Цифровая трансформация государственного управления. Датацентричность и семантическая интероперабельность

Политический контекст имеет принципиальное значение в связи с тем, что на этом уровне принимается межгосударственное решение об электронном взаимодействии госорганов государств – членов Евросоюза, о средствах создания и обеспечения такого взаимодействия, а также о дорожной карте реализации модели государствами – членами ЕС.

Нормативный уровень интероперабельности касается регулирования информационного обмена между ведомствами, а также между ведомствами, с одной стороны, и гражданами/бизнесом – с другой. Здесь затрагиваются такие вопросы, как защита данных, приведение в соответствие правовых положений деятельности в области государственного и муниципального управления с текущим уровнем информационной поддержки, вопросы регулирования в области стандартизации и спецификации информационного обмена с акцентом на использовании открытых стандартов и открытых спецификаций.

Организационный уровень интероперабельности связан с широким набором элементов взаимодействия, таких как бизнес-процессы и бизнес-интерфейсы, в том числе электронная почта и веб-порталы, которые используются для связи между администрациями и с внешними контрагентами (предприятиями и гражданами), а также при проведении деловых мероприятий. Организационная интероперабельность на практике означает бесшовную интеграцию бизнес-процессов и обмен информацией между организациями, для чего необходимы:

• согласование бизнес-процессов;

• реинжиниринг бизнес-процессов;

• формирование соглашений об уровне сервиса (SLA);

• оценивание и ликвидация разрывов в бизнес-процессах;

• управление изменениями (бизнес-процессов);

• обеспечение и формализация сотрудничества взаимодействующих организаций.

Семантический уровень обеспечивает однозначное понимание информации, получаемой потребителями из внешних/вторичных источников, что позволяет им корректно воспринимать и обрабатывать данные. На практике для этого нужно создание специфичного для прикладного домена набора структурированных данных, элементов данных и протоколов обмена ими. В новой версии EIF, которая активно обсуждалась экспертами в 2016 году, этот уровень назван информационным [45].

Технический уровень интероперабельности отражает технические аспекты взаимодействия информационных систем и сервисов. Проблематика данного уровня охватывает открытые интерфейсы, сервисы, интеграцию данных и ПО, предоставление данных и обмен ими, доступность и безопасность сервисов.

Стандартизация взаимодействия и данных в рамках э-правительства ЕС не имеет жестких рамок и обеспечивает возможность применения существующих стандартов, уже используемых в системах электронных правительств стран – членов ЕС. Вместе с тем постоянно ведется совместная работа с ведущими организациями, такими как W3C, по разработке стандартов, общих для э-правительств ЕС, и их последующей регистрации. При этом приоритетными являются принципы Semantic Web (см. главу 8), которые становятся все более популярными в современном мире, а достижение семантической интероперабельности остается одной из основных целей мультиязычного пространства ЭП ЕС. Для этого в рамках ISA сформировано экспертное сообщество SEMIC[78 - https://joinup.ec.europa.eu/collection/semantic-interoperability-community-semic], которое ведет работу по созданию стандартов, в том числе:

• Core Vocabularies (Базовые словари);

• Asset Description Metadata Schema, ADMS (стандарт описания семантических активов);

• DCAT Application Profile for data portals, DCAT-AP (стандарт описания наборов данных для порталов открытых данных) и другие.

Более детально принципы и проекты европейской интероперабельности для обеспечения трансграничного взаимодействия в ЕС рассмотрены в главе 10, а в главе 16 говорится о перспективах развития э-правительств ЕС и решениях, которые сделают это развитие возможным.

2.3. Азиатский технологический подход

Развитие электронного правительства Южной Кореи – предмет особого внимания и обсуждения во всем мире. И это неудивительно: в трех подряд обзорах ООН по развитию электронных правительств – за 2010, 2012 и 2014 гг. – Южная Корея (Республика Корея) занимала первое место[79 - https://publicadministration.un.org/egovkb/en-us/#.VtBt9X2LSJA] (рис. 1.11), а в 2016 году вошла в тройку первых стран [59].

Исторический путь и стремительное развитие электронного правительства Южной Кореи были определены первоначальной и повсеместной информатизацией страны, распространением сетей передачи данных и сокращением цифрового разрыва, а также централизацией государственных информационных систем и ресурсов.

