Оценить:
 Рейтинг: 4.5

Опыт Европейского Союза в области регулирования здравоохранения

Жанр
Год написания книги
2015
<< 1 2 3 4 5 6 7 >>
На страницу:
2 из 7
Настройки чтения
Размер шрифта
Высота строк
Поля

Были внесены некоторые организационные изменения, в частности, встречи глав государств и правительств были формализованы под названием «Европейский совет». К 1992 году 77 % мер, предусмотренных в Едином европейском акте, были реализованы.

Вскоре выяснилось, что цель, поставленная в Едином европейском акте – завершение внутреннего рынка, где бы происходило свободное движение капиталов и товаров – не может быть достигнута без введения некоторых форм более тесного экономического и валютного союзов.

Договор о создании Европейского союза, подписанный в г. Маастрихте 7 февраля 1992 г., добавил две новые сферы сотрудничества (внешнюю политику и политику безопасности, и внутренние дела) и, главное, образовал Европейский союз как некую арку, соединяющую все сферы сотрудничества. Это была не просто институализация политического сотрудничества, но, скорее, изменение в характере всего проекта интеграции. Теперь европейская интеграция продвинулась за пределы первичной экономической сферы к политическому объединению.

Европейский союз, как он описан в Маастрихтском договоре[18 - Treaty on European Union (signed 7 February 1992, entered into force 1 November 1993) (1992) //O.J., C191/1 (Maastricht Treaty).], часто изображали в виде здания с тремя колоннами.

К первой колонне относили ЕЭС, ЕОУС и Евратом. К ЕЭС были отнесены новые, кроме экономических, компетенции и его стали официально именовать Европейским сообществом. Эти новые компетенции имеют непосредственное отношение к нашей книге, поскольку среди этих новых компетенций было, кроме промышленной политики, образования, культуры, защиты потребителя, также общественное здравоохранение.

Одной из важных частей «первой колонны» были положения об Экономическом и валютном союзе, которыми, в частности, была в 1999 году введена новая общая валюта – евро.

Ко второй колонне относили Общую внешнюю политику и политику безопасности, развитые из Единого европейского акта.

Третья колонна состояла из положений о сотрудничестве в области правосудия и внутренних дел. Важно, что эти положения позволяли сотрудничество в уголовных делах, вопросах предоставления убежища и миграционной политики.

Объединительным элементом над тремя опорами стали принципы субсидиарности и Европейского гражданства.

Субсидиарность с этого времени стала важной частью методов действия права Европейского союза. Субсидиарность разграничивает сферы действия Сообщества и государств-членов, обеспечивая принятие Сообществом тех или иных мер, выходящих за рамки его прямой компетенции, только в тех случаях, когда искомый результат не может быть достигнут на национальном уровне. Категория гражданства Союза, ставшая дополнением к гражданству государств-членов, означает предоставление права активного и пассивного избирательного права в Европейский парламент и местные органы власти, право на получение дипломатической защиты со стороны любого государства-члена в третьей стране, а также право подачи жалобы в Европейский парламент.

В 1996 году начались новые переговоры о пересмотре Маастрихтского договора. В результате этого, 2 октября 1997 г. был подписан Амстердамский договор[19 - Treaty of Amsterdam amending the Treaty on European Union, the Treaties Establishing the European Communities and Certain Related Acts (signed 2 October 1997, entered into force 1 May 1999) (1997) //O.J., C340/308.]. В нем были упорядочены положения европейского права, развившиеся к этому времени. Этого было недостаточно для дальнейшего развития Союза, и начались новые переговоры. В марте 2001 г. был подписан Ниццкий договор[20 - Treaty of Nice amending the Treaty on European Union, the Treaties Establishing the European Communities and Certain Related Acts (signed 26 February 2001, entered into force 1 February 2003) (2001) //O.J., C80/1.]. В ходе его подготовки представители государств стремились, прежде всего, отстоять свои национальные интересы, и некоторые важные вопросы остались нерешенными. В частности, многие авторы отмечали несоответствие правовой системы Союза правовым системам государств-членов.[21 - См., напр.: p.Gerbet. La construction de 'Europe (Colin Paris, 2007).]

