Лоббизм и GR. Понятия, функции, инструменты

1.2. Роль лоббизма в поддержке бизнеса, развитии общества и государства

На протяжении веков наша жизнь основывается на непрерывном взаимодействии личности, общества и государства. Двигателем такого взаимодействия выступают личные интересы граждан, интересы отдельных групп людей, то есть сообществ, и государственные интересы. Они взаимно влияют друг на друга и могут совпадать, сосуществовать параллельно либо противоречить друг другу. Конфликты между частными и публичными интересами способны приводить к внутригосударственным кризисам и обострять политический климат в стране, в то время как согласование разнополярных позиций обеспечивает формирование сбалансированных взаимоотношений личности и государства. Установление общественного равновесия возможно только тогда, когда при принятии политических решений, влияющих на экономическую, социальную и духовную жизнь в стране, учитываются все группы интересов.

Институт лоббизма выступает тем инструментом, который способен гармонизировать частные и публичные потребности, поскольку гарантирует представительство и защиту интересов бизнес-сообщества и многочисленных социальных групп на разных уровнях государственной власти.

Лоббизм выполняет целый ряд задач, которые условно можно разделить на три категории: частные, общественные и государственные.

Во-первых, лоббизм как технология выстраивания диалога с властью и продвижения частных интересов отвечает запросам конкретных компаний и экономических отраслей, помогая им в достижении стратегических целей.

Например, в случае установления государством дополнительных административных барьеров в том или ином секторе экономики отдельная компания или отраслевое объединение с помощью лоббистов могут вступить в коммуникацию с представителями уполномоченных органов государственной власти, обосновать чрезмерность нормативных правил и добиться смягчения регулирования. Это благоприятно отразится на экономической эффективности как самой компании, так и всей индустрии. Таким образом, понимая необходимость соотнесения своей деятельности с интересами государства, политическими и регуляторными трендами, бизнес использует инструмент профессионального и цивилизованного взаимодействия с властью для успешной реализации своих проектов.

Во-вторых, лоббизм как политико-правовое явление служит общественным интересам, выступая гарантом демократии и формой самоорганизации гражданского общества.

Демократическая система предполагает коллективное участие в управленческих процессах и равное воздействие на их исход со стороны всех граждан и их объединений. Иными словами, при принятии ключевых решений должны быть учтены самые разные группы интересов.

Лоббистский инструментарий позволяет создать необходимый бизнесу и иным сообществам канал коммуникации с представителями власти и обеспечить трансляцию частных интересов в государственных органах. Лоббисты формируют площадку для диалога между всеми заинтересованными сторонами и выстраивают мосты в отношениях индивида и государства. Это гарантирует частному субъекту возможность быть услышанным теми, кто принимает государственные решения, и способствует позитивному влиянию на развитие демократических ценностей в обществе.

Важно иметь в виду, что государство как общественный регулятор обладает серьезным аппаратом принуждения в форме полномочий по регламентации общественных отношений, установлению юридической ответственности и применению мер наказания в случае нарушения индивидом предписанных норм. Эти правоохранительные полномочия государства направлены на поддержание правопорядка, обеспечение общественной безопасности, экономической устойчивости и благоприятного климата в стране.

В то же время отдельные индивиды, равно как и их объединения, также должны обладать инструментами не только выражения своих интересов, но и реального влияния на принятие государственных решений. Формирование органов государственной власти посредством выборов, самостоятельное урегулирование населением локальных вопросов за счет системы местного самоуправления гарантируют представительство граждан в государственном управлении. Однако этих демократических институтов недостаточно для выражения воли частных субъектов и сообществ, деятельность которых влияет на экономические показатели, социальное благополучие и инвестиционную привлекательность государства. Очевидно, что социальная энергия этих групп населения должна иметь канал выхода.

