Избранные труды по финансовому праву

В-третьих, почему договор, применяемый в ходе финансовой деятельности, опосредующий финансовые отношения, совокупность которых образует финансы и которые выступают предметом финансового права, вдруг является гражданским? Почему нельзя считать его финансовым? Кто, как и на каком основании запретил финансовому праву пользоваться договорным методом? Разве договор – это монопольная принадлежность гражданского права либо его бесспорное свидетельство?! Возникла лишенная какой-либо внутренней логики картина: государство создает финансовое право для обеспечения своей финансовой деятельности; в ходе ее в ряде случаев возникают финансовые отношения, носящие договорный характер; однако финансовое право к этому участку финансовой деятельности, оказывается, не имеет никакого отношения. Быть специально созданным для финансовой деятельности и не иметь к ней никакого отношения – здесь явно что-то не так. На наш взгляд, картина должна быть совершенно иной. Финансовое право существует для финансовой деятельности государства и специально создано им для этой деятельности. Структура этого права, включая набор инструментов воздействия на общественные отношения, предопределяется самой финансовой деятельностью. И коль скоро в процессе ее осуществления возникают финансовые отношения, носящие договорный характер, то это является результатом «работы» финансового права. Иначе говоря, содержание финансового права определяется не теоретическими воззрениями по поводу системы права, а содержанием и потребностями финансовой деятельности государства.

Признавая договорные финансовые отношения предметом финансового права и вводя для этого понятие финансовый договор, мы хотели бы обратить внимание на то, что этот договор является отраслевым, финансово-правовым инструментарием. Отраслевым выступает и гражданско-правовой договор. Каждый из них, неся на себе отпечаток того общественного отношения, которое выступает предметом правового регулирования, имеет собственную конструкцию. Следовательно, речь идет о разных договорах, опосредующих различные общественные отношения и обладающих поэтому собственными свойствами и условиями применения. То, что свойственно одному договору, вовсе не обязательно для другого. В частности, финансовый договор, в отличие от гражданско-правового, не требует равноправия сторон, так как этого не требует и само финансовое отношение. На этом мы еще остановимся ниже, здесь же просто констатируем тот факт, что финансово-договорные отношения (финансовые – по экономическому содержанию, договорные – по методу правового регулирования) не могут быть, по нашему мнению, ничем иным, как финансово-правовыми отношениями.

Итак, руководствуясь методологическими принципами о первичности базиса, элементом которого являются финансовые отношения, и вторичности правовой надстройки, включающей методы правового регулирования, о примате содержания общественного отношения над его юридической формой, взяв в качестве критерия разграничения отраслей права (в данном случае – гражданского и финансового) предмет правового регулирования, отрицая за гражданским правом монополию на договор и допуская существование особого договора – финансового – мы тезису «договорное – значит гражданское» противопоставляем другой: «финансовое – значит финансово-правовое». Исходя из этого, финансовые отношения, регулируемые договорным методом, как и любые другие финансовые отношения, являются предметом финансового права.

Заметим, что, включая в состав предмета финансового права финансово-экономические отношения, регулируемые договорным методом, мы не имеем в виду их фактическую перестановку в другое, новое для них место. Предмет любой отрасли права – это объективная категория, его границы не зависят от субъективных воззрений того или иного автора, от чьих-либо предложений. Указанные отношения, на наш взгляд, объективно существуют в рамках предмета финансового права, и поэтому о «включении» можно говорить лишь в смысле предложения пересмотреть теоретические взгляды по поводу этого предмета. Другое дело, что только на базе правильных представлений о предмете различных отраслей права мы сможем создать для тех или иных общественных отношений такой правовой режим, при котором они будут функционировать наиболее эффективным для себя образом. Иначе говоря, если мы, следуя ошибочным теоретическим представлениям, создаем для какой-то группы общественных отношений правовой режим, не соответствующий их экономической природе (например, финансовые отношения начинаем регулировать гражданско-правовыми методами, либо товарно-денежные отношения регулируем финансово-правовыми), то данные отношения не получают должного развития, да и сам правовой механизм работает с перебоями.