С целью совершенствования правовой базы ЕС была принята Декларация о будущем Союза[22 - Declaration on the Future of the Union (2001) //O.J., C80/85.], которая призывала к открытым дебатам о целях и идентичности Союза, о необходимости упрощения учредительных договоров, о роли национальных парламентов в ЕС, о распределении полномочий между Союзом и государствами-членами, а также о статусе Хартии основных прав Европейского союза, которая в Ницце была квалифицирована как политическое заявление.

Конференция Европейского совета в Лейкене в декабре 2001 г. приняла решение о созыве Конвента о будущем Европы, в котором должны были принять участие представители национальных парламентов, Европейского парламента, Комиссии, национальных правительств и правительств государств-кандидатов на присоединение к Союзу, с целью предложить пути реформирования для дальнейшего обсуждения на межправительственной конференции.

В июне 2003 г. был опубликован проект Договора об учреждении Конституции для Европы. Его главное отличие от предыдущих договоров состояло в том, что он не был набором указаний об изменении учредительных документов, а цельным документом, предназначенным заменить существующее первичное право Союза. Данный Договор, как известно, был отвергнут рядом парламентов стран-членов.

Новый договор[23 - Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty Establishing the European Community (signed 13 December 2007, entered into force 1 December 2009) (2007) //O.J., C306.] подписан 13 декабря 2007 г. Непростой процесс ратификации затянулся, так что Лиссабонский договор вступил в силу лишь 1 декабря 2009 г.

В Лиссабонском договоре сохранена большая часть изменений, которые должны были быть внесены в правопорядок ЕС Конституционным договором, в частности, предусмотрены: обязательность Хартии основных прав, изменения в порядке голосования в Европейском парламенте и в Совете (по вопросам предоставления убежища, иммиграции, сотрудничества судов по уголовным делам).

В отличие от Конституционного договора, Лиссабонский договор не изложил первичное право ЕС в одном документе, сделал таким изложением три документа: Договор о Европейском союзе (чтобы отличить от прежнего Договора о Европейском союзе, его называют Консолидированный Договор о Европейском союзе (КДЕС), Договор о функционировании Европейского союза (ДФЕС) он заменил прежний Договор о европейском сообществе) и Хартия основных прав человека Европейского союза.

2. Проблемы организации здравоохранения в ЕС: соотношение компетенций Союза и государств-членов

Таким образом, первоначально цель интеграции европейских государств была экономическая: сначала объединение угледобывающей и металлургической промышленности (Европейское объединение угля и стали), затем устранение барьеров для торговли и формирование единого рынка для государств-членов, который получил название общего рынка. И уже на этом этапе необходимостью становится выработка общей политики по отношению к населению: свободное передвижение рабочей силы в рамках общего рынка требовало унификации социальной политики и социальных правовых систем разных государств, без чего перелив квалифицированных трудовых ресурсов немыслим и невозможен. Кроме универсализации трудового законодательства, приходилось заботиться и об обеспечении уровня здоровья не только собственных граждан, но и иностранцев, работающих в данном государстве. Надзор за унификацией всех социальных, трудовых и медицинских систем постепенно переходил к органам Европейских сообществ. Образование Европейского союза после принятия Маастрихтского договора означало создание более широких рамок интеграции – не только экономической и не только озабоченной благополучием людей как рабочей силы.

К обязательствам европейских государств друг перед другом относительно прав трудящихся стали присоединяться обязательства в области прав человека, независимо от трудового статуса – обязательства, порождаемые общим международным правом. В силу этого, возникали новые задачи перед каждым отдельным государством и перед Европейским союзом в целом. После изменений, внесенных в Европейский союз Лиссабонским договором, важной частью его правовой основы, можно сказать, его конституционным кодексом стала Хартия основных прав.

