Лоббизм и GR. Понятия, функции, инструменты

Даже в тех правопорядках, где лоббистская деятельность не регулируется на законодательном уровне, любая попытка влияния на власть с применением незаконных схем находится за пределами лоббизма.

Безусловно, в лоббистских отношениях может присутствовать неформальный контакт с должностным лицом. Как показывает практика, в большинстве стран в качестве специалистов по взаимодействию с органами государственной власти выступают именно бывшие госслужащие. Помимо знаний политических процессов и механизмов принятия государственных решений, они обладают обширными знакомствами в органах власти и используют свои возможности неформального общения. Например, для продвижения интересов клиента в дополнение к официальному письму компании в соответствующий госорган можно лично напрямую донести ее позицию до чиновника благодаря знакомству с ним. Такая коммуникация не подразумевает вознаграждение должностного лица за принятие «нужного» решения или какое-либо другое давление на него, поэтому не содержит коррупционного элемента. Неофициальные каналы коммуникации лишь упрощают взаимодействие с чиновником, сокращая путь к его кабинету, но не являются гарантией желаемого клиентом результата.

Более того, при полном расхождении интересов компании или отрасли с государственными или общественными интересами с высокой долей вероятности лоббист даже не прибегнет к использованию личных контактов. Опытный и профессиональный специалист в реализации любого лоббистского проекта основывается прежде всего на том, полезен ли этот проект обществу и государству, и если да, то как эффективно обеспечить баланс государственных и общественных интересов, с одной стороны, и потребностей бизнес-сообщества – с другой.

Если лоббист основывается на других принципах и в обмен на решение в пользу клиента предлагает должностному лицу какие-либо материальные блага, лоббистская деятельность перестает быть таковой и становится коррупционным преступлением. Точно так же, если юрист подделывает документы, его деятельность перестает быть юридической, становясь подлогом. Или, если аудитор вносит заведомо ложные сведения в бухгалтерскую отчетность, такие действия попадают в область уголовного законодательства. Но в общественном сознании все юристы или все аудиторы не становятся от этого мошенниками.

Поэтому важными задачами всего лоббистского сообщества являются стимулирование внетеневой лоббистской деятельности и придание позитивной окраски профессии. В конечном счете применение лоббистских технологий должно способствовать самоорганизации гражданского общества, поддержанию взаимовыгодного диалога его представителей с органами государственной власти, формированию высокого уровня правовой культуры.

Таким образом, вне всяких сомнений, коррупция не может быть выражением лоббизма, и наоборот. Эти явления не связаны между собой, в своей сущности они противоречат одно другому. Коррупция подрывает любые демократические ценности – лоббизм, напротив, способствует их развитию. Коррупция и лоббизм выступают двумя совершенно разными формами взаимодействия с властью: в первом случае через подкуп и взяточничество, во втором – через профессиональную экспертизу и цивилизованный диалог, основанный на принципах законности, прозрачности и этической чистоты.

Глава 2

Сферы лоббистского влияния[22 - Система органов государственной власти в виде подробных схем для наглядности отражена в приложении.]

2.1. Лоббизм и три ветви власти

Традиционно лоббизм связывают с влиянием на законотворческий процесс с целью принятия, изменения или отмены законодательного акта в интересах определенной группы лиц.

Действительно, изначально институт лоббизма зародился именно в законодательном органе – Конгрессе США. Правовое регулирование деятельности американских лоббистов также распространяло свое действие только на их работу в Конгрессе.

Принятый в 1946 году первый в мире закон о лоббизме – Закон о федеральном регулировании лоббистской деятельности (Federal Regulation of Lobbying Act, FRLA) – закрепил требование об обязательной регистрации лоббистов. Оно было адресовано тем, кто прямо или косвенно воздействовал на принятие или отклонение Конгрессом США законодательного акта. «Узаконив» лоббизм в органе законодательной власти, FRLA фактически вывел работу лоббистов в исполнительной власти (правительстве США) за рамки правового поля. В политической системе образовалась «серая зона»: лоббисты, продвигающие частные интересы в правительстве, не были обременены специальными требованиями и оставались вне государственного контроля.

Такое положение дел привело к принятию в 1995 году нового, более жесткого закона, регламентирующего лоббизм в США, – Закона о раскрытии лоббистской деятельности (Lobbying Disclosure Act, LDA). Помимо новых требований к лоббистам, новеллой этого нормативного акта является распространение его действия на лоббирование в органах исполнительной власти. Такой законодательный подход сохраняет свою силу в США и по сей день.

Вместе с тем в некоторых государствах, где приняты отдельные законы о лоббизме, в область регулирования входит только деятельность лоббистов в парламенте по аналогии с законом США 1946 года[23 - См. подробнее в ч. 3 «Правовое регулирование лоббизма».].

Поэтому можно выделить два основных подхода, сложившихся в мировой практике: в одних государствах сфера лоббистского влияния ограничивается органами законодательной власти, в других распространяется еще и на органы исполнительной власти.

