Экономика КОММУНИЗМА

Прекрасно понимая преимущества земств, правительство для ограничения их влияния на общество ввело специальные законодательные положения, установившие запрет на занятие ими политической деятельностью (всякие чиновники не терпят конкуренцию!). Тем не менее, это влияние на все аспекты жизни страны со временем только росло. В результате вокруг земств сгруппировалась наиболее энергичная, демократически настроенная молодёжь, интеллигенция. А принимая во внимание, что земства, в отличие от других органов местного управления, получали властную санкцию и требуемые им средства от выбравшего их населения, а не от царя или правительства, сущность их власти кардинальным образом отличалась от других управленческих структур на местах.

В этой связи земства начали постепенно принимать участие и в политической жизни страны. Так в 1871 году проводились первые нелегальные съезды земств, целью которых были консолидация сил, борьба за демократизацию общества. Для этого ими была создана нелегальная организация «Союз земцев-конституционалистов», которая начала вести работу по изменению общественного строя, принятию конституции (его руководители – Пётр и Павел Долгоруковы, Д. И. Шаховский и др.). В 1905 году союз объединился с «Союзом освобождения» и таким образом была создана Конституционно-демократическая партия (кадетов).

Казалось бы, чем не зародыши для построения коммунистического общества?! Однако часть идеологов-большевиков, захвативших власть в стране вооружённым путем и ослеплённых стремлением продолжить то же в общепланетарном масштабе, мало интересовалась благополучием собственной страны. Из-за этого они пренебрегли имеющимся опытом, предпочли опираться на силу образованного ими центрального административного аппарата, а не на самоорганизующие начала в обществе. А поэтому не могли примириться с существованием других полюсов не зависящей от них силы, в связи с чем в 1918 – 1919 гг. земства, несмотря на весь их громадный созидательный потенциал, были ликвидированы.

– II —

В наше время для обслуживания населения организованы местные органы самоуправления в виде муниципальных образований (МО). Однако эффективность их оказалась значительно меньшей, чем была у земств. Поэтому важно проанализировать, чем существенным отличаются между собой данные формы самоорганизации общества, какие факторы способствуют их лучшей работе, а от каких следует отказаться?

Как и у земств, основными функциями МО является обеспечение комплексного социально-экономического развития территории, содержание социальной, культурной и инженерно-коммунальной её инфраструктуры, оказание безвозмездных услуг населению, охрана общественного порядка, обеспечение законности. А также местное нормотворчество, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, утверждение и исполнение местного бюджета, назначение и сбор местных налогов и сборов.

Сопоставим, как данные функции исполнялись земствами и как выполняются они существующими МО. При этом как в одних, так и в других органах местной представительной власти депутаты избираются самим населением. Но если в действующих органах избирателями являются все дееспособные жители территории, то в земствах – только их представители.

В этой связи все проблемы существующей всеобщей избирательной системы, в том числе запутанность избирательного законодательства, недостаточная информированность населения об истинных качествах кандидатов, низкая степень конкурентности, неравные условия ведения предвыборной агитации самовыдвиженцами и партиями, общественными движениями и организациями не могут не сказываться на качественном составе избираемого депутатского корпуса. Этому способствует также воздействие на этот процесс административного ресурса, отсутствие надёжных механизмов воспрепятствования фальсификаций, сложность отзыва не выполняющих должным образом свои обязанности депутатов и проч., и проч.

В земствах было не так, избиратели были прекрасно осведомлены о деловых и нравственных качествах кандидатов и поэтому выборы были не слепыми, а осознанными. И сами избиратели оказывались более грамотными, ответственными и мотивированными. То есть в земствах больший упор делался на качественный, в том числе морально-этический, состав избирателей, а не на количественный. А так как в большинстве случаев депутаты работали на общественных началах, материальной выгоды от своего избрания они не получали и поэтому служили обществу по зову сердца, для престижа, от души.

