Реализация принципа разделения властей в современном Кыргызстане

По Конституции США, компетенции центральных органов власти строго разграничены и сбалансированы, ни один из них не может выйти за пределы своих законных прерогатив, находится под постоянным контролем и сдерживается другими. Предусмотрена также достаточно эффективная система сдержек и противовесов.

Наряду со США президентская форма государственного устройства используется во Франции, Польше, России, Казахстане, Узбекистане, Туркменистане, большинстве стран Латинской Америки, хотя в каждой из них имеется присущее ей своеобразие.

Как уже отмечалось, в Кыргызстане установлена президентская форма республики, хотя страна в оформлении института президентства, расширении полномочий Президента продвинулась дальше некоторых других стран.

Конституция Кыргызской Республики достаточно четко определяет полномочия Президента[19 - Конституция Кыргызской Республики. – Ст.46.]. В области законодательной деятельности Президент:

– обладает правом законодательной инициативы, вносит законопроекты в Жогорку Кенеш;

– подписывает принятые Жогорку Кенешем законы либо возвращает их со своими замечаниями в соответствующую палату парламента для повторного рассмотрения или отклоняет их (право вето);

– обнародует законы;

– вправе опротестовать в Конституционном суде законы и ратифицированные Кыргызской Республикой международные договоры;

– вправе досрочно созвать заседание Законодательного собрания, сессию Собрания народных представителей и определить вопросы, подлежащие рассмотрению;

– назначает по собственной инициативе референдум; принимает решение о назначении референдума по инициативе не менее трехсот тысяч избирателей, большинства от общего числа депутатов обеих палат Жогорку Кенеша;

– назначает выборы в Законодательное собрание и Собрание народных представителей, осуществляет роспуск палат. Конституция устанавливает, что палаты парламента (отдельно либо одновременно) могут быть досрочно распущены Президентом: по результатам референдума; в случае трехкратного отказа дать согласие на назначение Премьер-министра; иного кризиса, вызванного непреодолимыми противоречиями между палатами Жогорку Кенеша, одной или обеих палат Жогорку Кенеша с другими ветвями государственной власти; Законодательное собрание может быть также распущено в случае отрицательного заключения Конституционного суда по обвинению, выдвинутому Законодательным собранием против Президента;

– в случаях, предусмотренных Конституцией, обладает правом законодательной деятельности, а именно: палаты Жогорку Кенеша могут делегировать Президенту законодательные полномочия на срок не более одного года; законодательные полномочия переходят к Президенту в случае роспуска палат Жогорку Кенеша. В случае роспуска одной или обеих палат дата новых выборов должна быть назначена так, чтобы вновь избранная палата собралась на свои заседания не позднее чем через шесть месяцев с момента роспуска, т. е. в случае роспуска одной или обеих палат законодательные полномочия переходят к Президенту на срок до шести месяцев.

Анализ полномочий Президента в области законодательной деятельности показывает, что Президент Кыргызской Республики, по существу, определяет всю законодательную политику. При этом роль Жогорку Кенеша весьма занижена. Ведь Президент не только вносит законопроекты в Жогорку Кенеш, но вправе по своему усмотрению созывать сессии палат и определять вопросы, подлежащие рассмотрению, т. е. в данном случае речь идет о прямом руководстве деятельностью парламента. В ситуации, когда парламент не согласится с замечаниями Президента на принятый закон или преодолел вето Президента на принятый закон, то Президент может либо опротестовать закон в Конституционном суде, либо прибегнуть к референдуму.

Следует обратить внимание и на некоторые другие полномочия Президента, возвышающие его над другими ветвями власти. В данном случае речь идет о праве Президента решать вопросы финансирования мероприятий, имеющих неотложный характер, за счет государственных средств. В этой связи отметим, что все расходы Кыргызской Республики должны осуществляться за счет и в пределах ассигнований, предусмотренных республиканским бюджетом, утвержденным Собранием народных представителей по представлению Правительства. Без согласия Правительства Жогорку Кенеш не может вносить изменения в бюджет, ведущие к сокращению доходов либо увеличению расходов. Казалось бы, с государственной казной все ясно. Но, согласно Конституции, Президент вправе лично решать вопросы финансирования отдельных мероприятий. Не содержится ли здесь определенная несогласованность отдельных норм Конституции? Подобный вопрос возникает и при анализе конституционной нормы о праве Президента утверждать единую систему финансирования государственных органов.

Президент Кыргызской Республики обладает и другими полномочиями, которые носят традиционный характер. В частности, он:

– обращается к народу с ежегодными посланиями о положении дел в стране, послания оглашаются на совместном заседании обеих палат парламента;

– назначает выборы в местные кенеши и в предусмотренных законом случаях осуществляет их роспуск;

– определяет структуру Правительства, формирует его состав;

– образует и упраздняет исполнительные органы, не входящие в состав Правительства;

– утверждает единую систему подготовки и подбора кадров для органов, содержащихся за счет государственного бюджета;

– вправе приостановить или отменить действие актов Правительства, других органов исполнительной власти;

– осуществляет руководство внешней политикой Кыргызской Республики, ведет переговоры и подписывает международные договоры, подписывает ратификационные грамоты, принимает верительные и отзывные грамоты, назначает и отзывает дипломатических представителей республики;

– решает вопросы принятия в гражданство и выхода из гражданства Кыргызской Республики;

– предупреждает о возможности введения чрезвычайного положения, а при необходимости вводит его в отдельных местностях;

– объявляет военное положение, общую и частичную мобилизацию, состояние войны;

– самолично либо совместно с другими органами государственной власти решает кадровые вопросы и др.

