - https://sudrf.ru/]. Это «территориально распределенная автоматизированная информационная система, предназначенная для формирования единого информационного пространства судов общей юрисдикции и системы Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации (СД), обеспечивающая информационную и технологическую поддержку судопроизводства на принципах поддержания требуемого баланса между потребностью граждан, общества и государства в свободном обмене информацией и необходимыми ограничениями на распространение информации»[102 - https://techportal.sudrf.ru/?id=234].

Кроме того, Минкомсвязи в рамках ГП «Информационное общество (2011–2020 годы)» субсидирует следующие приоритетные региональные проекты [19н], [16н]:

a) создание (доработка) в целях предоставления услуг в электронной форме регионального сегмента единой федеральной межведомственной системы учета контингента обучающихся по основным образовательным программам и дополнительным общеобразовательным программам. ГИС «Контингент» [45н] должна аккумулировать различные сведения о детях – с момента рождения и регистрации ребенка в органах ЗАГС. Кроме этого, в системе будет содержаться информация об образовательных учреждениях и педагогах, статистическая и нормативно-справочная информация[103 - Президент отклонил Федеральный закон «О внесении изменений в статьи 15 и 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации», принятый Государственной Думой 21 декабря 2016 года, одобренный Советом Федерации 23 декабря 2016 года и направленный Президенту для подписания и обнародования. В законе должен быть проработан перечень конкретных сведений, содержащихся в таких системах, а также определены лица, которые смогут иметь доступ к таким данным, а также их ответственность, http://kremlin.ru/events/president/news/53633];

b) создание (доработка) в целях предоставления услуг в электронной форме единой региональной системы по управлению автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, осуществляющим регулярную перевозку пассажиров и багажа. АИС «Транспорт» обеспечит предпосылки для появления систем актуального и достоверного информирования граждан, создания агрегаторов в автобусных перевозках и развития рынка систем дистанционного бронирования мест и продажи билетов, а также развития транспортной сети автобусных перевозок;

c) перевод государственных услуг по регистрации актов гражданского состояния и выдаче охотничьего билета в электронную форму с использованием единых форм предоставления государственных услуг, размещенных в ФГИС «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)».

Развитие отечественных геоинформационных систем запланировано в рамках плана мероприятий на 2015–2020 годы по использованию результатов космической деятельности в интересах модернизации экономики [36н] – «Разработка и реализация межведомственных и межрегиональных пилотных проектов на основе комплексного использования результатов космической деятельности в целях создания типовых космических продуктов (услуг), механизмов, регламентов и решений для государственных и муниципальных нужд, обеспечение их готовности к тиражированию в необходимых масштабах, в том числе в целях:

• создания типовых системно-технических и программных решений в отношении особо охраняемых природных и других территорий, критически важных объектов, мониторинга земель и недвижимости, трансграничных проблем, в том числе экологических;

• информационного сопряжения и отработки взаимодействия базовых элементов инфраструктуры использования результатов космической деятельности;

• совершенствования на основе использования результатов космической деятельности системы государственного и муниципального управления, межведомственного взаимодействия, включая сопряжение с системой межведомственного электронного взаимодействия;

• формирования механизмов интеграции результатов космической деятельности с процессами подготовки, принятия и прогнозирования последствий решений, принимаемых в интересах социально-экономического развития Российской Федерации и ее регионов;

• отработки программно-целевых методов внедрения результатов космической деятельности и механизмов государственно-частного партнерства на основе использования средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, муниципальных бюджетов, а также средств внебюджетных фондов».

В феврале 2016 года ПАО «Ростелеком» сообщило о запуске в коммерческую эксплуатацию единого пространства геоданных (ЕПГ) RusGIS[104 - http://www.rostelecom.ru/press/news/d435971]. Его разработку по заказу Ростелекома вела компания «Совзонд». Система аккумулирует распределенные пространственные данные, создаваемые в России, получаемые из различных источников, и предоставляет доступ к ним частным пользователям, компаниям и госорганам; созданы «отраслевые сервисы для мониторинга деятельности в сельском хозяйстве, лесном комплексе, недропользовании, экологии и других отраслях» [83].