В 1995 году Южная Корея разработала план внедрения высокоскоростной широкополосной сети с финансированием в 45 млрд долл. США до 2015 года. А уже в 1997 году Министерство информации и связи пересмотрело этот план, на 10 лет сократив срок реализации сети (2005 г.), при этом объем ежегодных инвестиций был увеличен и составил 32 млрд долл. США[80 - Общий объем инвестиций государственного и частного сектора на строительство широкополосной инфраструктуры для государственных, частных и исследовательских сетей.]. Это было связано с уверенностью корейского правительства в том, что именно строительство высокоскоростной широкополосной сети обеспечит продвижение Южной Кореи в мировом рейтинге стран, ориентированных на экономику знаний.

Значительные вложения в построение сетевой инфраструктуры и обеспечение всеобщей доступности сервисов ЭП позволили Южной Корее к 2008 году достичь зрелого электронного правительства, с 2010 года занять прочные лидирующие позиции в глобальном рейтинге ООН, а к 2015 году объявить о достижении следующего уровня зрелости – умного правительства (об этапах развития ЭП мы расскажем далее). Такой успех был в первую очередь обусловлен применением новейших технологий на каждом этапе, поэтому азиатский подход мы предлагаем назвать технологическим или инновационным.

Рис. 1.11. Позиция Ю. Кореи в рейтинге ООН (2010, 2012, 2014 гг.)[81 - https://publicadministration.un.org/egovkb/en-us/Data/Country-Information/id/138-Republic-of-Korea/dataYear/2016]

Одним из самых сложных вопросов для корейского правительства оказалось формирование структуры управления ЭП. Это связано в первую очередь с тем, что, по мнению экспертов – участников строительства ЭП Южной Кореи, для реализации проектов э-правительства необходимы тесное сотрудничество между государственными учреждениями и другими связанными организациями и гарантированная непрерывность проекта на протяжении не менее 10 лет. При этом владельцы проектов должны иметь возможность координировать и вносить изменения в рабочие процессы правительства, требующие бюджетных ассигнований и планирования, а система управления должна обеспечивать возможность контроля и оценки результатов этой деятельности [36].

В первые годы внедрения электронного правительства при офисе премьер-министра было создано Национальное агентство развития информационного общества (National Information Society Agency, NIA). С 1995 г. реализация проектов по информатизации, включая проекты э-правительства, была поручена Министерству информации и связи (Ministry of Information and Communication, MIC), реорганизованному в том же году из Министерства связи (Ministry of Communication). Целью этого было получение необходимых средств от телекоммуникационных компаний для поддержки инициативных инвестиций, а также использование опыта MIC и его предшественника (которого не было у других государственных органов) в создании и утилизации ИТ-систем.

В период 1995–2007 гг. в процессе работы MIC в сфере электронного правительства и ИКТ произошел ряд конфликтов с другими министерствами, например, с Министерством государственной администрации и внутренних дел (Ministry of Government Administration and Home Affairs, MOGAHA[82 - MOGAHA было позже (2009) преобразовано в Министерство государственной администрации и безопасности (Ministry of Public Administration and Security, MOPAS), затем (в 2014) в Министерство внутренних дел (Ministry of Interior, MOI) и позже (2017) в Министерство внутренних дел и безопасности (Ministry of Interior and Safety, MOIS, http://www.mois.go.kr/eng/a01/engMain.do). Министерство торговли, промышленности и энергетики было преобразовано в Министерство экономики знаний (Ministry of Knowledge Economy, MOKE).]) и Министерством торговли, промышленности и энергетики (Commerce, Industry and Energy Ministry). Поэтому с целью смягчения конфронтации к 2008 году функции MIC были перераспределены. При этом внедрение электронного управления (e-Governance) было передано в Министерство государственного управления и безопасности (MOPAS, ранее – MOGAHA), а NIA вошло в структуру его подчинения (см. рис. 1.12). В то же время был создан Совет головного офиса по информатизации (Chief Information Office Council, CIOC), в который вошли помощники министров из 25 министерств и ведомств, под председательством министра MOPAS. Роль CIOC заключалась в разработке и осуществлении политики электронного правительства, совместного использования информации, развитии общегосударственной архитектуры предприятия и стандартизации ИКТ во всех ведомствах.

