Политология. Практикум

? Президент вносит на рассмотрение парламента кандидатуру главы правительства, причем она не зависит от соотношения сил в парламенте. Более того, в случае двукратного отклонения кандидатуры Президент вправе распустить парламент и назначить исполняющим обязанности премьер-министра все того же кандидата;

? Президент может председательствовать на заседаниях правительства, но он, в отличие от французского, не подписывает принимаемые этим органом документы;

? Президент может отменить постановления и распоряжения правительства, противоречащие Конституции, закону или указу Президента;

? нормативные акты Президента не контрассигнируются министрами;

? президент определяет структуру правительства и может ее реформировать. Например, в Республике Беларусь была введена «исполнительная вертикаль», а в России – институт полномочных представителей президента в округах;

? Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики. Например, в указах Президента Республики Беларусь нередко встречаются положения, определяющие то или иное конкретное направление деятельности правительства, причем в ряде случаев на длительный срок.

Таким образом, белорусской модели характерны черты и президентской, и парламентарной системы правления. Вотум недоверия правительству не несет его отставки, последнее слово остается за Президентом. При этом он может распустить парламент. Глава государства может также отправить правительство в отставку по своему усмотрению. Иными словами, премьер-министр занимает подчиненное положение по отношению к Главе государства, что исключает возможность конфликтов между ними.

Президент Республики Беларусь обладает правом законодательной инициативы. Например, в 1997 г. в Национальное собрание им было внесено 73 законопроекта из 163, в 1998 г. -34 из 127. В большинстве случаев эти законопроекты имеют большое общественное значение (Гражданский кодекс) или касаются функций Главнокомандующего Вооруженными Силами республики.

Президент может вносить предложение о срочности рассмотрения проекта и издавать декреты, имеющие силу закона. Конституция Республики Беларусь предусматривает два вида декретов: временные и декреты, издаваемые на основании закона, принятого по предложению Президента парламентом, который делегирует главе государства законодательные полномочия по определенному кругу вопросов на определенный срок.

Временные декреты имеют высшую юридическую силу по сравнению с законом. В 2002 г. было издано 30 временных декретов.

Таким образом, в Конституции Республики Беларусь, в отличие от французской, жестко не закреплен круг общественных отношений, подлежащих правовому регулированию исключительно законом. Иными словами, законодательные полномочия Президента Республики Беларусь достаточно широки.

Одним из способов участия Президента в законодательной деятельности является применение права вето – отклонение принятых парламентом законов. Вето бывает «карманным», или абсолютным, когда закон должен быть принят заново, и постатейным, или выборочным.

Во Франции президент не может отказаться подписать декрет о вступлении в силу закона после его повторного обсуждения или по истечении 15-дневного срока. На практике повторное обсуждение встречалось только дважды при президенте Ф. Миттеране (1981–1995). Для сравнения, в США вето является действенным оружием, поскольку Конгрессу удается преодолеть вето только в 7 % случаев. Пик применения этого права пришелся на президентство Ф. Рузвельта, который использовал его 631 раз.

Президент Республики Беларусь обладает и «карманным», и постатейным вето. В этом случае закон подписывается, но с оговорками о несогласии с отдельными его статьями, и вступает в силу, за исключением тех положений, по которым имеются возражения. По статистике Президентом возвращается только 5 % законов.

Важным полномочием Президента в законодательной сфере является право роспуска парламента. В США таким правом президенты не обладают, во Франции президент после консультаций с премьер-министром и председателями обеих палат может распустить парламент. Право роспуска парламента связано с функцией арбитража, возложенной на главу государства, а роспуск является одной из форм обращения президента-арбитра к избирательному корпусу. Французские президенты распускали парламент в 1962, 1968, 1981, 1988, 1997 гг.

Президенты России и Беларуси также обладают правом роспуска парламента. Президент Беларуси может распустить парламент в связи с деятельностью правительства (отклонение кандидатуры премьер-министра, выражение вотума недоверия правительства), а также на основании заключения Конституционного Суда в случае систематического или грубого нарушения парламентом Конституции. Президент принимает решение о роспуске парламента после консультаций с председателями палат.

Среди полномочий президентов большое значение имеет степень влияния на судебную власть. В США назначение судей происходит с совета и согласия Сената. Как правило, Сенат отклоняет каждого пятого претендента в Верховный Суд и каждого двадцатого в другие суды. Во Франции президент и председатели палат парламента назначают по три члена Конституционного совета. Председатель данного совета назначается президентом. Кроме того, все бывшие президенты Франции становятся пожизненными членами Конституционного совета. Президент Франции рассматривается как гарант независимости судебной власти и возглавляет Высший совет магистратуры.