Институт лоббизма создает такой канал, который заключает в себе целый комплекс транспарентных правовых инструментов взаимодействия с государственными органами и их должностными лицами. Лоббистская деятельность представляет собой системный подход к выстраиванию диалога с представителями власти на основании профессиональной экспертизы. Главная цель диалога – организация взаимовыгодных форматов сотрудничества всех заинтересованных сторон. Иными словами, лоббисты обладают необходимыми знаниями о том, каким образом и в какой форме донести информацию до лиц, принимающих решения, чтобы интересы отдельной компании или индустрии были приняты во внимание на государственном уровне. Благодаря экспертизе в области законотворчества, экономики и политического управления лоббисты в каждом конкретном случае прокладывают наиболее эффективный путь к достижению заданной клиентом[17 - Клиент – частное лицо (физическое или юридическое), в чьих интересах осуществляется лоббистский проект, то есть чьи интересы отстаиваются в органах государственной власти.] цели.

В-третьих, рассуждая о важной роли института лоббизма, необходимо иметь в виду, что не только клиент выступает бенефициаром лоббистских услуг: государство также нуждается в диалоге с бизнесом и общественными организациями в целях выработки наиболее эффективных подходов как при решении конкретных задач, так и для развития гражданского общества в целом. Рост макроэкономических показателей, улучшение жизни населения, инвестиционная активность государства во многом зависят от достижений отдельных компаний. Компании, в свою очередь, должны учитывать актуальные политические и законодательные тренды для успешной реализации своих проектов. В этом смысле взаимовыгодное партнерство государства и бизнеса лежит в основе экономического развития и благоприятного социально-экономического климата в стране.

Кроме того, присутствие в политической системе института лоббизма значительно повышает качество государственных решений. В основе коммуникации между лоббистами и властными структурами лежит профессиональная экспертиза. Задача лоббиста заключается не только в том, чтобы установить контакт с нужным чиновником. Успех продвижения интересов клиента зависит от того, насколько лоббисту удастся сонастроить их с интересами должностного лица. Зачастую представители власти испытывают недостаток в сторонних экспертных знаниях в области своей компетенции для выработки наилучшего подхода, который отражал бы как потребности той или иной отрасли, так и государственные интересы. Задача лоббиста – устранить этот недостаток и предложить качественный аналитический продукт, который чиновник мог бы использовать в своей работе.

Например, при разработке законопроекта лоббист может представить в уполномоченный орган независимое правовое заключение, содержащее подробный анализ предлагаемого регулирования: его достоинства и недостатки для всех заинтересованных сторон, риски и перспективы правоприменения, соответствие трендам развития законодательства и концептуальные предложения по его совершенствованию. Такой документ станет существенной помощью для законодателя в улучшении законопроекта и обратит его внимание на те аспекты, которые по тем или иным причинам не учтены.

Поэтому, вне всяких сомнений, лоббистские технологии позитивным образом влияют на политические процессы, содействуют органам государственной власти в реализации их полномочий и могут стать прочной опорой в поиске новых подходов к гармоничному и эффективному регулированию общественных отношений.

1.3. Когда возникает потребность в использовании лоббистских технологий?

Актуальность лоббистской деятельности в целом не зависит от политической обстановки и экономической ситуации в стране и в мире, а потребность в лоббистских услугах бизнес имеет всегда, хотя далеко не каждая компания эту потребность осознает.

Безусловно, внутри- или межгосударственные осложнения в политике и экономике в разы приумножают необходимость коммуникации с представителями власти. Однако даже в условиях отсутствия различного рода кризисов использование лоббистского инструментария не только приводит бизнес к максимальным показателям экономической эффективности, но и помогает своевременно выявить и предотвратить потенциальные риски и избежать финансовых потерь.

Перед компаниями всегда стоят задачи, реализация которых обусловлена выражением политической воли или политическим курсом государства. Так или иначе, осуществление любой предпринимательской деятельности должно подчиняться требованиям законодательства и учитывать тренды государственной политики. Поэтому взаимодействие с органами власти, обеспеченное лоббистским инструментарием, полезно и необходимо любой компании, даже если ее деятельность не ограничивается существенными административными барьерами в текущем моменте. И в условиях отсутствия строгого государственного контроля или нормативных изменений компании следует вести проактивную работу по анализу регуляторных рисков и возможностей для реализации своих проектов.