В Конституции Кыргызской Республики с достаточной полнотой определены полномочия палат Жогорку Кенеша[20 - Там же – Ст.58.]. В частности, к ведению Законодательного собрания отнесены: внесение изменений и дополнений в Конституцию, принятие законов, официальное толкование Конституции и законов, изменение границ государства, одобрение законов, принятых Собранием народных представителей, ратификация и денонсация международных договоров, решение вопросов войны и мира, учреждение государственных наград и почетных званий, издание актов об амнистии, решение некоторых кадровых вопросов и др.

К ведению Собрания народных представителей отнесены: внесение изменений и дополнений в Конституцию, принятие законов, одобрение законов, принятых Законодательным собранием, официальное толкование Конституции и принятых законов, утверждение государственного бюджета и отчета о его исполнении, изменение границ государства и решение вопросов его административно-территориального устройства, назначение выборов Президента, решение кадровых вопросов и др.

Как следует из вышеизложенного, полномочия палат Жогорку Кенеша в определенной мере разграничены, каждая палата занимается законодательной деятельностью самостоятельно и независимо от другой палаты. Вместе с тем определен перечень вопросов, по которым нужны решения обеих палат. Это такие вопросы:

– внесение изменений и дополнений в Конституцию;

– принятие конституционных законов;

– официальное толкование Конституции;

– избрание по представлению Президента Председателя Конституционного суда, его заместителя и судей Конституционного суда;

– изменение границ Кыргызской Республики.

Кроме того, Конституцией установлено, что законы по определенным вопросам, принятые одной палатой, подлежат рассмотрению другой палатой. Так, принятые Законодательным собранием законы по вопросам налогов и сборов, финансового и таможенного регулирования, банковской деятельности, ратификации и денонсации международных договоров, амнистии подлежат рассмотрению Собранием народных представителей. А принятые Собранием народных представителей законы об утверждении государственного бюджета и отчета о его исполнении, об административно-территориальном устройстве Кыргызской Республики подлежат рассмотрению Законодательным собранием. При этом установлено, что закон считается принятым, если за него проголосовало более половины общего числа депутатов другой палаты. В случае неодобрения второй палатой первая палата может повторно рассмотреть данный закон, и если за него проголосует не менее двух третей от общего числа депутатов этой палаты, закон считается принятым.

Наличие такого механизма в законодательной деятельности в целом положительно сказывается на принятии законов, сводит на нет возможные попытки блокирования принятия определенных законов. Хотя целесообразность наличия в парламенте двух, в общем-то равноправных, хотя во многом и зависимых друг от друга палат, требует глубокого и дополнительного анализа и осмысления.

Что касается Правительства, то Конституция определяет его как высший орган исполнительной государственной власти. Правительство Кыргызской Республики решает все вопросы государственного управления, за исключением полномочий, отнесенных к компетенции Президента или Жогорку Кенеша, а именно: разрабатывает республиканский бюджет и представляет его на утверждение парламенту, обеспечивает его исполнение, проводит бюджетно-финансовую, налоговую и ценовую политику, организует и осуществляет управление государственным имуществом, принимает меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики, осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Совместно с Национальным банком Правительство обеспечивает проведение единой денежно-кредитной и валютной политики[21 - Там же – Ст.73.].

Перечень полномочий Правительства, установленный Конституцией, носит весьма общий характер. Он конкретизирован в Законе «О Правительстве Кыргызской Республики», принятом Законодательным собранием 19 марта 1997 г. (и подписан Президентом 25 марта 1997 г.). В частности, Закон относит к полномочиям Правительства:

– организацию исполнения на всей территории страны положений Конституции и законов Кыргызской Республики, указов и распоряжений Президента, постановлений палат парламента, собственных постановлений и распоряжений;

– разработку проектов законов и внесение их в Жогорку Кенеш;

– разработку проекта республиканского бюджета и обеспечение исполнения утвержденного бюджета;

– дачу заключений по законопроектам, предусматривающим сокращение доходов либо увеличение расходов государства;

– осуществление обучения, подбора, подготовки и переподготовки кадров для органов государственной власти и управления;

– определение задач министерств, Фонда государственного имущества, государственных ведомств, местных государственных администраций, руководство их работой;

– разработку и реализацию индикативных планов социально-экономического развития;

– контроль за деятельностью министерств, государственных ведомств, местных государственных администраций;

– осуществление права собственника государственного имущества, организацию разгосударствления и приватизации собственности Кыргызской Республики;

– осуществление мер по укреплению денежной системы, проведение единой денежно-кредитной и валютной политики;

– проведение бюджетно-финансовой, налоговой, таможенной и ценовой политики;

– военную подготовку и призыв граждан на действительную военную службу, оснащение Вооруженных Сил республики;