Для оперативного руководства деятельностью и в тех, и в других органах самоуправления из числа депутатов путём анализа деловых и нравственных качеств кандидатов выбирается председатель. А также назначаются члены постоянно действующих исполнительных структур, которые реализуют решения законодательных собраний. И хотя в их составе в обязательном порядке присутствуют представители местной администрации, в обоих случаях они не входят и не входили в систему органов государственной власти и не могут считаться государственными образованиями. Их гражданская правоспособность имеет целевой (ограниченный) характер, определяемый исключительно прикладными интересами жителей муниципальных или земских образований.

Таким образом, понятие «Муниципальное образование» в том виде, в котором оно существует в закреплённом Конституцией современном российском федеральном законодательстве, представляет собой компромисс между «административно – территориальной единицей», которая по сути своей является образованной «сверху» управленческой ячейкой, и понятием «общины», т.е. добровольным объединении граждан для управления своими делами. Но если в МО права администрации превалируют над правами граждан настолько, что от самоуправления в них мало что остаётся, то в земствах такое влияние было ограничено целесообразностью.

Источники финансирования земств и МО примерно одинаковы. Но формируются они по разным принципам и расходуются иначе. Так, если в земствах значительная часть налоговых поступлений устанавливается самими земскими собраниями и являются целевыми, то в МО они лимитируются законодательством РФ и к конкретным решаемым задачам не привязаны. То есть если население земских округов само определяло, на какие нужды требуются средства и в каком количестве, то в МО оно на это влияет слабо.

Как пример, если жители какого-либо населённого пункта были заинтересованы в строительстве моста через овраг, они обращались с требованием в избранное ими земство. И оно устанавливало нужные материальные, финансовые и трудовые затраты, организовывало сбор средств, привлекало специалистов и начинало строить мост, в том числе с участием самого населения. При существующем порядке люди платят государству налоги, некоторая часть которых возвращается для обслуживание самих налогоплательщиков. И если население обращается в МО с ходатайством о строительстве требуемого ему моста, тогда вопрос изучается, согласовывается, утверждается или отвергается. В случае положительного решения данное строительство включается в план, составляется смета расходов, пробивается финансирование и только после этого мост начинают проектировать и строить. Какой из данных способов строительства моста является для населения более простым, скорым, менее бюрократизированным, отвечающим его интересам, экономным и надёжным – очевидно.

Таким образом, если земства сами определяли очерёдность работ исходя из потребностей населения и того, сколько оно за это готово платить, то в МО они диктуются чиновниками. Отсюда если в земствах отсутствовал денежный дефицит на исполнение намеченных ими работ и они финансировались в полном объёме, то МО испытывают такой дефицит повсеместно. Если исполнители работ в земствах заинтересованы в экономии средств и в высоком качестве работ, то в МО связь между этими факторами ослаблена. В связи с чем возможны и воровство, и неэффективность денежного расходования, и низкое качество работ, а поэтому в обязательном порядке им требуется внешний контроль.

В результате финансы, которыми распоряжаются существующие органы местного самоуправления, трудно назвать бюджетом. Скорее это смета расходов на определённые нужды с передаваемыми под них доходными источниками или прямым государственным или региональным финансированием. В этой связи потребности населения, экологические и природоохранные проблемы, вопросы обустройства его жизни решались земствами более взвешенно и рачительно, чем осуществляются сейчас государственными структурами и их местными органами.

Из-за этого если административный и контрольный аппарат земств были небольшими и бюрократические процедуры в них оказывались минимальными, то в МО чиновничий аппарат размножается без всяких ограничений со стороны населения. Поэтому если в земствах чиновники зависят от людей, то в МО они оказываются правителями и подвластны только вышестоящим органам. В этой связи если законодательные положения земств были простыми и адаптированными под местные нужды, то в МО они призваны быть универсальными, а поэтому крайне сложны, запутаны и мало зависят от тех, для кого пишутся. Отсюда если демократические принципы исполнялись в земствах в полном объёме, то в МО они проявляются только во время выборов и не везде.