Осуществление всех этих обязательств было невозможно силами только отдельных государств; с другой стороны, институты и органы сообществ, а позднее – Европейского союза, никогда не имели собственных полномочий, возникающих сами по себе. Все полномочия были сосредоточены у государств, входящих в эти формы интеграционного объединения, и каждая новая ступень интеграции означала передачу новых полномочий от государств к органам интеграции.

Но эта передача полномочий с самого начала была непростой и сопровождалась образованием двух видов компетенции каждого органа – исключительной и разделяемой. Несмотря на то, что государство по сей день остается основным регулятором в области здравоохранения, полномочия государств-участников Европейского союза в данной сфере перестают быть монопольными и начинают частично переходить к общеевропейским органам. Следует отметить, что все европейские государства провозгласили себя социальными государствами (в противовес индивидуализму и либерализму)[24 - Впрочем, оплот индивидуализма и либерализма – Соединенные Штаты Америки – с приходом новой администрации в 2008 году, несмотря на прочно укрепившиеся в стране либеральные принципы, также стали проводить в жизнь социальную политику, отходящую от этих принципов. Уже имея такие социальные институты как государственное образование, защита трудовых прав, система социального обеспечения и т. п., США обратились к реализации последнего аспекта социального государства, пока отсутствующего в их правовой системе – всеобщего медицинского страхования.], а потому их основой выступают принципы равенства и солидарности, гарантирующие единство общества. Частью идеи социального государства являются системы государственного социального обеспечения и медицинского страхования. Расходы на здравоохранение в Европе – это одна из основных статей расхода в государственных бюджетах, и дополняются финансированием системы здравоохранения со стороны каждого гражданина в рамках системы перераспределения ресурсов, посредством налоговых отчислений и в соответствии со своими возможностями.

В то же время основная часть оплаты труда медицинских работников падает на плечи государства – большинство из них напрямую или косвенно являются государственными служащими.

Таким образом, перед Европейским союзом и его государствами-членами встает двуединая задача регулирования в рамках каждого государства и всего Союза.

Организация систем здравоохранения пока остается областью компетенции государств. Как и в прежнем Договоре о Европейском сообществе (п. 5 ст. 152), так и в нынешнем Договоре о функционировании Европейского союза (ст. 168) однозначно устанавливается, что «действия Сообщества в области здравоохранения должны полностью сохранять компетенцию государств-участников в вопросах организации медицинских служб и предоставления медицинских услуг».

Особое значение систем здравоохранения государств подчеркнуто в Сообщении Комиссии за 2000 год[25 - Communication de la Commission sur la strategie de la Communaute europeenne en matiere de sante. Proposition d'un programme d'action communautaire dans le domaine de la sante publique (2001 a 2006). Bruxelles, 16 mai 2000, COM (2000) 285 final.]: развитие систем здравоохранения государств рассматривается как решающий фактор в состоянии здоровья населения. Комиссия предлагает внедрить информационную систему со сведениями о системах здравоохранения, их финансировании, методах выделения средств, роли государственного и частного страхования и т. д. Акцент делается на усовершенствовании методов работы через обмен данными и стимулирование деятельности в области доказательной медицины, качества медицинского ухода, управляемого здравоохранения и изучения медицинских технологий. По мнению Комиссии, гражданин может критически сравнивать системы здравоохранения государств-участников и иметь более прозрачную информацию о них, что позволит ему ориентироваться в качестве и условиях доступа к медицинским услугам.

Собственные компетенции Союза в области здравоохранения обозначены в ст. 168 ДФЕС, в соответствии с которой Союз обязан в любом случае, когда он формулирует любую из своих политик или сфер действия, обеспечить высокий уровень защиты здоровья человека[26 - «Высокий уровень здравоохранения гарантируется при установлении и реализации любой политики, и любых мер, принимаемых Союзом».]; Союз также дополняет национальные политики в этом направлении.