Кроме того, сложно выделить отрасль экономики или индустрию, которые находились бы в полной стагнации или в отношении которых вообще не принимались бы государственные решения. Законодательство, как и регуляторная политика, преимущественно находится в непрерывном процессе реформирования, поэтому у компаний всегда возникают те или иные GR-задачи, зачастую требующие немедленного решения. Опыт показывает, что даже компании с государственным участием нередко нуждаются в лоббистской поддержке.

Также важно помнить о тех компаниях, которые всегда находятся под пристальным вниманием государства. Речь о наиболее зарегулированных секторах экономики – например, табачной, алкогольной, фармацевтической промышленности. Любые изменения регулирования в этих областях создают существенные риски как для отдельных компаний, так и для отрасли в целом. Коммуникация с органами государственной власти поможет компаниям своевременно предотвратить такие риски и избежать убытков.

В то же время существуют индустрии, в которых государство, напротив, предлагает компаниям дополнительные возможности. Например, в последние годы это IT-сфера. Развитие технологий, с одной стороны, находится под строгим государственным контролем, с другой – обеспечивается повышенной поддержкой со стороны государства. Конечно, это актуально исключительно для российских IT-компаний.

Таким образом, в зависимости от направления государственной политики отечественные и иностранные игроки могут занимать совершенно разное положение на рынке, однако и те и другие сталкиваются с необходимостью решать лоббистские задачи.

Развивая пример IT-индустрии, отметим главный тренд последних лет – импортозамещение, благодаря которому у российских IT-компаний формируются новые возможности успешного развития. В этом случае лоббистские задачи отечественной компании состоят в синхронизации направлений своей деятельности с потребностями государства и интеграции в законотворческий процесс, чтобы успешно продвигать собственные интересы на государственном уровне и создавать новые потенциалы для своего роста.

Иностранные компании, напротив, сталкиваются с рисками и ограничениями. Используя лоббистский инструментарий, можно направить усилия на их минимизацию и сохранить, насколько это выполнимо, статус-кво. Безусловно, интересы иностранных игроков рынка в данном случае идут вразрез с трендом государственной политики, и повлиять на законотворческие или политические процессы крайне трудно. Однако до определенного момента у компаний остается возможность поддерживать текущее положение в отрасли как можно дольше.

Все эти задачи, которые бизнес вынужден решать в условиях относительной экономической и политической стабильности, приобретают особое значение в эпоху кризисов. В последние десятилетия мировое сообщество сталкивается с новыми вызовами: стремительные процессы глобализации, а затем национализация рынков, развитие новых технологий и переход в цифровую реальность, пандемический кризис, масштабные геополитические конфликты, установление санкционных режимов в отношении отдельных государств, в том числе России.

Такие события являются существенными дестабилизирующими факторами, которые вынуждают властные структуры оперативно реагировать на вновь возникающие угрозы и перемены в целях поддержания экономики. Меры государственного реагирования и стратегии, разрабатываемые органами власти в ускоренном режиме, оказывают значительное влияние на бизнес. Чтобы объективно оценить риски и возможности кризисных ситуаций, предпринять все необходимые шаги к оптимизации предпринимательской деятельности, компаниям особенно важно иметь в своем арсенале инструменты трансляции и отстаивания своих интересов на государственном уровне. Государство, в свою очередь, также заинтересовано в диалоге с бизнесом, поскольку во времена экономической турбулентности особенно нуждается в поиске новых антикризисных подходов.

Например, охватившая мир пандемия коронавирусной инфекции и принятые для борьбы с ней нормативные и регуляторные меры создали как существенные ограничения для одних отраслей (транспорт, туризм, организация досуга и развлечений и т. д.), так и новые возможности для других (фармацевтика и производство медицинского оборудования, IT-сфера).

Та же ситуация характерна при установлении санкционного режима: перспективы развития отечественных компаний в условиях импортозамещения значительно расширяются, в то время как иностранные игроки, оставшиеся на рынке, находятся в большей неопределенности. При этом и для зарубежных компаний сохраняются возможности реализации проектов, если их деятельность лежит в плоскости государственных интересов. Так, Россия отчасти зависит от иностранных компаний в ряде крупных отраслей, например в фармацевтической (по определенным видам лекарственных препаратов) или сельскохозяйственной (по средствам защиты растений, импортируемым семенам). Такие компании занимают выигрышное положение, поскольку государство остро нуждается в определенных видах продукции, не имеющих отечественных аналогов, и с большой вероятностью будет готово к взаимовыгодному диалогу.