В России закон о лоббизме не принят, но фактически лоббистская деятельность направлена на взаимодействие с представителями обеих ветвей власти – законодательной и исполнительной.

Что касается третьей ветви власти, судебной, она несколько обособлена от двух других. Дело в том, что одним из важнейших принципов отправления правосудия выступает независимость судей, которые рассматривают и разрешают дела строго на основании закона, руководствуясь внутренним убеждением, в условиях, исключающих постороннее воздействие. Любое вмешательство в деятельность судей по осуществлению правосудия запрещено и влечет за собой юридическую ответственность. Исходя из этого, судебная власть никогда не может выступать объектом лоббирования.

С другой стороны, со времен римского права в некоторых правовых системах сохранился особый юридический институт amicus curiae – так называемые «друзья суда». Это означает, что лицо, не являясь участником судебного процесса, может на добровольных началах представить суду сведения о фактических обстоятельствах дела или свою правовую позицию в виде заключения по делу до вынесения судом решения. Таким образом, принцип amicus curiae позволяет стороннему лицу содействовать органам правосудия. Такая конструкция распространена прежде всего в международных судебных органах – Европейском суде, Европейском суде по правам человека, Всемирной торговой организации и т. д.[24 - См., напр.: Astrid Wiik. Amicus Curiae Before International Courts and Tribunals (Nomos, 2018. 734 p.); Fatiah Balfas. The Legitimacy Issues and Amicus Curiae Briefs in the WTO Dispute Settlement Body Proceeding (2006).]

В российской судебной системе до недавнего времени существовал некий аналог «друзей суда» на уровне Конституционного суда РФ: научные организации или отдельные ученые-правоведы имели право по собственной инициативе представить в суд свое правовое заключение по конкретному делу. Однако в 2021 году в регламент Конституционного суда РФ были внесены изменения, фактически исключившие действие принципа amicus curiae в практике суда. При этом, как следует из официального обращения Конституционного суда РФ, стороны по-прежнему могут озвучивать научно-правовые позиции по делу, но это не должно происходить по инициативе представителей юридической науки.

В любом случае институт amicus curiae нельзя считать формой лоббизма в судебных органах, поскольку он не направлен на продвижение отдельных интересов. Его цель – получение по конкретному делу наиболее полной и всесторонней юридической оценки с опорой на научные подходы к толкованию правовых норм и правоприменению.

2.2. Сферы лоббистского влияния по горизонтали

Сферы лоббистского влияния можно классифицировать по горизонтали – с точки зрения системы разделения властей. Отметим две категории государственных органов – законодательной и исполнительной власти. Рассмотрим это деление на примере функциональной организации государственных органов в России.

Законодательная власть

Законодательная власть представлена Федеральным Собранием РФ, состоящим из двух палат: Государственной Думы (нижняя палата) и Совета Федерации (верхняя палата).

Государственная Дума РФ находится под руководством председателя и его заместителей и состоит из аппарата, фракций, а также комитетов и комиссий.

Председатель Государственной Думы избирается из состава депутатов. К его основным полномочиям относятся проведение заседаний и руководство внутренним распорядком Думы.

Фракция представляет собой объединение всех депутатов из одной политической партии с целью реализации единого политического курса. В Государственной Думе РФ VIII созыва, например, представлено пять политических партий, депутаты от которых объединены в пять фракций.

По принципу пропорционального представительства фракций депутаты распределяются по комитетам, которые отвечают за конкретные сферы общественной жизни. Так, в Государственной Думе РФ VIII созыва сформированы комитеты по аграрным вопросам, бюджету и налогам, культуре, обороне, охране здоровья, транспорту, экологии, энергетике и другие – всего 32 комитета. Таким образом, в каждом комитете Думы должны быть представлены все ее фракции. Соответственно, чем многочисленнее фракция, тем больше ее представителей в каждом комитете.

Аппарат Государственной Думы является юридическим лицом и осуществляет правовое, организационное, документационное, аналитическое, информационное, финансовое, материально-техническое, социально-бытовое обеспечение деятельности депутатов.

Депутаты Государственной Думы избираются гражданами России на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Общее число депутатов в Думе составляет 450 человек. Из них 225 избираются по одномандатным избирательным округам (один округ – один депутат) и 225 – по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов[25 - См. Федеральный закон от 22 февраля 2014 года № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».].

Совет Федерации РФ имеет похожую организационную структуру. Он также состоит из председателя и его заместителей, аппарата, комитета и комиссий, сформированных из сенаторов по отраслевому признаку.

Помимо этого, как при Совете Федерации, так и при его председателе создаются отдельные консультативные органы – советы по различным вопросам государственной политики и общественной жизни. Например, Научно-экспертный совет при Председателе Совета Федерации, Совет по развитию цифровой экономики при Совете Федерации, Палата молодых законодателей и т. д. Такие органы оказывают верхней палате парламента содействие в реализации полномочий, обеспечивая дополнительное участие общественности в принятии государственных решений.