Завершая разговор о методах правового регулирования, используемых финансовым правом, и отраслевой принадлежности возникающих в процессе финансовой деятельности договорных отношений, отметим, что эти вопросы стояли еще перед дореволюционными юристами. То, что государство добывает себе денежные средства, используя неоднородные способы (в одних случаях – жестко принудительные, устанавливая, например, налоги, а в других – более мягкие, основанные на добровольности, – например, при государственных займах), они видели хорошо. «Государство, – писал И. И. Янжул, – приобретает для себя средства двояким путем: частноправовым и общественно-правовым способами».[102 - Янжул И. И. Указ. соч. С. 13. Примерно в этом же духе высказывался и Г. Ф. Шершеневич, который отмечал, что государство может добывать доходы как частный хозяин, и это будет областью гражданского права. Но «когда государство прибегает в добывании средств к своей власти и извлекает доходы принудительным путем – здесь уже область финансового права» (см. его: Общее учение о праве и государстве. 2-е изд. М., 1911. С. 133).] В первом случае государство является не с атрибутами своей государственной власти, а как бы частным лицом, субъектом гражданского права,[103 - Лебедев В. А. Финансовое право. 2-е изд., перераб. СПб., 1889. С. 325.] во втором – оно действует как власть распорядительно-принудительная.

Отсюда даже возникла любопытная идея о наличии двух форм финансового права: формы чисто государственной, или публичное финансовое право, и формы частного, или гражданского финансового права.[104 - Лебедев В. А. Указ. соч. С. 324.] Обратим внимание, что в обоих случаях речь шла все-таки о финансовом праве и проводилась мысль, что эта отрасль права охватывает нормы и публичного и частного права, в то время как, согласно современным воззрениям, вся «частноправовая» часть финансов отходит в сферу «чисто гражданского» права. Но на этом дореволюционная правовая мысль не остановилась. Было высказано очень интересное, на наш взгляд, предположение, что эта часть не настолько уж «частноправовая», а скорее – тоже публичная. Об этом еще в 1888 году писал Д. Львов, экстраординарный профессор Императорского Казанского университета, отмечая, что «важную особенность финансового хозяйства составляет его принудительно-общественный характер».[105 - Львов Д. Курс финансового права. Казань, 1888. С. 5.] Не менее интересные на этот счет соображения, отрицающие возможность построения финансовых отношений, обязательным субъектом которых, заметим, всегда является государство, на гражданско-правовой основе, требующей юридического равноправия сторон, были высказаны известным теоретиком и цивилистом Г. Ф. Шершеневичем. Он отмечал, что государство всегда есть и остается субъектом власти даже в тех случаях, когда оно, будучи представленным казной, «притворяется частным лицом» (т. е. субъектом гражданского права. – А. Х.). «Из-за казны постоянно выглядывает государство со всею властью и подрывает частноправовой характер субъекта и отношения».[106 - Шершеневич Г. Ф. Общая теория права. М., 1912. Т. III. С. 545.] Публично-правовой характер двухсторонних финансовых сделок, относя их к области финансового права, признавал уже в советское время М. Д. Загряцков.[107 - Загряцков М. Д. Административно-финансовое право. М.: Изд-во НКФ СССР. 1928. С. 39.] А эти сделки есть не что иное, как те самые финансово-правовые договоры, наличие которых мы доказываем.[108 - Опубликовав в 1984 году статью «Финансовые правоотношения договорного типа» (Известия АН КазССР. Серия обществ, наук, 1984, № 3), где была выдвинута идея о существовании особой разновидности договоров – финансово-правовых, мы в глубине души были весьма горды собой, считая, что додумались до чего-то нового и оригинального. И лишь потом, ознакомившись с дореволюционной финансово-правовой литературой, мы с некоторой долей разочарования обнаружили, что об этом люди говорили еще сто лет назад. Вот уж действительно: «Новое – это хорошо забытое старое».]