Большее влияние на судебную власть оказывает Президент Республики Беларусь. Он назначает шесть из двенадцати судей Конституционного Суда и с согласия Председателя Совета Республики, Председателя и судей Верховного Суда, Высшего Хозяйственного Суда. Освобождение Председателя и судей указанных судов Президент осуществляет единолично, уведомляя Совет Республики.

Законодательная власть в политической системе

Существуют различные типы парламента, но наиболее распространенным критерием классификации является структура парламента. С этой точки зрения парламенты делятся на однопалатные (монокамеральные) и двухпалатные (бикамеральные).

В литературе приводится и другая важная классификация парламентов – деление на четыре группы, или четыре модели, парламентов, что связано с устройством высшей государственной власти.

Первая модель характерна для парламентских республик, где парламенты работают на основе принципа ответственного правления. Главный признак этого – институт политической ответственности правительства, т. е. группа парламентов, которым предоставлено право вотума недоверия правительству (право отправлять правительство в отставку). Классическим примером является Великобритания, иногда эту модель называют Вестминстерской моделью по месту расположения парламента – Вестминстерскому дворцу. Данная модель существует в тех странах, где есть парламентская республика (или парламентская монархия): Нидерландах, Италии, Германии, Австрии, Болгарии, Венгрии и др.

Вторая модель парламента присуща странам с президентской формой правления – это парламент в странах, где существует жесткий принцип разделения властей. Там, кроме принципа разделения властей, существует принцип «сдержек и противовесов». Исполнительная власть имеет право вето, законодательная – право использовать импичмент и т. д. Такие парламенты не обладают правом вотума недоверия, а правительство – правом роспуска парламента. Классическая модель указанного парламента – США.

Третья модель парламента – парламент в странах, где существует смешанная форма правления, сочетающая элементы парламентской и президентской систем. Парламент наделен правом вотума недоверия, есть реальный институт парламентской ответственности правительства, но и у президента очень важные полномочия, связанные с деятельностью парламента. В этих странах президент наделен правом роспуска парламента. Классическим примером такой модели является Франция. В последнее время к этой модели тяготеют страны СНГ.

Четвертая модель – парламенты в тех странах, где они играют почти декоративную роль. Иногда применяется термин «консультативные парламенты». В некоторых странах такой термин реально существует (Катар). Это законосовещательные органы. Такие консультативные парламенты предусмотрены конституциями некоторых исламских стран (Кувейт, Бахрейн, Объединенные Арабские Эмираты). Парламенты при абсолютной власти монарха являются квазипарламентами. Иногда они распускаются, снова восстанавливаются; избираются гражданами, назначаются монархами. К этой же группе законосовещательных парламентов можно отнести парламенты в странах, где сохранились элементы социалистической системы – КНДР, Куба, КНР, Вьетнам. Понятно, что основные решения и законы принимаются не парламентами, хотя они там есть. Об этом свидетельствует даже работа таких парламентов: они созываются на два-три дня в году, их члены стопроцентно голосуют «за».

Парламент — избираемый населением (может быть частично назначаемый) высший представительный орган государственной власти в стране.

Раскрывая понятие парламента, обычно применяют термины «высший законодательный орган» и «представительный орган». «Представительный» означает, что в этом органе заседают представители страны – депутаты, а «законодательный» – их действия (принятие законов). В последнее время в научной литературе представительская и законодательная функции подаются как несовпадающие: законодательная – деятельность по принятию закона; представительская – деятельность парламента как некоего форума, на котором открыто и публично обсуждаются важнейшие вопросы жизни страны.

Принято считать, что первый парламент появился в Англии как компромисс между зарождающейся буржуазией и дворянством.

Место и роль парламента, как правило, закрепляются в конституциях. Иногда там подчеркивается его особый статус. Например, ст. 41 конституции Японии гласит, что парламент является высшим органом государственной власти и единственным законодательным органом государства.

В некоторых конституциях особая роль парламента не подчеркивается, перечисляются только его функции (конституция Франции ст. 34, где сказано: «Законы принимаются парламентом…» и т. д.).

Иногда в конституции закреплено, что парламент не является единственным законодательным органом (конституция Греции ст. 26, где сказано, что законодательная власть осуществляется палатой депутатов и президентом республики).

Порядок формирования парламента зависит от его структуры. Если парламент однопалатный, то он, как правило, избирается гражданами. Если двухпалатный, то одна его палата (нижняя) избирается гражданами, а для формирования второй палаты существует множество разных вариантов.