Во всех описанных ситуациях независимо от того, какие последствия – позитивные или негативные – они предвещают компаниям и индустриям, важно своевременно реагировать на изменения в экономическом и правовом поле и отвечать новым вызовам и курсам государственной политики.

Однако далеко не всегда собственники или управленцы компаний способны правильно оценить сложившуюся экономико-политическую обстановку и ее перспективы для своего бизнеса и отрасли. Им необходима профессиональная поддержка экспертов по взаимодействию с властными структурами. Использование лоббистских технологий позволит, во-первых, определить влияние государственной повестки на работу конкретной компании или отрасли и выявить риски и возможности в поле ее деятельности; во-вторых, сформулировать перечень ключевых задач, которые необходимо решить компании в текущем моменте и более долгосрочной перспективе; в-третьих, сформировать стратегию по продвижению интересов компании на государственном уровне для максимально эффективного достижения поставленных целей.

Таким образом, институт лоббизма помогает компаниям, с одной стороны, вовремя разглядеть в текущих обстоятельствах новые возможности для роста и не упустить их, с другой – увидеть и предотвратить угрозы для успешной реализации бизнес-проектов. В связи с этим крайне важно правильно определять направления и пути развития компании на каждом этапе ее функционирования и на основании этого создавать пространство эффективной коммуникации с властью. Именно для этого предназначены инструменты лоббизма.

При этом такая вовлеченность бизнеса в процесс принятия государственных решений очень полезна государству, особенно в кризисные периоды, поскольку именно предпринимательство (бизнес) является опорой не только для поддержания роста и развития рыночной экономики и гражданского общества, но и для выхода из кризисов.

В частности, как уже отмечено, в условиях санкционного режима ряд отраслей и компаний, включая иностранные, не только сохраняют, но и приумножают свое значение для государства. Это касается, например, производства лекарственных препаратов и медицинского оборудования. Государство особенно заинтересовано в коммуникации и быстром решении вопросов, в том числе о снятии административных барьеров, с такими игроками рынка. Поскольку компании в самых значимых отраслях обеспечивают жизненно важные потребности населения, государство готово к дерегулированию таких отраслей в интересах общества. Это, безусловно, отвечает и интересам самих компаний.

Использование лоббистских технологий в частно-публичных отношениях позволяет консолидировать все позиции и способствовать выработке наиболее взвешенного подхода, максимально выгодного для всех заинтересованных сторон.

1.4. Лоббизм – узаконенная форма коррупции?

Зачастую, когда речь идет о лоббистском влиянии, в общественном сознании всплывают такие ассоциации, как кулуарное решение политических вопросов, незаконное давление на лиц, принимающих решения, подкуп представителей государственной власти. В профессиональной литературе исследователи феномена лоббизма нередко проводят параллели между лоббистскими и коррупционными способами влияния. Однако большинство из них приходят к выводу о том, что лоббистские технологии и коррупционные преступления не имеют между собой ничего общего[18 - См., напр.: Толстых П. А. Лоббизм как коррупционная технология // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. 2012. № 6–2 (20). C. 205–214; Жуган И. Б. Лоббизм на современном этапе в США: правовые основы и анализ эффективности современного законодательства // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 4. С. 27–30; Киселев К. С. Лоббизм: методы легального влияния // Чиновник. 2002. № 6. С. 22–25; Любимов А. П. Формирование лоббистских правоотношений в российском обществе: конституционно-правовое исследование: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2002; Колосова Н. М. Лоббизм и коррупция // Журнал российского права. 2014. № 2 (206). С. 53–59.].

Конечно, невозможно отрицать, что понятию лоббизма действительно нередко придают негативный смысл, и не только в России.

Проблема теневого лоббизма имеет отнюдь не российские корни, а связана еще с зарождением этого института в США. Происходящие там на протяжении полутора веков политические скандалы с участием лоббистов и использование ими коррупционных схем продавливания интересов усилили негативную коннотацию этого явления.