Поскольку единый официальный источник информации о ФГИС более недоступен, в Приложении 3 приведены сведения о важнейших государственных ИТ-проектах 2015–2016 гг. по материалам российского интернет-портала и аналитического агентства TAdviser – информационных системах Пенсионного фонда, Федерального казначейства, Федеральной налоговой службы, Федеральной таможенной службы, Фонда социального страхования, Росстата, Министерства внутренних дел, Минтранса, Минфина, Минздрава, Минкомсвязи, органов ЗАГС, жилищно-коммунального хозяйства, Росалкогольрегулирования, Минтопэнерго и др.

В текущем десятилетии довольно интенсивно развиваются ведомственные веб-ориентированные системы, предоставляющие электронные услуги гражданам. Например, на сайте Федеральной налоговой службы[105 - http://www.nalog.ru/fl/] можно узнать свой идентификационный номер налогоплательщика (ИНН), через «личный кабинет налогоплательщика» получить информацию о задолженности по имущественному, транспортному, земельному налогам, налогу на доходы физических лиц, распечатать платежный документ и т. д.

Аналогичные услуги стали предоставлять и другие ведомства. Например, на сайте Госавтоинспекции[106 - https://гибдд.рф/check/fines] можно проверить наличие штрафов, на сайте Росреестра[107 - http://www.rosreestr.ru/] оформить заявление о постановке на государственный кадастровый учет объекта недвижимости и т. д. Большинство таких ведомственных услуг собрано на сайте госуслуг[108 - http://www.gosuslugi.ru], однако говорить о единой системе предоставления услуг с едиными справочниками, единым личным кабинетом гражданина и т. д. пока рано.

3.3. Сеть многофункциональных центров

В конце 90-х годов прошлого столетия несколько стран приступили к созданию центров и инфраструктуры очного обслуживания населения[109 - Например, в Бразилии по-португальски они называются Servico de Atendimento Ao Cliente, SAC.] (Центр обслуживания населения – ЦОН и сеть ЦОН), которые заработали по принципу «одного окна» и предоставляли гражданам федеральные, региональные и муниципальные услуги. Центры размещались поначалу в уже существующих помещениях, например, в почтовых отделениях и крупных магазинах. Затем кое-где начали строить специальные легковозводимые здания контейнерного типа, а для охвата территорий, где отсутствовали какие-либо учреждения и магазины, но были потребители услуг, стали использовать мобильные офисы на легковых автомобилях, автобусах и трейлерах, если позволяла дорожная сеть и погода. В Германии был разработан мобильный офис, упакованный в чемодан на колесиках и развертываемый в любом публичном месте, где есть крыша над головой и электрическая розетка.

Среди других систем можно выделить своего рода автоматический многофункциональный центр (МФЦ) по-корейски: это сдвоенные уличные (вандалоустойчивые) кабины, каждая размером с телефонную будку. Одна кабина предназначена для здоровых клиентов, другая – для лиц с ограниченными возможностями и детей. В таких кабинах можно получить полноценные электронные услуги, причем идентификация клиентов осуществляется по отпечатку пальца.

Оказание бытовых, культурных и медицинских услуг гражданам на селе и в отдаленных районах имело место еще в СССР, а теперь осуществляется и в России. Но поскольку сами услуги «проходили» и «проходят» по разным ведомствам (Минкультуры, Минсоцтруда, Минздрав и др.), то никакой унификации и стандартизации в этом деле не было и нет. Ну, а для проведения голосования урны для бюллетеней доставлялись и доставляются к избирателям в труднодоступных районах на вертолетах и самолетах, на кораблях. Поэтому использование мобильных офисов предоставления государственных и муниципальных услуг находилось в общем русле «мобилизации» социального, культурного или медицинского обслуживания граждан на селе и в отдаленных местностях в виде мобильных библиотек, мобильных интернет-кафе и дискотек, мобильных пунктов бытового обслуживания, мобильных амбулаторий и др.