Рис. 1.12. Реструктуризация э-правительства Кореи в 2009 году [53]

В теории это была эффективная структура управления, однако на ее практической деятельности отрицательно сказалось отсутствие технических экспертов и существование более приоритетных задач у представителей министерств.

Однако MIC не имело достаточных полномочий для управления проектами э-правительства, которые реализовывались в других министерствах и ведомствах той же горизонтали власти. С целью решения этой проблемы созданные в то время Комитет по продвижению информатизации (Informatization Promotion Committee, IPC) и Специальный комитет президента по электронному правительству (President’s Special Committee for e-Government), в состав которых вошли эксперты из академических кругов, а также представители индустрии и органов власти, пересмотрели политику принятия решений и определения приоритетов в реализации проектов э-правительства. Комитеты были напрямую подчинены президенту, в круг их задач входили анализ существующих проектов и принятие решений по вопросам политики и установления приоритетов развития э-правительства [34]. NIA оказывало техническую поддержку при рассмотрении различных проектов, при необходимости принимало на себя функции проектного управления, а в отдельных случаях и функции разработки пилотных проектов.

Сложившаяся в Южной Корее структура управления ЭП оказалась весьма эффективной как с точки зрения разграничения полномочий, раз решения конфликтов, так и для создания единой среды взаимодействия органов власти. Она играет ключевую роль в процессе реализации крупномасштабных национальных проектов, в которых ни одно министерство не может взять на себя руководящую роль, – при этом требуется обеспечить координацию, контроль и противодействие тем ведомствами, которые отказываются сотрудничать. Несмотря на то, что состав комитетов и структура управления немного изменяется при каждом избранном президенте, 20 лет последовательной реализации проектов электронного правительства доказывают эффективность выбранного подхода [35].

Историческое развитие электронного правительства в Южной К рее представляется в виде 5-ступенчатой [54] модели зрелости. Тем не менее, современные исследователи также рассматривают его эволюцию, используя метафору перехода от информационных островов к информационным архипелагам, а затем к информационному континенту (фаза 3). Эта метафора основана на естественной тенденции к интеграции и синтезу информации с целью получения нового качества знаний и пользы от их применения. Эволюционные фазы IAC (Island – Archipelagos – Cotinent) тесно переплетаются со стадиями зрелости, иллюстрируя движение от создания функциональных информационных систем (островов) через их соединение с помощью сетевых технологий для информационной интеграции между различными функциями (архипелаги) до последующего формирования базовой платформы государственной информации, на основе которой создаются новые инновационные услуги в соответствии с потребностями граждан и бизнеса (континенты) [35].

В таблице 1.9 представлены 5 стадий зрелости, основные вехи развития ЭП в рамках каждой из них, а также соответствие эволюционным фазам IAC.

Таблица 1.9. Стадии развития электронного правительства Южной Кореи [35]

1-я стадия развития э-правительства Южной Кореи (1987–1995) началась с компьютеризации процессов государственного управления. Этот этап совпал с распространением персональных компьютеров, развитием сетей передачи данных и баз данных. Поэтому основные усилия были направлены на создание ведомственных сетей и разработку основных баз данных, содержащих информацию, связанную с гражданами, транспортными средствами и объектами недвижимости.

Одновременно с появлением интернета и других сетевых технологий наступила 2-я стадия (1996–2002), во время которой была создана национальная инфраструктура высокоскоростных сетей передачи данных, а также ряд ведомственных систем э-правительства, точечно направленных на автоматизацию функций органов власти разного уровня, например, таких как закупки, выдача паспортов, патентов, таможенные сервисы. После кризиса 1998 года развитие э-правительства стало одной из важнейших задач Южной Кореи. Поэтому уже в 2001 году Специальный комитет по электронному правительству (Special Committee for e-Government, SCeG), созданный тогда же под непосредственным наблюдением офиса президента, провел масштабный анализ ведомственных информационных систем и сформулировал программу «11 инициатив» (см. рис. 1.13), направленную на разработку и синхронизацию систем э-правительства для различных функций и уровней управления.

Рис. 1.13. Одиннадцать инициатив, фаза 1 – Информационные острова [35]

В ходе 3-й стадии развития электронного правительства (2003–2007) в рамках дорожной карты реализации 31 приоритета (далее – «31 приоритет») были разработаны основные приложения для оказания государственных услуг гражданам (см. рис. 1.14), а также введены в действие ведомственные системы обмена информацией.