Нижние палаты формируются на началах выборности, причем в абсолютном большинстве случаев – это выборы прямые, всеобщие, равные и при тайном голосовании. Когда говорят о народном представительстве, верховенстве законодательного органа и народном суверенитете, речь идет о нижних палатах, где заседают представители народа. Есть и некоторые исключения, когда однопалатные парламенты частично назначаются или частично формируются не путем прямых выборов. Например, в Республике Мьянма (в прошлом Бирма) часть депутатов назначается. Точно также назначается часть депутатов в королевстве Бутан. В Республике Мьянма треть членов нижней палаты избирается, треть формируется из разных социальных групп (национальных меньшинств, профсоюзов и т. д.) и треть назначается правительством. В Бутане из 150 членов парламента 100 избираются населением, 10 делегируют буддийские монастыри и 40 назначает король.

Способы формирования верхних палат:

? путем прямых выборов с некоторыми особенностями по сравнению с той системой, которая применяется в выборах нижних палат: верхняя палата конгресса США – Сенат, как и нижняя, избирается гражданами страны, но не по территориальным округам, как Палата представителей, а от каждого штата избирается по два сенатора. Сенат Италии также избирается по своеобразной системе. Из 315 сенаторов 75 % (232 сенатора) выбирается при мажоритарной системе по одномандатным округам, а 25 % (83 сенатора) – по пропорциональной системе. Нечто похожее применяется и при выборах Палаты Советников (верхней палаты) парламента Японии: 150 депутатов избираются по отдельным избирательным округам, а 100 – от общенационального избирательного округа;

? посредством непрямых (многостепенных), или косвенных, выборов: наиболее характерные примеры – государственная практика Франции, Норвегии, Индии и других стран. Французский Сенат организовывается трехстепенными выборами. Сенаторы Франции избираются на девять лет депутатами Национального собрания, Генеральных советов департаментов и муниципальных советов. Можно сказать, что двухстепенные выборы применяются при формировании верхней палаты норвежского парламента – Стортинга: сначала граждане выбирают весь состав парламента, затем депутаты, собравшиеся на первое заседание, выбирают из своего состава верхнюю палату – Лагтинг, в которую входит 38 депутатов. Оставшиеся составляют нижнюю палату – Одельстинг (112 депутатов);

? посредством назначения – этот принцип используется в Канаде, Иордании, в небольших государствах, входящих в состав Сообщества (Антигуа, Багамы, Бермуды, Тринидад и Тобаго, Ямайка). Данный способ применяется и при формировании верхней палаты немецкого парламента Бундесрата, потому что он состоит из депутатов, назначаемых правительствами земель из своего состава. Иногда этот способ выделяют в отдельную группу и называют формированием верхней палаты путем представительства от субъектов федерации;

? по наследственному принципу (феодальный способ) – применяется в Великобритании. Традиционная система наследованного места в палате лордов была модернизирована и дополнена. В 1958 г. специальным законом помимо наследственного права было установлено пожизненное пэрство, которое распространяется и на женщин. В настоящее время в палате лордов Великобритании около 1200 пэров. Из них свыше 800 – наследственные пэры, носящие разные дворянские титулы и звания, обладание которыми дает им право заседать в палате лордов. Пожизненные пэры не имеют права передачи титула по наследству, обычно это государственные служащие высокого ранга, которые, уходя в отставку, в качестве награды за заслуги получают титул пэра и могут заседать в палате лордов пожизненно.

Говоря о структуре парламента, имеют в виду не только наличие нескольких палат, но и их деление на определенные структурные части: руководящие органы палат, должностные лица, комиссии и комитеты, партийные фракции и иные вспомогательные органы парламента.

В двухпалатных парламентах есть две модели взаимоотношений: с равным и неравным правовым статусом палат. В США обе палаты Конгресса – Палата представителей и Сенат – имеют одинаковые права в законодательной области. Законопроект первоначально может быть внесен в любую палату, но законопроект, не одобренный одной из палат, не принимается. Иными словами, принятие закона начинается в одной из палат, затем переносится в другую, и для того чтобы он был принят, нужно решение обеих палат. Хотя в США каждая из палат характеризуется определенной спецификой в сфере полномочий. Палата представителей имеет исключительные полномочия в финансах, а Сенат ратифицирует международные договоры, утверждает назначение должностных лиц и осуществляет роль суда в процедуре импичмента. Несмотря на критику существования второй палаты, есть бесспорные случаи, когда это абсолютно оправдано. Там, где установлена федеративная форма государственного устройства, практически всегда есть специальная вторая палата для представительства субъектов федерации. Такой порядок в США, Австралии, Австрии, Венесуэле, Индии, Мексике и т. д. В этих странах вторая палата как бы «страхует» субъекты федерации от решений, которые могут быть приняты нижней палатой, образованной по территориальному принципу.