Сфера деятельности Союза в области здравоохранения определяется следующим образом:

• совершенствование здравоохранения;

• предотвращение болезней и заболеваний;

• устранение источников опасности физическому и душевному здоровью.

Эти задачи отразились в нескольких важных документах Союза, позволяющих судить об их толковании органами и институтами Союза, это: Решение о плане действий для борьбы с раком[27 - Decision 646/96 on action plan to combat cancer // O.J., 1996, L95/9; O.J., 2001, L79/1.]; Решение о программе Союза по предотвращению СПИД и некоторых других инфекционных болезней[28 - Decision 647/96: Union programme on the prevention of AIDS and certain other communicable diseases // O.J., 1996, L95/16; O.J., 2001, L79/1.]; Решение о действиях Союза в отношении редких болезней[29 - Decision 1295/99 on Union actions on rare diseases // O.J., 1999, L155/1.]. Из текста этих решений следует, что своей задачей органы Союза считали организацию и координацию изучения причин болезней, путей их передачи от одного человека к другому и способов предотвращения, кроме того, задача Союза определяется как распространение информации и просвещение в области охраны здоровья[30 - См.: Решение о программе действий Союза в области содействия здоровью, информации, просвещению и обучению. Decision 645/96: Programme of Union action on health promotion, information, education and training // O.J., 1996, 95/1; O.J., 2001, L 71/1.].

В ДФЕС Союзу также предписывается принимать меры, направленные на сокращение вредных последствий для здоровья человека от употребления наркотиков, в т. ч. распространять соответствующую информацию[31 - См.: Решение о программе мониторинга состояния здоровья населения. Decision 1400/97 on a programme for healthy monitoring // O.J., 1997, L193/1; O.J., 2001, L79/1.], и мероприятия по предотвращению их распространения[32 - См.: Решение о программе действий Союза по предотвращению наркотической зависимости. Decision 102/97 on a program of Union action on the prevention of drug dependence // O.J., L 19/25; O.J., 2001, L 79/1.], а также мониторинг, раннее обнаружение и борьба с переходом серьезных угроз здоровью населения через границу. Хотя в данной сфере, как и в некоторых других, например, в области культуры, первостепенная задача Союза – поощрять сотрудничество между государствами-членами и, в случае необходимости, оказывать поддержку их действиям, Союз должен также развивать и собственную деятельность.

Эта его задача вышла на первый план после случаев, так называемого, «коровьего бешенства» и скандала с диоксином. Свою роль здесь сыграли также случаи появления новых или давно забытых некоторых болезней. Так, оказалось, для борьбы с туберкулезом необходимы исключительно меры на уровне Союза.

Действия от имени Союза в таких случаях осуществляются Европейским парламентом или Советом, которые действуют в соответствии с обычной законодательной процедурой[33 - См.: ст. 294 ДФЕС.]. После консультации с Европейским социальным советом и Комитетом регионов они принимают, с целью обеспечения общей безопасности, меры, гарантирующие высокое качество и безопасность субстанций, взятых от человека (напр., кровь и ее составляющие или органы для пересадки).

Сюда же можно отнести меры по защите здоровья человека, принимаемые в области ветеринарии и фитосанитарии, или установление высоких стандартов фармацевтических продуктов и медицинского оборудования.

Парламент и Совет могут таким же образом принимать поощрительные меры, направленные на повышение уровня защиты здоровья людей и борьбы с трансграничным распространением эпидемий. Немалое значение имеют также меры, регулирующие мониторинг, как раннее предупреждение и подавление серьезных случаев трансграничного распространения эпидемий. В их компетенцию входят и меры, прямая цель которых – защита людей от вредных последствий табакокурения и злоупотребления алкоголем[34 - Ст. 168 ДФЕС].