Что касается сенаторов, в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от законодательного и исполнительного органов государственной власти. Кроме того, президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, также входит в состав Совета Федерации. Еще не более тридцати сенаторов могут быть назначены действующим президентом РФ, при этом до семи из них могут быть назначены пожизненно[26 - См. Федеральный закон от 22 декабря 2020 года № 439-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».].

При Федеральном Собрании РФ (при его обеих палатах) также действует единый консультативный орган – Совет законодателей РФ. Он был образован в целях организации взаимодействия двух палат, а также законодательных органов государственной власти субъектов РФ и обмена опытом парламентской деятельности. Совет законодателей РФ совместно возглавляют председатели обеих палат, а в его состав входят первые заместители председателей, председатели законодательных органов государственной власти субъектов РФ, председатели комитетов Совета Федерации и комитетов Государственной Думы, ответственные секретари Совета законодателей РФ с правом совещательного голоса.

Таким образом, система органов законодательной власти имеет многосоставную структуру, в которой каждая единица, то есть каждое должностное лицо, – потенциальный объект лоббистского влияния.

Поскольку ключевые полномочия обеих палат российского парламента связаны с рассмотрением и принятием законодательных актов (Государственная Дума принимает законы, а Совет Федерации их одобряет), лоббирование в этих органах власти направлено на реализацию законотворческой инициативы, влияние на законодательный процесс. Для успешной реализации лоббистских проектов в области нормотворчества необходимо обладать знаниями не только организационного устройства парламента, но и процедур разработки, внесения, согласования, рассмотрения и принятия законодательных актов[27 - См. подробнее в ч. 5 «Лоббистский инструментарий».].

Исполнительная власть

Исполнительная власть реализуется Правительством РФ, во главе которого находятся председатель и его заместители (вице-премьеры) и которое состоит из аппарата, федеральных министерств и ведомств[28 - См.: Федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 года № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»; Указ Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (ред. от 20 ноября 2020 года).]. Каждый из этих органов в системе исполнительной власти обладает своей зоной ответственности.

Так, председатель Правительства РФ организует его работу, ведет заседания правительства, систематически проводит совещания с его членами, на которых рассматривает ход выполнения программ и планов деятельности правительства, поручений и указаний президента РФ, принимает решения по оперативным вопросам, систематически информирует президента РФ о работе правительства.

Заместители председателя Правительства РФ в соответствии с распределением обязанностей рассматривают конкретные вопросы деятельности правительства, координируют работу федеральных министерств и ведомств, обеспечивают исполнение ими решений президента РФ и правительства.

Аппарат Правительства РФ выполняет две основные функции: организационную – обеспечивает деятельность правительства и его председателя, и контрольную – следит за выполнением всеми органами исполнительной власти принятых правительством решений. Аппарат правительства, возглавляемый председателем (назначается из числа вице-премьеров) и его заместителями, состоит из пресс-секретаря председателя правительства, секретариатов председателя правительства и секретариатов его заместителей, отраслевых департаментов и управлений.

Помимо аппарата, в состав Правительства РФ входят федеральные министерства – центральные органы исполнительной власти, отвечающие за отдельные области общественной жизни и государственного управления. На сегодняшний день в России сформировано 21 министерство.

Некоторые федеральные министры совместно с председателем правительства и его заместителями образуют Президиум Правительства РФ для решения оперативных вопросов.

Следующая ступень органов исполнительной власти – федеральные ведомства, которые можно условно разделить на две группы.

К первой относятся агентства, службы, надзоры, подведомственные некоторым министерствам. Например, Министерству юстиции РФ подведомственны Федеральная служба судебных приставов и Федеральная служба исполнения наказаний, Министерству промышленности и торговли РФ – Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии, Министерству труда и социальной защиты РФ – Федеральная служба по труду и занятости и т. д.

Вторая группа – это федеральные службы и агентства, находящиеся в непосредственном подчинении Правительству РФ, а не в ведении министерств. Например, Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная антимонопольная служба РФ, Управление делами Президента РФ и т. д.

Помимо этого, в систему органов исполнительной власти входят государственные корпорации – по атомной энергии и по космической деятельности. Это означает, что в указанных областях они наделены властными полномочиями, не являясь вместе с тем органами государственной власти.

Наконец, в структуру правительства включены государственные внебюджетные фонды: пенсионный, обязательного медицинского страхования и социального страхования.

При Правительстве РФ также сформированы десятки координационных и совещательных органов в целях экспертной поддержки в реализации правительственных полномочий. В частности, Консультативный совет по иностранным инвестициям в России, Национальный совет по обеспечению финансовой стабильности, Правительственная комиссия по вопросам природопользования и охраны окружающей среды.

Аналогичные консультативные органы создаются при министерствах и ведомствах.