В ряде унитарных государств вторая палата иногда напоминает вторую палату федеративных государств, поскольку палаты подобного рода образуются по принципу территориального представительства. Таков тип вторых палат в Италии, Боливии, Франции, а также в Испании, где в Сенате представлены и обычные территориальные единицы, и автономные единицы, которые входят в состав Испании. Двухпалатной системе присущи и недостатки – усложнение законодательного процесса, определенное консервативное отношение к новациям, усложненные процедуры и притормаживание прогрессивных начинаний.

Важную роль в деятельности парламентов играют его руководящие органы: в странах с двухпалатной системой в каждой палате есть свои руководящие органы; в однопалатных парламентах – руководящие органы только в одной палате. Руководство нижних палат или парламентов, которые состоят из одной палаты, в большинстве случаев избирается депутатами (обычно на первой сессии на весь срок полномочий).

По традиции руководителя палаты чаще всего называют спикером, иногда председателем или президентом. Кроме спикера или председателя нижней палаты депутаты обычно избирают одного или двух вице-спикеров, или вице-председателей. Также могут избираться секретари, которые редактируют и подписывают протоколы заседаний, а в некоторых странах (Франции, Италии, Бельгии) еще и квесторы, которые занимаются административно-хозяйственной деятельностью в парламенте. На них возложены заботы о помещениях парламента, других вспомогательных заведений (библиотеки, буфеты, спортивные залы), они занимаются расходами и поддержанием порядка в зале заседания. Иногда председателя палаты депутаты избирают только на срок сессии. Он является не важным политическим лицом в государстве, а выполняет служебную функцию. Такой порядок предусмотрен швейцарской конституцией, согласно которой председателей палат и заместителей избирают только на время очередной или чрезвычайной сессии.

Должность председателя верхней палаты в разных странах занимается по-разному. В некоторых странах он избирается так же, как и председатель нижней палаты. Полномочия председателя палаты либо руководящего органа палаты (бюро, президиума) распространяются практически на все сферы парламентской деятельности. Председатель представляет парламент во взаимоотношениях с другими государственными органами и в международных отношениях. Он обладает дисциплинарной властью; по договоренности со своими заместителями и председателями фракций определяет повестку дня заседаний, обеспечивает первоочередное рассмотрение вопросов, внесенных правительством. Естественно, председатель (либо его заместители) руководит прениями, дебатами, происходящими в зале заседания; он предоставляет слово депутатам, может прервать выступающего, определяет процедуры обсуждения законопроектов, порядок и вид голосования, подводит итоги голосования и объявляет их. Председатель (и его заместители) координирует разные виды деятельности парламента, руководит и ведает денежными средствами (парламентским бюджетом), назначает служащих и руководит парламентской полицией.

Значительные права в процедурной сфере дают возможность председателю, его заместителям и другим руководящим органам существенно влиять на решения парламента, политику парламента и законодательную сферу. Председатель может как стимулировать деятельность парламента, поощрять определенные направления его деятельности, так и в каких-то случаях притормаживать их: не дать слово представителям оппозиции, подведя черту под прениями, сократить время выступления депутатов и т. д. Но в большинстве случаев от председателя требуется одно – быть абсолютно нейтральным.

Парламентские комиссии, или комитеты, – это специальные органы, образованные из депутатов, главной целью которых является подготовительная работа по созданию и оценке законопроектов, а также для контроля за выполнением законов или за деятельностью исполнительной власти.

Парламентские комиссии в абсолютном большинстве состоят только из депутатов и играют исключительно важную роль, поскольку решения, принимаемые ими, очень часто предопределяют решения, которые будут приняты на сессии.

Комиссии парламента бывают временные и постоянные, специализированные и универсальные. Чаще всего создаются постоянные комиссии на весь срок деятельности палаты парламента и прекращают свои действия вместе с прекращением полномочий данной палаты. Обычно если парламент двухпалатный, то в каждой из палат действуют свои комиссии. Иногда они дублируют друг друга, имеют одинаковые названия и занимаются примерно одним и тем же кругом вопросов, а иногда эти комиссии не совпадают ни по названию, ни по кругу дел и проблем.

Временные комиссии создаются для выполнения какой-то конкретной задачи, после выполнения которой они либо распускаются, либо расходятся. К ним могут быть отнесены следственная комиссия, редакционная комиссия по выработке текста какого-то законопроекта, конституционная комиссия и т. д.

Постоянные комиссии бывают специализированными (отраслевыми) и неспециализированными. Специализированные комиссии легче всего представить, если вспомнить типичный набор министерств в той или иной стране: министерства обороны, внутренних дел, здравоохранения, народного образования и т. д. – примерно по такому принципу создаются и постоянные комиссии (комиссии по иностранным делам, сельскому хозяйству, транспорту, охране здоровья и т. д.).