Естественно, что ЦОНы (стационарные и мобильные) оснащались всем необходимым ИКТ-оборудованием для информатизации (автоматизации) работы персонала на борту, предоставления востребованных у населения услуг, а также необходимыми средствами связи для взаимодействия с удаленными муниципальными и государственными учреждениями. Таким образом, одновременно в комплексе решался и вопрос устранения цифрового разрыва между населенными пунктами страны по доступности ИКТ-технологий гражданам. Все это протекало в русле всеохватывающего процесса информатизации внутренних бизнес-процессов государственного и муниципального управления, но сами услуги предоставлялись вручную, т. е. граждане приносили с собой в ЦОН доку менты, необходимые для предоставления услуг, и получали услуги, воз можно, в виде компьютерной распечатки.

Задача создать многофункциональные центры предоставления государственных и муниципальных услуг была поставлена в 2008 году при корректировке Концепции административной реформы в Российской Федерации [44н]. Реализация этой задачи осуществлялась в рамках третьей редакции ФЦП «Электронная Россия» [26н] (мероприятие «Создание функциональных элементов инфраструктуры электронного правительства»), так что в конце 2011 года МФЦ работали уже в 62 субъектах Российской Федерации. А в дальнейшем Указом Президента Российской Федерации от 07 мая 2012 года № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» [48н] было установлено, что «доля граждан, имеющих доступ к получению государственных и муниципальных услуг по принципу „одного окна“ по месту пребывания, в том числе в многофункциональных центрах предоставления государственных услуг, к 2015 году» должна составлять не менее 90 %.

Решить задачу шаговой доступности государственных и муниципальных услуг для граждан на территории всей страны призвана сеть МФЦ, состоящая из крупных центров предоставления госуслуг в городских округах и центрах муниципальных районов, а также небольших офисов или ТОСПов (территориально обособленные структурные подразделения) в каждом населенном пункте с численностью свыше 1 тыс. человек.

С 2012 года во исполнение Указа Президента по всей стране ведется системная работа по вводу в эксплуатацию новых МФЦ, за 2012 год впервые открыли МФЦ еще 11 регионов. По информации Минэкономразвития, на 1 января 2016 года на территории Российской Федерации создано 2684 центра и 10130 офисов государственных и муниципальных услуг, которые теперь называются центрами и офисами «Мои документы» (новый бренд МФЦ введен в 2014–2015 годах). Значение показателя охвата населения службами «одного окна» составило более 94 %[110 - http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/admreform/mfc], однако пользовалось МФЦ в конце 2015 года только 7,1 % населения[111 - Выборочное обследование населения по вопросам использования информационных технологий и информационно-телекоммуникационных сетей. Таблица 5.2. Доля населения, взаимодействовавшего с органами государственной власти и местного самоуправления по способам взаимодействия, по субъектам Российской Федерации (ноябрь-декабрь 2015 года), http://www.gks.ru/free_doc/new_site/business/it/fed_nabl-croc/index.html].

Особенности организации предоставления государственных услуг в МФЦ, функции, права и обязанности МФЦ, а также обязанность государственных и муниципальных органов предоставлять МФЦ необходимые для осуществления госуслуг сведения и доступ к информационным системам, содержащим такие сведения, закреплены Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Требования к функционированию МФЦ и их взаимодействию с организациями, участвующими в предоставлении государственных (муниципальных) услуг, перечни услуг, предоставление которых организуется в МФЦ, и ряд других установлены соответствующими документами Правительства Российской Федерации [20н], [25н] и Минэкономразвития России [32н].

По состоянию на июль 2016 года для 22 государственных услуг федерального уровня в целом было налажено электронное взаимодействие, еще по 17 услугам соответствующие сервисы были разработаны и проходили тестирование[112 - http://economy.gov.ru/minec/about/structure/dknrd/2016160702]. С 2015 года Правительство наделило МФЦ правом [17н] переводить в бумажный вид электронные документы, полученные из органов власти. И, наоборот, при получении бумажного документа от гражданина переводить документ в электронный вид, подписывать его своим ЭЦП и отправлять в соответствующее ведомство, которое в дальнейшем с ним работает. А в апреле 2016 года Минэкономразвития России издало Приказ № 221 от 11.04.2016, который позволяет МФЦ переводить в бумажную форму поступившие из Росреестра электронные документы, содержащие информацию о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сведения о кадастре.