Политология. Практикум

Постоянные комиссии обычно образуются на основе пропорционального представительства от партийных фракций: партии с большинством в парламенте имеют большинство и в комиссиях. Как правило, представители больших фракций возглавляют комиссии, они доминируют в парламенте, поэтому могут поставить своих представителей руководить комиссиями и иметь там большинство. Деятельность комиссий происходит за «закрытыми дверями» и не афишируется.

Парламентские комиссии (комитеты) всегда предварительно обсуждают законопроекты. Без мнения и заключения членов комиссии законопроект не может быть поставлен на голосование. Комиссии имеют право вносить в законопроекты поправки, которые иногда могут быть настолько существенными, что искажают первоначальный смысл закона. Комиссии состоят из депутатов, но при необходимости в них могут приглашаться в качестве специалистов государственные чиновники, бизнесмены, ученые для того, чтобы объяснить неясные моменты в законопроектах и выступить в качестве экспертов.

В некоторых случаях между понятиями «комиссии» и «комитеты» нет разницы. Но, например, в США комитет – более важный орган, постоянно действующий, а комиссия – собрание депутатов с менее важными полномочиями. Комиссии и комитеты работают на основе регламентов палаты, кроме того, могут приниматься специальные положения, которые регламентируют более конкретные области их работы. Отдельные нормы о комитетах и комиссиях могут содержаться в конституциях и конституционных законах.

Партийные объединения депутатов чаще всего называются партийными фракциями, но они могут называться и по-другому: фракция (Германия), парламентская группа (Франция, Италия и др.), парламентская партия (Великобритания), партийные клубы (Австрия, Польша, Хорватия). Иногда применяются наименования и партийная фракция, и депутатская группа. Это может обозначать не одно и то же: партийная фракция состоит из депутатов, которые избирались по спискам одной партии и представляют эту партию в парламенте, а депутатская группа представляет, например, объединение депутатов, которое образовалось уже после выборов из беспартийных депутатов или депутатов, вышедших из партийных фракций.

В большинстве западных стран партийная дисциплина внутри фракций очень строгая. Если депутат ее не соблюдает, он исключается из фракции. Потеряв партийную поддержку, будучи «уволенным» из партийной фракции, он теряет половину или больше своей силы. Рядовые депутаты («заднескамеечники») какого-то реального влияния на работу фракции не оказывают. Основным способом для них проявить себя является возможность задавать вопросы членам правительства или выступать с каким-то интересным сообщением во время прений.

В парламентах могут быть иные органы и структурные части помимо комиссий, комитетов и партийных фракций. В некоторых странах есть специальные органы парламентского контроля: ревизоры, контролеры. Должность омбудсман впервые была создана в Швеции, главная его задача – контроль за деятельностью административных органов (например, полиции). В настоящее время институт омбудсманов получил развитие, они чаще всего называются уполномоченными по правам человека, и их компетенция расширена. Эти должностные лица избираются парламентами, они в ряде случаев имеют значительный штат сотрудников и являются как бы специальным органом по рассмотрению жалоб.

Парламенты создают так называемые счетные палаты, или комиссии. Их задача – проверять выполнение и соблюдение статей бюджета. Некоторые парламенты создают иные контрольные органы или назначают специальных должностных лиц (в Германии – уполномоченный Бундестага по делам обороны и армии).

Вне зависимости от того, закреплена ли компетенция парламента в конституциях или законах или нет, круг вопросов, которыми он занимается (полномочия парламента), всегда охватывает определенную сферу общественных отношений. Если полномочия парламента закрепляются в конституциях, то обычно это полномочия законодательного характера, полномочия в сфере финансов, полномочия по контролю над деятельностью правительства и полномочия, связанные с формированием других органов государства. Такая четырехзвенная схема является перечислением минимальных возможностей и полномочий любого парламента. Однако и конкретные конституции, и специальные законы закрепляют более развернутый перечень полномочий парламента. Например, называются еще полномочия в области внешней политики, отдельно выделяются полномочия в сфере обороны и безопасности, а также судебная функция парламента. Минимальный круг вопросов, которым занимается парламент, – это указанные четыре направления. Чаще называют шесть или семь. В некоторых источниках приводится даже восемь направлений деятельности или полномочий парламента. Например, кроме всего названного, к полномочиям парламента относят: назначение референдумов, полномочия по передаче части своих полномочий – делегирование полномочий какому-либо органу (как правило, правительству). Однако, какие бы ни были классификации и перечни полномочий парламента, основным его полномочием является издание законов.

Полномочия в сфере финансов парламента – право устанавливать налоги и правила выпуска денег, контролировать эмиссию, выпускать займы, осуществлять контроль за расходованием государственных денег, утверждать бюджет страны и т. д.

Полномочия в области внешней политики – ратификация международных договоров и соглашений, объявление войны и заключение мира и др. В данной сфере решение принимается и исполнительной, и законодательной властью, но окончательную точку ставит парламент.

Важной частью полномочий парламента являются полномочия в области формирования государственных органов, в сфере назначения либо избрания должностных лиц, либо участие в выборах и назначении должностных лиц, а также контроль над деятельностью правительства.

