GR-Советник №2. Применение стандартов и нормативных документов при описании объектов государственных закупок

– соответствие технического регулирования уровню развития национальной экономики и материально-технической базы, а также уровню научно-технического развития;

– единство применения требований технических регламентов независимо от видов или особенностей сделок.

Стандартизация

В соответствии с пунктом 14 статьи 2 Федерального закона от 29.06.2015 №162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации» [67] (далее – Закон №162-ФЗ) стандартизация представляет собой деятельность по разработке (ведению), утверждению, изменению (актуализации), отмене, опубликованию и применению документов по стандартизации и иная деятельность, направленная на достижение упорядоченности в отношении продукции, работ и услуг, процессов, систем менеджмента, терминологии, условных обозначений, исследований (испытаний) и измерений, методов испытаний, маркировки, процедур оценки соответствия и иных объектов стандартизации.

В отличие от технических регламентов документы по стандартизации, за исключением отдельных случаев, применяются на добровольной основе. При этом целесообразность их применения даже на добровольной основе обусловлена нижеперечисленными целями, задачами и принципами национальной системы стандартизации.

Так, целями стандартизации являются, в том числе:

– содействие социально-экономическому развитию;

– улучшение качества жизни населения;

– техническое перевооружение промышленности;

– повышение качества продукции, выполнения работ, оказания услуг и повышение конкурентоспособности продукции российского производства

Задачами стандартизации, в числе прочих, являются:

– внедрение передовых технологий, достижение и поддержание технологического лидерства России в высокотехнологичных (инновационных) секторах экономики;

– повышение уровня безопасности жизни и здоровья людей, охрана окружающей среды, охрана объектов животного, растительного мира и других природных ресурсов, имущества юридических лиц и физических лиц, государственного и муниципального имущества, а также содействие развитию систем жизнеобеспечения населения в чрезвычайных ситуациях;

– оптимизация и унификация номенклатуры продукции, обеспечение ее совместимости и взаимозаменяемости, сокращение сроков ее создания, освоения в производстве, а также затрат на эксплуатацию и утилизацию;

– применение документов по стандартизации при поставках товаров, выполнении работ, оказании услуг, в том числе при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд;

– обеспечение единства измерений и сопоставимости их результатов;

– предупреждение действий, вводящих потребителя продукции в заблуждение;

– обеспечение рационального использования ресурсов.

Наконец, принципами стандартизации, наряду с добровольным характером применения документов по стандартизации, являются:

– обеспечение комплексности и системности стандартизации, преемственности деятельности в сфере стандартизации;

– обеспечение соответствия общих характеристик, правил и общих принципов, устанавливаемых в документах национальной системы стандартизации, современному уровню развития науки, техники и технологий, передовому отечественному и зарубежному опыту;

– открытость разработки документов национальной системы стандартизации, обеспечение участия в разработке таких документов всех заинтересованных лиц, достижение консенсуса при разработке национальных стандартов;

– установление в документах по стандартизации требований, обеспечивающих возможность контроля за их выполнением;

– унификация разработки (ведения), утверждения (актуализации), изменения, отмены, опубликования и применения документов по стандартизации;

– соответствие документов по стандартизации действующим на территории России техническим регламентам;

– непротиворечивость национальных стандартов друг другу;

– доступность информации о документах по стандартизации.

Государственные закупки

Действующее законодательство и государственная политика в сфере государственных закупок основывается на установленных статьей 6 Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [58] (далее – Закон №44-ФЗ) принципах открытости и прозрачности информации о контрактной системе, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы, ответственности за результативность и эффективность осуществления закупок. Более-менее аналогичные принципы содержатся в Федеральном законе от 18.07.2011 №223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» [60] (далее – Закон №223-ФЗ).

Принцип результативности отражает полноту и качество обеспечения государственных и муниципальных нужд, включая степень достижение целей и реализации мероприятий государственных и муниципальных программ, а также иных документов стратегического планирования, исполнения международных обязательств, а также предусмотренных законодательством функций и полномочий органов власти и местного самоуправления.

Принципы открытости и прозрачности, единства и профессионализма отражают основополагающие внутренние характеристики контрактной системы в сфере закупок.

Принципы обеспечения конкуренции, стимулирования инноваций и эффективности осуществления закупок отражают степень соблюдения интересов, а также требований и ограничений законодательства и государственной политики в соответствующих смежных областях и сферах деятельности.

Необходимо отметить, что усилия, предпринимаемые в целях соблюдения каждого отдельно взятого принципа, далеко не всегда положительно отражаются на степени соблюдения других принципов. Например, стремление обеспечить более эффективное расходование бюджетных средств может привести к закупке как менее современных, так и менее качественных товаров, работ и услуг, что противоречит принципам результативности и стимулирования инноваций [71, 72, 73]. Закупка узкоспециализированной или инновационной продукции, наоборот, может привести к ограничению конкуренции, а также увеличению затрат как непосредственно на этапе закупки, так и на этапе последующей эксплуатации, технического обслуживания и ремонта [31, 74]. В обобщенном виде, вышеперечисленные и иные возможные эффекты приведены в Таблице №1.

Таблица №1. Направления возможного взаимного влияния принципов контрактной системы в сфере закупок.

В свете вышесказанного грамотное применение при описании объектов закупок технических регламентов и документов национальной системы стандартизации позволяет решить две важные задачи.