Более того, формируемые таким образом бюджеты МО утверждаются вышестоящими органами государственной власти, цели которых не всегда совпадают с задачами местных образований. Это естественным образом приводит к гротескному перераспределению средств в пользу проблем, решаемых органами государства и регионов в интересах собственной, а не местной власти. Подобная схема бюджетного процесса порочна ещё и потому, что она полностью губит всякую инициативу на местах и, что самое главное, не позволяет грамотно организовать комплексное развитие территории и обустраивать ареал проживания её населения.

В целом можно отметить следующие недостатки существующих муниципальных образований:

• противоречивая нормативно – правовая база;

• несоответствие объёма полномочий органов местного самоуправления с имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсами;

• несбалансированность местных бюджетов;

• слабая собственная доходная база;

• безответственность должностных лиц местного самоуправления.

Кроме того, стремление региональных лидеров оказывать давление на муниципалитеты, не признавая их самостоятельность, способствует сохранению традиций централизованного управления и препятствует институциональному развитию местного самоуправления 

.

Очевидно, что в связи со всеми изложенными обстоятельствами эффективность МО не может быть высокой в принципе.

– III —

Вместе с тем практика организации местного самоуправления не нова и использовалась с древнейших времён до наших дней. Более того, именно местные органы власти заложили основу государственного и общественного устройства всех стран и народов. При этом под самоуправлением понимается право и способность местных сообществ контролировать значительную часть общественных дел, управлять ими в рамках закона под свою ответственность и на благо своего населения. Главная цель их – улучшать качество жизни местного сообщества и увеличивать его вклад в развитие всей страны. Согласно данному представлению, страны состоят из территориальных объединений, деятельность которых определяется интересами всего сообщества.

Имеется большое число работ, посвящённых особенностям местного самоуправления в разных странах. Так, М. Голдсмит и Г. Балдерсхайм 

 выделяют три основные его формы:

1. Североамериканская модель, при которой сфера деятельности муниципалитетов относительно узка и ограничена конкретностью исполняемых ими функций. Для таких организаций характерны полная автономия и отсутствие всякого контроля со стороны центральных органов власти. Они представляют собой специфическую форму объединения местных жителей, основанную на личной свободе каждого при делегировании ими некоторых прав коллегиальному органу для решения конкретных общественно значимых задач. Причём такие структуры могут работать как на постоянной, так и на временной основе, т.е. использоваться для решения каких-то краткосрочных проблем.

2. Южноевропейская модель (характерная, в частности, для Франции и Италии). В ней муниципальная активность граждан невелика, а имеющиеся блага и ценности распределяются на основе личных отношений (патронажа). Тем не менее, при такой модели наблюдается высокая степень участия населения в местных выборах с целью реализации каких-то собственных политических предпочтений во всём государстве. Причём практическое участие местных органов в улучшении жизни своего населения незначительно.

3. Скандинавская или североевропейская модель, действующая в Дании, Финляндии, Швеции и в Норвегии, а также в некоторой степени – в Великобритании. Муниципалитеты здесь активны и несут ответственность за решение широкого спектра задач, представляющих интересы граждан, а также оказывающих им различные услуги. И тем самым способствующих реализации идеи государства всеобщего благополучия.

При этом следует отметить, что наиболее широкие полномочия органов самоуправления в области бюджета предусмотрены в странах с федеративной системой организации власти (США, Германия, Канада и др.), поскольку в основу построения их финансовой системы заложен бюджетный федерализм. Главными качествами самоуправления в них являются:

• стремление к самодостаточности всех территорий;

• самостоятельность в осуществлении бюджетных прав и бюджетного процесса (регулирование допускается только в отношении не самодостаточных территорий).