Однако антиправовые способы влияния отдельных лоббистов на процесс принятия государственных решений отнюдь не означают, что весь лоббистский инструментарий представляет собой серые схемы взаимодействия с властными структурами. В любой сфере деятельности встречаются как добросовестные профессионалы, так и мошенники, преследующие собственную выгоду в обход законодательных и социальных норм. То же справедливо в отношении лоббистской деятельности, которая сама по себе, безусловно, коррупционной не является. Напротив, эти явления – лоббизм и коррупцию – необходимо четко разграничивать.

Коррупция (лат. corruptio – подкуп, продажность, разложение, растление) – это уголовно наказуемое деяние, то есть преступление, за которое предусматривается юридическая ответственность: от лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью до лишения свободы.

В соответствии с Федеральным законом «О противодействии коррупции»[19 - Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (ред. от 6 марта 2022 года).] к числу коррупционных действий относятся: во-первых, злоупотребление служебным положением или полномочиями; во-вторых, дача или получение взятки; в-третьих, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование должностного положения вопреки интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами.

Из этого следует, что главным критерием выявления коррупционной составляющей в коммуникации с должностными лицами выступает получение чиновником материальной выгоды в обмен на удовлетворение интереса. Под материальной выгодой понимается не только денежное вознаграждение, но и любое имущественное благо. Например, преподнесение лоббистом подарков должностному лицу или предоставление услуг материального характера, в частности организация путешествия, за свой счет являются коррупционными действиями.

Как справедливо отмечает Верховный Суд РФ, коррупция, особенно в форме взяточничества, «посягает на основы государственной власти, нарушает нормальную управленческую деятельность государственных и муниципальных органов и учреждений, подрывает их авторитет, деформирует правосознание граждан, создавая у них представление о возможности удовлетворения личных и коллективных интересов путем подкупа должностных лиц, препятствует конкуренции, затрудняет экономическое развитие»[20 - Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 9 июля 2013 года № 24 «О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях» (ред. от 24 декабря 2019 года).].

Действительно, трудно поспорить, что высокий уровень коррупции в государственном аппарате крайне неблагоприятно отражается на социальной, экономической, политической и духовной сферах жизни общества. Коррупция препятствует экономическому росту, развитию государственности, неблагоприятно влияет на инвестиционную привлекательность страны и ее репутацию на международной арене, приводит к неадекватному распределению ресурсов, снижению качества товаров и услуг, а также к росту преступности и общественного недовольства.

В то же время институт лоббизма, как описано выше, напротив, способствует улучшению экономических показателей и положительно влияет на лояльность населения по отношению к власти и общий социально-политический климат в государстве.

Коррупция вредит лоббизму, дискредитируя этот институт. Противодействие коррупции относится к числу публично значимых задач, которые призвана решать лоббистская деятельность. Эта идея поддерживается и государственной властью. Еще в 2008 году в контексте разработки мер по борьбе с коррупцией президент РФ предлагал рассмотреть вопрос о подготовке нормативного правового акта, регулирующего лоббистскую деятельность[21 - Национальный план противодействия коррупции на 2010–2011 годы, утвержденный Указом Президента России от 31 июля 2008 года № Пр-1568.].

Несмотря на сложившийся стереотип об использовании лоббистами незаконных схем влияния, коррупция препятствует эффективной реализации лоббистского инструментария компаниями, деятельность которых находится в правовом поле и подчинена жестким этическим принципам и требованиям комплаенса. Коррупционная составляющая, создавая угрозу национальной безопасности и дестабилизируя политическую систему, обесценивает роль профессиональной экспертизы, которая имеет ключевое значение при оказании лоббистских услуг. Поэтому институт лоббизма призван бороться с коррупцией, а не обеспечивать ее укоренение в аппарате государственного управления.

Важно подчеркнуть, что лоббизм – это профессиональная деятельность, подчиненная строгим правилам и принципам. В ее основе лежит набор методов и технологий по установлению взаимодействия с органами государственной власти и влиянию на принятие ими политических и регуляторных решений. В совокупности эти методы и технологии образуют лоббистский инструментарий, который должен отвечать двум ключевым требованиям: законность и этичность.