Существующие определения финансового права нуждаются, на наш взгляд, в уточнении также и в силу того, что в них не отображается принадлежность денежных фондов, выступающих материальным объектом финансового права, к государственной собственности. Между тем расширительное толкование финансов, финансовой системы и финансовой деятельности, о котором мы говорили в § 1, допускает включение в этот объект денежных фондов и негосударственных субъектов (например, колхозов). Кстати, определенные сомнения в этом вопросе испытывала и дореволюционная наука, и наука первых лет Советской власти. Если, например, Л. В. Ходский связывал финансовое право только с государственным хозяйством,[109 - Ходский Л. В. Указ. соч. С. 3.] то, скажем, Г. И. Болдырев говорил о средствах и государства, и «иного публично-правового союза».[110 - Болдырев Г. И. Указ. соч. С. 4, 12.] Довольно широко определял финансовое право и Г. И. Тиктин: «совокупность норм, определяющих публично-финансовый порядок коллективистического покрытия потребностей».[111 - Тиктин Г. И. Очерки по общей теории публичных финансов. Опыт построения теоретической финансовой науки на публично-экономической основе. Одесса, 1926. С. 46–49.]

Еще с одним необоснованным, на наш взгляд, ограничением сферы финансового права мы столкнулись уже в новейшие времена. Речь идет о взглядах представителей хозяйственно-правовой концепции. Согласно им финансово-экономические отношения делятся на две группы:

1) отношения хозрасчетной сферы воспроизводства (финансы хозяйственных систем), которые именуются хозяйственно-финансовыми отношениями и выступают предметом хозяйственного права;

2) отношения, обслуживающие реализацию общегосударственных экономических интересов и других общественных потребностей, которые являются предметом финансового права.[112 - См.: Лаптев В. В. Предмет и система хозяйственного права. М., 1969. С. 154–155; Танчук И. А., Абова Т. Е., Ефимочкин В. П. Хозяйственные обязательства. М., 1970. С. 102–104; Черепахин A. M. Юридическая природа отношений по аккумуляции, распределению и использованию финансовых ресурсов в хозяйственной системе // Правовое регулирование хозяйственных отношений. М., ИГПАН, 1978. С. 128–131; его же: Правовая организация использования финансовых ресурсов в хозяйственной системе // Хозяйство и право в современных условиях. М., ИГПАН, 1977. С. 96–104; Хозяйственное право. М., 1983. С. 105; Хозяйственное право. Правовое регулирование функциональных видов деятельности в социалистической экономике. М., 1986. С. 198–200.]

Эти взгляды смыкаются со взглядами С. Н. Братуся, на которых мы останавливались в § 1, с той лишь разницей, что он, во-первых, отношения, возникающие внутри хозяйственных систем (т. е. отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности министерств и подведомственных им предприятий и организаций), вообще не признает финансово-экономическими (во всяком случае, экономическая природа данных отношений им не обозначается) и, во-вторых, относит их к предмету, что естественно для цивилиста, гражданского права.

Все эти суждения (как представителей гражданского, так и хозяйственного права) вызвали возражения представителей финансово-правовой науки. Так, О. Н. Горбунова, отмечая единство финансовой системы государства и взаимодействие финансов отраслей с централизованными фондами денежных средств (государственным бюджетом и банковским кредитом), пишет: «Нормы финансового права призваны обеспечивать движение фондов денежных средств, связанных с их аккумуляцией, распределением и использованием в пределах целостной системы советских финансов».[113 - Горбунова О. Н. Социально-экономическое развитие и финансовое право // Советское государство и право, 1988, № 5. С. 42; ее же: Роль финансового права в выполнении планов экономического и социального развития // Советское государство и право, 1982, № 6. С. 19.]

С этим можно было бы полностью согласиться, если бы не одно «но». Дело в том, что и позиция финансистов отнюдь не безупречна: возражая против растаскивания финансовых отношений по другим отраслям права, они в то же время допускают возможность существования таких отношений вне зоны финансового права (вспомним: «Сфера финансовой деятельности шире предмета финансового права»). Это касается отношений по использованию денежных фондов предприятий, которые явно не выступают предметом финансового права, в чем, кстати, абсолютно правы представители как гражданского, так и хозяйственного права. Но эти отношения не выступают предметом финансового права не потому, что в данном случае гражданское право имеет больший приоритет, чем финансовое, а лишь потому, что данные отношения вообще не являются финансово-экономическими.

Таким образом, даже беглый обзор показывает, насколько разноречивы мнения о предмете финансового права. В значительной степени это связано с различием в понимании того, что же, собственно, представляют собой финансово-экономические отношения.