Во-первых, существенно упростить и унифицировать процесс формирования обоснованных и непротиворечивых технических требований к товарам, работам и услугам.

Во-вторых, фактически разделить ответственность за соблюдение баланса в вопросах эффективности, результативности, конкуренции и инноваций, равно как и в вопросах надежности и безопасности, между государственными заказчиками и разработчиками технических регламентов и документов по стандартизации. Это весьма логично, учитывая, учитывая, что данные документы разрабатываются на системной основе и в установленном законодательством порядке, а также с учетом ранее рассмотренных целей и задач, а также принципов технического регулирования и стандартизации.

Таким образом, требование об обязательном применении при описании объектов закупок технических регламентов и документов национальной системы стандартизации является не просто дополнительной нагрузкой, но и эффективным инструментом в руках профессионально подготовленного государственного заказчика.

Более того, практика применения стандартов и нормативных документов при описании объектов государственных закупок широко распространена не только в России, но и во всем мире, включая все страны ЕС и ЕАЭС, а также Соединенные Штаты Америки [1, 2, 4, 7, 14, 17, 18, 19, 20, 24, 36, 41, 42].

2. В чем сложность применения стандартов и нормативных документов при описании объектов государственных закупок?

Несмотря на все потенциальные преимущества применения при описании объектов закупок стандартов и нормативных документов, государственные заказчики часто сталкиваются рядом серьезных вопросов и сложностей правоприменительного характера.

Во-первых, до настоящего времени отсутствует возможность простого, быстрого и одновременно гарантированного поиска и подбора стандартов и нормативных документов непосредственно по наименованиям товаров, работ и услуг, а также по кодам ОКПД2 и ОКВЭД2.

Другими словами, подавляющее большинство стандартов и нормативных документов никак официально не сопоставлено с широко применяемыми при осуществлении государственных закупок общероссийскими классификаторами продукции и видов экономической деятельности, что существенно затрудняет первоначальную идентификацию и отбор необходимых документов.

При этом в ряде отраслей уже реализованы некоторые типовые решения для применения при осуществлении государственных закупок, например:

– ГОСТ Р 55996—2014 «Системы космические. Требования к содержанию и построению разделов технического задания на разработку изделий космической техники научного и социально-экономического назначения».

– ГОСТ Р 55719—2013 «Изделия медицинские электрические. Требования к содержанию и оформлению технических заданий для конкурсной документации при проведении государственных закупок высокотехнологичного медицинского оборудования».

Во-вторых, как в отсутствии, так и в дополнение к действующим техническим регламентам и документам национальной системы стандартизации, требования к товарам, работам и услугам, а также сопутствующим процессам могут содержаться во многих других официальных документах, таких как международные стандарты, своды правил, стандарты организаций, отраслевые стандарты, руководящие документы, санитарные, фитосанитарные и санитарно-эпидемиологических нормах правилах, правилах пожарной безопасности многих других документах.

Требования статьи 33 Закона №44-ФЗ, а также части 6.1 статьи 3 и части 10 статьи 4 Закона №223-ФЗ напрямую не содержат информации о порядке применения таких документов при описании объектов закупок. В этой связи часто возникают вопросы. В каких случаях допускается, а в каких не допускается применение вышеуказанных документов? Какие из таких документов являются добровольными, а какие обязательными и в каких случаях? Как узнать о существовании или отсутствии таких документов в отношении конкретных товаров, работ и услуг?

В-третьих, при наличии в отношении объекта закупки одновременно нескольких стандартов и нормативных документов, далеко не всегда понятно, какие из указанных документов имеют более высокую юридическую силу. Другими словами, какие из документов необходимо применять в приоритетном порядке? Здесь же возникает и еще один тонкий вопрос, а именно, как поступить, если, например, документом по стандартизации, применение которого является добровольным, установлены более жесткие требования к продукции по сравнению, например, с обязательным к соблюдению техническим регламентов, устанавливающим только минимальные требования безопасности? А что делать, если исходя из специфики конкретного проекта требуется закупка товаров, работ и услуг с еще более жесткими техническими требованиями – не приведет ли это к нарушению конкуренции и вопросам со стороны Федеральной антимонопольной службы (далее – ФАС России) и отдельных участников закупки?

В-четвертых, после внимательного изучения всех необходимых стандартов и нормативных документов, уже на этапе непосредственного составления технического задания, неизбежно возникают следующие вопросы. Требуется ли в описании объектов закупок дублировать требования стандарта или нормативного документа, либо достаточно ограничиться ссылкой на такой документ? Если требуется, то полностью или частично, а если частично, то в какой части и в каком объеме? Что делать, если такое дублирование существенно увеличит объем и усложнит структуру технического задания, сделав его фактически «нечитабельным»? Если достаточно ссылки, то как ее правильно оформить? Требуется ли отдельно указывать ссылки на стандарты и нормативные документы в отношении упоминаемых в описании объектов закупок сырья и материалов, комплектующих, а также сопутствующих процессов проектирования производства, транспортировки, хранения, упаковки и маркировки и т.п.? Наконец, где «золотая середина» и не приведет ли чрезмерная или, наоборот, недостаточная детализация или дублирование в описании объектов закупок текстов технических регламентов и/или стандартов к претензиям о нарушении конкуренции со стороны ФАС России или отдельных участников закупки?