В некоторых источниках [21] Южная Корея позиционировала выход электронного правительства на этап зрелости уже в 2008 году (см. рис. 1.15 и табл. 1.9).

Скорее всего, это связано с тем, что именно в этот момент началось ее прорывное продвижение в глобальном рейтинге ООН к лидирующей позиции (2011–2014). К тому же периоду относится и старт маркетинговой стратегии экспорта корейских решений в сфере ЭП на международный рынок. Однако в более поздних документах «зрелость» отнесена уже на следующий этап.

В новой версии (см. табл. 1.9) 4-я стадия (2008–2012) получила название «Интеграция» в связи с тем, что основной акцент был сделан на обеспечение бесшовного взаимодействия между министерствами и ведомствами. Этот этап ознаменован запуском интегрированной платформы электронного правительства, а также созданием и распространением «Общеправительственной Архитектуры Предприятия» (Korean Government-wide Enterprise Architecture, KGEA).

Рис. 1.14. 31 приоритет дорожной карты развития э-правительства Южной Кореи, фаза 2 – Информационные архипелаги [35]

5-я стадия развития э-правительства началась в 2013 году и продлится, по мнению аналитиков, до 2017 года [54]. Она названа стадией «зрелости и совместного производства» и характеризуется стремлением к инновациям для обеспечения интеграции услуг на всех уровнях власти. Кроме того, уровень ИКТ является стимулом для роста инвестиций в развитие взаимодействия с частным сектором и вовлечение граждан.

5-я стадия соответствует и третьей фазе IAС – переходу к информационным континентам. Ведущими направлениями этой фазы являются:

продолжение разработки связанных систем, развитие общих государственных платформ на основе АП, обеспечение доступа к ним для граждан и внешних систем, а также продвижение вездесущих технологий, умного правительства и умных городов.

Рис. 1.15. Эволюция развития электронного правительства Южной Кореи [2]

В ходе 4-й и 5-й стадий развития возникла концепция повсеместного распространения вычислений[83 - Подробнее см. http://www.soderstrom.se/wp-content/uploads/u-word-11.pdfСправедливости ради следует сказать, что еще в конце 80-х годов прошлого столетия появился термин ubiquitous computing (вездесущие вычисления, http://www.ubiq.com/hypertext/weiser/UbiHome.html). Тогда он означал внедрение компьютеров куда только можно – во все сферы жизни. Говорили даже о «размазывании интеллекта по стенам». Но тогда отсутствовал такой компонент, как мобильная связь. Теперь же есть все технические и экономические предпосылки, чтобы вездесущие вычисления стали реальностью.] и связи (от англ. ubiquitous, распространенный, проникающий, вездесущий), которая стала маяком стратегии информатизации Южной Кореи [30]. Заметим, что первое официальное упоминание этого термина применительно к Корее относится еще к 2003 году [5], а в 2007 г. повсеместное распространение вычислений упоминается в документах NIA как одна из основных целей [32]. В настоящее время повсеместное проникновение вычислений нашло свое воплощение и развитие в концепции интернета вещей, которая активно входит в привычную жизнь граждан.

Опыт Южной Кореи показывает, что в ходе информатизации большинство затрат связано с перестройкой «бумажных» бизнес-процессов, формализацией и регламентацией деятельности, адаптацией министерств и ведомств к совместной работе при предоставлении услуг гражданам и бизнесу, созданием «единых окон» для получения услуг, к которым граждане все равно должны приходить ногами или через интернет. А повсеместное распространение технологий, вычислений и связи характеризуется тем, что услуги сами приходят к гражданам, использующим домашний интернет или общественные службы «шаговой доступности». Для этого те же по объему затраты нужно вкладывать в создание инновационных, конвергентных ИКТ-технологий «вездесущего» информационного общества.

В 2011 г. с публикации дорожной карты началась реализация умного правительства (Smart Government) в Корее [52], которая продлилась до 2015 г. При этом термин Smart не только отражает уровень развития ЭП, но и является акронимом, в котором отражены основные его принципы:

• Secure System (безопасная система);

• Mobile Friendly (ориентация на мобильные устройства);

• Advanced Technology (продвинутые технологии);