Обобщая все сказанное по поводу этих отношений как предмета финансового права, можно, на наш взгляд, выделить следующие характерные признаки:

1) финансовые отношения – это денежные отношения, но при этом надо иметь в виду, что не всякие денежные отношения, даже если они выражают движение денег, имеющих форму государственной собственности, будут финансовыми. Так, нефинансовыми являются отношения по использованию денежных фондов;

2) финансовые отношения обусловлены существованием государства, они выражают процессы, связанные с денежным обеспечением реализации его функций, и опосредуют движение денег в интересах всего общества. Деятельность хозяйствующих субъектов, хотя являющихся по форме собственности государственными, но не выражающих этой деятельностью реализацию государственной функции (такое вполне может быть и характерно для всякого рода государственных предпринимательско-коммерческих структур), не будет опосредовано финансово-экономическими отношениями;

3) эти отношения носят распределительный и контрольный характер;

4) данные отношения возникают в результате формирования, распределения и организации использования государственных денежных фондов, находящихся в его собственности, т. е. в результате финансовой деятельности государства;

5) для финансовых отношений характерно то, что они не являются эквивалентными (т. е. не опосредуют акты типа Д-Т и Т-Д), а выражают одностороннее движение стоимости в денежной форме, которое не сопровождается встречным движением стоимости в товарной форме. Финансовые отношения призваны обслуживать товарно-денежные отношения, но в то же время они относительно обособлены от них, представляя собой самостоятельный вид экономических отношений;

6) являясь экономическими и имея объективный характер, они относятся к базису;

7) финансовые отношения всегда имеют правовую форму и существуют лишь в виде финансовых правоотношений.

Будучи урегулированными нормами права, экономические финансовые отношения приобретают форму финансовых правоотношений. Для последних характерно следующее:

1) они возникают в результате правового регулирования государством финансово-экономических отношений и выступают их юридической формой;

2) по своей отраслевой принадлежности они являются финансово-правовыми;

3) их материальным объектом выступают только денежные обязательства; обязательства товарного типа отсутствуют;

4) государство (либо в целом, либо в лице уполномоченного на то своего органа, действующего в интересах государства) является обязательным их субъектом;

5) эти отношения независимо от используемого метода правового регулирования (односторонне-властного или договорного) носят государственно-властный характер;

6) содержанием финансово-правового отношения выступает экономическое финансовое отношение.

Поэтому признаки, свойственные последним, одновременно присущи и финансово-правовым отношениям.

Совокупность названных экономических и правовых признаков позволяет выделить финансовые отношения из общей массы экономических, а финансовые правоотношения – из общей массы правовых, в том числе отграничить их от прочих денежных отношений. Поэтому, выясняя природу денежного правоотношения (в том числе, определяя его отраслевую принадлежность), нельзя ограничиваться анализом только юридических свойств и признаков. Важное, а порой решающее значение в этом принадлежит его экономическому содержанию, так как именно оно в конечном счете определяет правовое лицо данного отношения.

Те случаи, которые приводятся в юридической литературе как свидетельство наличия финансовых отношений, регулируемых нормами не финансового, а иных отраслей права (в частности гражданского), являются результатом теоретического заблуждения: либо неправильного уяснения экономической сущности денежного отношения, либо ошибочного определения его правовой формы. В первом случае товарно-денежное отношение (или ему подобное эквивалентное отношение), которому и должна сопутствовать гражданско-правовая форма, признается финансовым. В качестве примера можно назвать отношения по использованию денежных фондов предприятий. Попутно еще раз подчеркнем, что эти отношения не являются финансово-правовыми не потому, что они регулируются договорным методом, а потому, что они не финансово-экономические. Во втором случае неправильно определяется отраслевая принадлежность правового акта, регулирующего финансовое отношение, и акт, в действительности являющийся финансово-правовым, оценивается в качестве гражданско-правового. В этой ситуации правовой механизм работает исправно, т. е. финансовому отношению, как это и должно быть, фактически соответствует финансово-правовая форма, которая лишь кажется исследователю гражданско-правовой. Иллюстрацией к этому могут, по нашему мнению, служить отношения государственного займа, о которых мы еще будем говорить.