В Договоре ясно указано, что Союз не должен вторгаться в компетенцию государств: в этой сфере исключена гармонизация, и должна уважаться ответственность государств-членов за определение их собственной политики здравоохранения, а также за организацию и предоставление медицинских услуг и медицинского обслуживания. В частности, в Договоре сказано, что указанные выше меры «не должны затрагивать положения национального законодательства относительно забора или медицинского использования крови и человеческих органов»[35 - Ст. 168 (5) ДФЕС.].

Очевидно, что многие аспекты здравоохранения пересекаются с мерами по защите потребителя и охране среды, цель которых – также охрана здоровья человека[36 - См., напр.: Решение о программе действий относительно заболеваний, вызванных загрязнением. Decision 1296/1999 action program jn pollution related diseases // O.J., 1999, C200/1; O.J., 2001, L79/1.]. Это касается, например, регулирования классификации, упаковки и снабжения информирующими надписями опасных веществ. Хорошей иллюстрацией здесь может быть Директива 67/548 от 1967 года о порядке регистрации, критериях оценки, авторизации, ограничении распространения химикатов, которая 31 раз подвергалась пересмотру и дополнению[37 - Directive 67/548 (1967) // O.J., 196/1; O.J., 1997, L343/19; O.J., 2007, L136/281; O.J., 2009, L116 concerning the Registration, Evaluation, Authorization and Restriction of Chemicals.].

Это касается и ограничения продажи и использования некоторых опасных веществ, и препаратов[38 - Directive 76/769//OJ., 1976, L262/201, изменена: O.J., 1997, L315/13.], пестицидов[39 - Directive 78/631 // O.J., 1978, L206/13, изменена: O.J., 1992, L154/1.], асбеста[40 - Directive 87/217 // O/J., 1987, L85/40.], биотехнологий, качества питьевой воды[41 - Directive 75/440 // O.J., 1975, L194/26.] и водоемов для купания[42 - Directive 76/160 // O.J., 1975, L31/1, изменялась неоднократно.].

Здоровье человека находится также в зависимости от здоровья животных. В этой области Союз действует очень активно, главным образом, через свою сельскохозяйственную политику.

Необходимо обратить внимание на Решение Европейского парламента и Совета о создании сети эпидемиологического наблюдения и контроля[43 - Decision 98/2119 // O.J., 1998, L268/1.], а также на решение о том, что и другие болезни будут постепенно включаться в эту систему[44 - Decision 98/2129 // O.J., 1998, L28/50.].

Необходимо отметить также, что в некоторых регионах программы защиты здоровья человека могут быть предметом совместного финансирования: Европейским фондом развития регионов и Европейским социальным фондом.

16 мая 2000 г. Комиссия разослала Сообщения[45 - COM, 2000, 285 final.] Совету, Парламенту, Европейскому социальному фонду и Комитету регионов относительно стратегии здравоохранения Европейского союза. Стратегия состоит из двух основных элементов:

1) область общественного здравоохранения, в т. ч. программа мероприятий по обеспечению здравоохранения на 2003–2008 годы;[46 - Decision 02/1786 // O.J., 2002, L271/1; O.J., 2007, L46/237.]

2) осуществление интегрированной стратегии здравоохранения, в которой были предусмотрены специфические меры для имплементации обязательств по введению защиты здоровья во все политики Союза.

Было организовано Исполнительное агентство для программ общественного здравоохранения; как и на другие агентства, на него возложены определенные задачи по исполнению программ Союза[47 - См.: Regulation 58/2003 // O.J., 2003, L11/1.]. В дополнение к Программе Общественного здравоохранения была принята схема и других законодательных мер. В эту схему были включены:

• предотвращение и мониторинг инфекционных болезней (международная сеть эпидемиологического наблюдения и контроля над инфекционными болезнями была создана в 1999 году[48 - O.J., 1999, L268/1.]);

• предотвращение наркотической зависимости: план действий по борьбе с наркотиками;

• программа действий Союза по предотвращению травматизма (1999–2003 годы);[49 - O.J., 1999, L46/1.]
<< 1 2 3 4 5 6 7 >>
На страницу:
2 из 7