Особенность стран скандинавской системы заключается в том, что управление в них максимально децентрализовано. С этим связано фактическое отсутствие у государства исполнительских функций и оперативного управления в области здравоохранения, социального обеспечения, образования, регулирования труда и занятости, экологической обстановки и т. д. В этой связи большая часть ВНП этих стран потребляется их муниципальными образованиями. Так, в Швеции в 1988 г. она составляла 71.9%, в Дании – 68.7%, в Финляндии – 66.8% и в Норвегии – 61.9%. В них государство осуществляет только общее законодательное регулирование и обеспечивает значительную часть финансирования. Для сравнения, в Великобритании доля бюджета муниципалитетов в их ВНП составляла только 39.7%, в Италии – 34.3%, в Испании – 28.6%, в Бельгии – 21.4%, а в Португалии – всего 8.6% 

.

Таким образом, скандинавская система местного самоуправления отражает основные принципы их политических предпочтений, таких как демократичность, социальная ориентированность, децентрализация, обеспечение прав человека и др. Отсюда наиболее близкой к российским земствам оказалась именно данная модель самоуправления. В ней местная власть является более важной составляющей государственного управления, чем в других западноевропейских странах, вследствие чего их можно называть муниципальными государствами всеобщего благосостояния.

При этом каждая из стран скандинавской модели самоуправления обладает своей спецификой. Так, в Дании действует законодательно установленный принцип, согласно которому вся местная инфраструктура, услуги в здравоохранении, в получении гражданами среднего образования, в газо- и водоснабжении, в обеспечении транспортом, региональной культурой, спортом должны быть одинаковы для всех граждан на всей территории королевства. Финансовое обеспечение полномочий осуществляется за счёт классических источников. Причём основным налогом, общим для государства, округов и коммун, является подоходный, составляющий около 90% доходной части бюджета коммун и около 70% доходов округов.

В Дании органы местного самоуправления самостоятельно фиксируют ставку налога. К доходной части их бюджета добавляется также поземельный налог на основе устанавливаемой государством кадастровой стоимости и ограниченной налоговой «вилкой», в рамках которой муниципалитеты сами устанавливают ставку. Для координации экономической и финансово-промышленной политики государственные власти могут контролировать деятельность органов местного самоуправления и влиять на их решения. При этом полагается, что граждане платят достаточно высокие налоги, чтобы медицинское обслуживание и некоторые другие виды услуг для них были полностью бесплатными и не требовали никаких дополнительных расходов.

В Швеции местное самоуправление существует с 1862 г., когда был принят Закон о местных органах власти, с 1974 г. он закреплён в шведской Конституции. Основы современного регулирования муниципалитетов определяются Законом «О местном самоуправлении» от 1991 года. Он устанавливает обязанности муниципалитетов, а также описывает основные принципы работы местных органов власти, в том числе процесс избрания муниципального Совета. Сейчас Муниципалитеты в стране покрывают всю её территорию.

Особенностью местного самоуправления в Швеции является то, что в ней присутствует большое количество муниципальных партий, в связи с чем представительные органы местного самоуправления формируется на партийно-пропорциональной основе. При этом основная часть расходной части бюджетов покрывается доходами от муниципальных налогов. В связи с этим роль государства в системе финансового развития местного самоуправления ограничена и заключается в выравнивании бюджетной обеспеченности муниципальных образований за счёт так называемого отрицательного трансферта, который заключается в перераспределении средств муниципальных образований в пользу отстающих территорий и предоставления им государственных дотаций.

В соответствии с Законом, муниципалитеты несут ответственность за:

– уход за детьми и дошкольное образование, организацию и деятельность начальных и средних школ;

– социальное обслуживание слабо защищённых слоёв населения, уход за престарелыми, поддержка людей с ограниченными возможностями;

– здравоохранение и сбережение окружающей среды;

– содержание аварийных служб (не полиции, обеспечение которая входит в обязанности правительства!);

– градостроительство и санитария (в том числе утилизация отходов и сточных вод).

В дополнение к указанным, многие муниципалитеты оказывают такие услуги, как организация досуга для молодёжи и компенсация жилищно-коммунальных расходов. Работа муниципалитетов регулируется рядом правил. Например, муниципалитет не имеет права взимать за свои услуги большую плату, чем себестоимость этих услуг, все жители коммуны должны получать одинаковый набор преференций и т. п.