Встречаются ошибки и другого рода: отношение, фактически являющееся финансовым, за таковое не признается, и законодатель пытается его регулировать гражданско-правовыми способами. Примером могут служить отношения государственного банковского кредитования.

И наоборот: когда экономическое отношение, не являющееся финансовым, пытаются регулировать финансово-правовыми способами. Примером могут служить отношения по формированию, распределению и использованию денежных фондов колхозов. Во всех этих случаях рано или поздно, явно или не столь явно, но обязательно возникнет противоречие между экономическим содержанием общественного отношения и его правовой формой. Содержание будет «протестовать» против не соответствующей ему формы и потребует адекватного себе оформления.

На основании всего изложенного представляется, что традиционное определение финансового нрава нуждается в изменении и его можно, на наш взгляд, сформулировать следующим образом: это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе формирования, распределения и организации использования государством своих денежных фондов, а также отношений по формированию денежной системы страны и обеспечению нормального функционирования этой системы.

На первый взгляд, кажется, что данное определение мало чем отличается от традиционного. Но по существу дела – отличия довольно значительны, и они во многом носят принципиальный характер.

Во-первых, это определение должно пониматься в своем буквальном значении, т. е. в предмет финансового права включаются и те финансово-экономические отношения, которые регулируются договорным методом и считаются в настоящее время сферой гражданского права.

Во-вторых, предметом этой отрасли выступают отношения, связанные лишь с теми фондами, которые имеют государственную форму собственности. Одновременно это означает, что фонды любых других форм собственности в качестве объекта финансового права не выступают.

В-третьих, из определения исключаются отношения, возникающие в процессе использования денежных фондов.

Отрицая за этими отношениями качество финансовых, мы, в-четвертых, отражаем в определении то, что предметом финансового права выступают отношения по организации этого использования. Данные отношения строятся по схеме «государство (в целом либо в лице своего органа) – хозяйствующий субъект, держатель фонда», и, видимо, мало кто сомневается (по крайней мере из числа юристов-финансистов), что отношения по организации использования фондов относятся к разряду финансовых. Но в то же время ни в одном из существующих определений нет прямого указания на то, что эти отношения выступают предметом финансового права. Вводя в определение данное понятие, мы стремимся:

а) добиться максимальной адекватности между определением финансового права и тем кругом общественных отношений, которые в действительности являются его предметом;

б) восполнить пробел традиционных определений, где эти отношения прямо не отображены;

в) обозначить эту группу финансовых отношений термином, наиболее точно соответствующим их сущности;

г) отразить характер взаимодействия финансового права с использованием денежных фондов, подчеркивая, что в его сферу входит не само использование, а лишь его организация.

В-пятых, объектом финансового права (будучи элементом финансовой деятельности государства) признается денежная система страны.

В итоге реализуется принцип: предметом финансового права выступают все без исключения отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, т. е. все финансово-экономические отношения. И в более сокращенном виде финансовое право можно определить как совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства.

§ 3. Место финансового права в системе права

К числу теоретических проблем финансового права относится вопрос о его месте в системе права. Уже в самой его постановке видно, что он носит межотраслевой характер, т. е. имеет выход на общую теорию права. Вопрос, надо сказать, многоаспектный. Включает он, в частности, и проблему взаимоотношения финансового права со смежными отраслями. В какой-то степени мы его уже коснулись, высказывая свое мнение по поводу предмета финансового права и его отграничения в связи с этим от гражданского права. Ряд других вопросов, лежащих в этой плоскости (например, соотношение с государственным правом), в настоящей работе рассматривать нет необходимости, т. е. какой-либо теоретической проблемы мы здесь не усматриваем и разделяем в целом единодушное мнение, высказываемое на этот счет в финансово-правовой литературе. Здесь же рассмотрим два других вопроса, представляющих для нас интерес и относящихся к числу спорных, в рассмотрение которых мы можем добавить что-то свое. А именно:

1) о степени самостоятельности финансового права (проще – является ли финансовое право самостоятельной отраслью права);

2) о времени и способах его возникновения. Поскольку эти вопросы являются взаимосвязанными, целесообразнее будет рассматривать их без особого разделения.