Есть различные формы парламентского контроля: обсуждение основных направлений деятельности правительства (обычно на первой сессии после его избрания или ежегодно на первой сессии после парламентских каникул); контроль посредством парламентских комиссий и комитетов; специальные парламентские запросы или вопросы; интерпелляции; контрольные полномочия, которые осуществляют специальные должностные лица: ревизоры, контролеры, омбудсманы и т. д.

В Республике Беларусь также есть традиции парламентаризма. Например, еще в Великом Княжестве Литовском (ВКЛ) действовал «Вялiкi вольны сейм», в советское время данные функции возлагались на Съезд Советов БССР, ЦИК (Центральный Исполнительный Комитет), Верховный Совет, который, согласно Конституции, оставался высшим представительным и законодательным органом государственной власти в Республике Беларусь до 1996 г. На основе проведенной в 1996 г. конституционной реформы в Беларуси был учрежден Парламент – Национальное собрание – состоящий из двух палат: Палаты представителей и Совета Республики. Национальное собрание – представительный и законодательный орган Республики Беларусь. Каждая из палат Парламента обладает самостоятельными полномочиями, которые определены в гл. IV Конституции Республики Беларусь. Конституция не предусматривает вопросы совместного ведения палат.

Следует отметить, что количественный состав Парламента Республики Беларусь в последние годы претерпел существенные изменения. Если ранее его численный состав насчитывал 485 депутатов, в последующем – 360, затем – 260, то в настоящее время – 174 (Палата представителей – 110 депутатов, Совет Республики – 64 депутата). Указанная норма является оптимальной, что позволяет, с одной стороны, Парламенту быть органом достаточно широкого представительства народа республики, а с другой – работоспособным.

Показателем того, что Парламент – реально представительный орган, является его социальный состав. К таким характеристикам относят возраст депутатов, количество мужчин и женщин в Парламенте, их профессиональную принадлежность. С возрастной структурой обычно косвенно связана длительность пребывания одних и тех же лиц в Парламенте. В Республике Беларусь пока не получила распространения тенденция к многолетнему участию в работе Парламента одних и тех же лиц, т. е. их профессионализация. Для депутатов нет ограничений относительно пребывания в Парламенте, хотя дебаты по этому поводу ведутся (например, в США). Среди депутатов, избранных в 2012 г. в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь, – 30 женщин.

Исполнительная власть в политической системе

Правительство – государственный коллегиальный орган, с помощью которого осуществляется повседневное текущее руководство внутренней и внешней политикой. Для более точного отражения всех его полномочий использую также понятие исполнительной, или правительственной, власти. Такие обозначения отграничивают функции совета министров, кабинета министров от функций других ветвей власти и звеньев государственного механизма; позволяют изучать их в рамках собственных полномочий и возможностей. В наиболее распространенном понимании правительство – это коллегиальный орган наиболее универсальной компетенции, который осуществляет исполнительную и распорядительную власть в стране. То, что понимается под правительством в европейском смысле слова, в США называется администрацией президента, куда входят министры и другие государственные служащие (Советник по национальной безопасности, Глава Белого Дома, главы специальных служб, помощники по экономике, по связям с иностранными государствами и т. д.). Администрация – это круг людей, которые вырабатывают политику, помогают президенту принимать решения.

Правительства бывают партийные (одно- и многопартийные (коалиционные)) и беспартийные. Однопартийные правительства, как правило, существуют либо в странах с парламентарными формами правления, где какая-либо из партий обладает доминирующим большинством в парламенте (Великобритания, Австралия), либо в президентских республиках, где министрами, членами кабинета, членами администрации становятся сторонники и члены той партии, которую возглавляет президент. В таком случае, с достаточной степенью условности, правительство принято называть однопартийным, хотя там принадлежность к партии иной раз достаточно символическое.

Многопартийные (коалиционные) правительства создаются в тех странах, где ни одна из политических партий не имеет значительного перевеса в парламенте (Германия, Италия, Нидерланды, Бельгия и т. д.). Коалиционное правительство создается на основе договора партийных фракций по следующему принципу: парламентская партийная фракция, которая имеет наибольшее число в парламенте, назначает своего представителя на пост премьер-министра и еще на несколько ключевых должностей. Фракция, которая имеет меньше мест, обычно занимает посты несколько менее значительные – министр финансов, народного образования и т. д. Самые незначительные фракции обычно занимают второстепенные министерские должности. Хотя бывает, что маленькая партия добивается большой должности, потому что без ее поддержки коалиция не может существовать.

Беспартийные правительства бывают трех видов:

? характерные для стран с абсолютной монархией, где отсутствуют политические партии (Саудовская Аравия, Объединенные Арабские Эмираты, Оман, Катар и т. д.);

? создаваемые во время кризисной ситуации (переходные правительства, «деловые», «служебные», «правительства чиновников», иногда «рабочие правительства»), когда партийные фракции не могут договориться и коалиция не складывается, тогда роль министров выполняют постоянные заместители министров (в ряде стран такая должность есть);

? беспартийные правительства при диктаторских режимах, когда все политические партии находятся под запретом, а правительство образуется военными из состава командиров дивизий, полков и т. д.

В зависимости от поддержки правительства парламентом выделяют правительство большинства и правительство меньшинства. Наиболее распространенным вариантом является правительство большинства, т. е. такое, которое опирается на поддержку партийных фракций, образующих коалицию. Правительство большинства – очень часто встречающееся явление.

Правительство меньшинства может образовываться либо фракцией, либо коалицией, которые не опираются на большинство. Существование правительства меньшинства чаще всего является результатом каких-либо политических столкновений, конфликтов. Партии, которые могли бы образовать большинство, не могут договориться и не хотят друг с другом объединяться. Но поскольку должна быть какая-то правительственная власть, они уступают лидерство своим политическим соперникам и обещают им какое-то время не вмешиваться в их деятельность и не голосовать против. Правительство меньшинства существует обычно некоторое непродолжительное время, пока не возникнет новый конфликт. Как правило, такая ситуация заканчивается роспуском парламента и назначением новых выборов. Правительство меньшинства очень неустойчивое и образуется в кризисной ситуации, оно может называться временным, переходным.

Правительство национального единства – правительство, которое образовано в кризисной ситуации, в послевоенный или послереволюционный период, чтобы объединить все ведущие политические партии и политические силы. Есть существенная разница между коалиционным правительством и правительством национального единства, потому что в последнее могут входить партии, являющиеся политическими противниками. Они объединяются на определенный период ради блага страны.

Порядок формирования правительства, как правило, определяется формой правления государства. Выделяют парламентский и внепарламентский способы образования правительства.

Парламентский способ формирования правительства имеет несколько разновидностей. Наиболее известна английская модель, по которой лидер партии, победившей на выборах, образует правительство. Такой вариант, кроме Великобритании, характерен для стран, которые были под влиянием англосаксонской правовой системы и входили в состав Британского Содружества наций либо были ее территориями (колониями, доминионами), – Канада, Австралия, Новая Зеландия, Индия, Малайзия и др.

Если же ни одна партия не располагает большинством в парламенте, то глава государства проводит консультации с лидерами партийных фракций и пытается выяснить, возможно ли образование коалиции и кто из руководителей фракции может возглавить либо организовать вокруг себя эту коалицию. В Голландии, Бельгии, Дании перед такими переговорами назначается не премьер-министр, а специальная государственная фигура – форматор – ответственное лицо, которому глава государства поручает определить потенциальных членов правительства и лиц, которые могли бы возглавить правительство. Форматор от имени главы государства ведет переговоры с политическими деятелями и занимается организационной работой по поводу будущих членов правительства. Другая временная государственная должность – информатор – лицо, которое проводит консультации, встречается с разными политическими силами и подбирает будущего форматора. Информатором, как правило, становится премьер-министр, который собирается уйти в отставку, либо политический деятель, который не претендует на должность главы правительства, а занимается этой работой для блага государства.

В ряде стран при образовании правительства всегда применяется процедура, суть которой – формальное избрание парламентом главы правительства.

В президентских республиках глава государства сам является главным обладателем исполнительной (правительственной) власти, он назначает и увольняет членов кабинета или правительства. В США формально действует установка, что назначение членов кабинета производится по совету и с согласия Сената. Однако случаи отказа Сената в утверждении предложенных президентом кандидатур встречаются очень редко – лишь в тех случаях, когда против предложенного президентом кандидата есть какой-то негативный материал, о котором президент не знал. Тогда президент сам, как правило, снимает кандидатуру. Назначения правительства, аналогичные американскому, проводятся в большинстве латиноамериканских стран.

Правительство состоит из министров, а также государственных министров, министров без портфеля, статс-секретарей, иногда младших министров и парламентских секретарей. Принято считать, что главная фигура в правительстве (кроме премьер-министра) – министр – основное составляющее правительства.

В некоторых странах в конституции записано строго лимитированное число и виды министерств и министров. Превысить этот лимит нельзя (США, Швейцария). В определенных странах нет никакого перечня количества министерств и министров, и каждое правительство может образовывать разные министерства. Основной блок остается, но возможны варианты.

Правительственные органы исполнительной власти наделены очень широкими полномочиями и компетенцией: во-первых, имеют собственную регламентарную власть и издают акты нормативного характера; во-вторых, издают делегированные акты, тем самым оказывая большое влияние на нормативную сферу деятельности государства. Следует также упомянуть, что правительства большинства стран в лице главы правительства обладают правом законодательной инициативы. В ряде стран свыше 90 % законопроектов, которые принимаются парламентом, вносятся правительством. В сфере разработки и принятия бюджета почти все права принадлежат правительству. Исполнительная власть не только «составляет» бюджет, но и способна «убедить» парламент принять бюджет. Например, по французской конституции (ст. 47), если парламент в 70-дневный срок не утверждает финансовый законопроект, то он вводится в действие путем издания акта правительства (ордонанса).