Реализация принципа разделения властей в современном Кыргызстане

Таким образом, вопрос о Жогорку Кенеше повис в воздухе. Сотрудники Администрации Президента настаивали на проведении выборов Жогорку Кенеша до конца 1994 г. (его полномочия истекали в мае 1995 г.), но Президент А. Акаев, придерживаясь Закона «О введении в действие Конституции Кыргызской Республики», не мог прийти к однозначному решению. А парламент в условиях внутреннего раскола и далее предпринимал безуспешные попытки консолидироваться.

В такой обстановке разразился новый кризис, вызванный обнародованием итогов работы парламентской комиссии, проверявшей ход приватизации. Выяснилось, что немало депутатов, членов правительства, глав местных государственных администраций принимали слишком «активное» участие в приватизации государственных объектов, получали льготные кредиты и т. п. Вслед за этим 22 июня 1994 г. было опубликовано т. н. «заявление 105», в котором парламенту инкриминировались попытки свергнуть всенародно избранного Президента. Обстановка в верхних эшелонах власти накалялась, противоречия между Президентом и парламентом обострялись. Наконец, 5 сентября 1994 г. 168 депутатов, сторонников А. Акаева (из общего числа 323 депутатов), заявили об отказе участвовать в заседаниях парламента. Вслед за этим заявило о совей отставке и Правительство, возглавляемое А. Джумагуловым[10 - Ожукеева Т. О. Указ. работа. – С.200.].

Президент А. Акаев отреагировал на сложившуюся ситуацию следующим образом: своими указами он установил, что новое Правительство не будет сформировано до избрания нового парламента, и назначил выборы Жогорку Кенеша на 24 декабря 1994 г. Некоторые политические партии высказались против столь скоропалительных выборов, поэтому другим указом Президента они были назначены на 5 февраля 1995 г.

Президиум Жогорку Кенеша пытался противостоять действиям Президента и назначил на 13 сентября 1994 г. чрезвычайную сессию, чтобы обсудить вопросы выборов, но на нее собрались лишь треть депутатов. Таким образом, Жогорку Кенеш в очередной раз продемонстрировал свою несостоятельность.

Все ожидали выборов, надеясь, что они положат конец кризису власти. Однако полной уверенности, что с выборами удастся устранить противоречия между Президентом и Жогорку Кенешем, не было, ведь новый парламент мог отвергнуть путь реформ и демократического переустройства государства. Нужно было искать какой-то другой, неординарный и в то же время легитимный выход из кризиса и стабилизировать внутриполитическую обстановку в стране.

Президент А. Акаев решил реформировать высший законодательний орган. Для этого нужно было вносить соответствующие изменения в действовавшую Конституцию.

Конституция от 5 мая 1993 г. устанавливала, что изменения и дополнения к ней принимаются Жогорку Кенешем, если за них проголосовало две трети от общего числа депутатов[11 - Конституция Кыргызской Республики (принята 5 мая 1993 г.). – Ст.96, 97.]. Но рассчитывать в данном случае на парламент не приходилось, ведь он вследствие внутреннего кризиса не мог даже собраться на свои заседания. Поэтому Президент А. Акаев решил прибегнуть к референдуму. Действительно, Конституция устанавливала, что «для выявления воли народа законы и другие иные вопросы государственной жизни могут быть поставлены на референдум», а что касается Президента, то он был наделен правом «выносить вопросы государственной жизни на референдум»[12 - Там же. – Ст.1; 46.].

Вопросы, вынесенные на референдум, были сформулированы следующим образом:

«Согласны ли вы, что следующие пункты следует включить в Конституцию:

1. Поправки или дополнения в Конституцию Кыргызской Республики и в Законы Кыргызской Республики, так же, как и другие важные жизненные проблемы, могут быть выставлены на референдум?

2. Законодательная власть в Кыргызской Республике осуществляется Жогорку Кенешем, состоящим из 2-х палат – Законодательное собрание из 35 депутатов, действующее постоянно, выбранные представлять интересы всего населения республики; и Собрание народных представителей, состоящее из 70 депутатов, работающее сессионно и представляющее территориальные интересы?»

С правовой точки зрения формулировки вопросов звучат недостаточно корректно. Расплывчато сформулирован первый вопрос, поэтому цель референдума неясна. В вопросе идет речь о том, что «поправки или дополнения… могут быть выставлены на референдум». При самом внимательном рассмотрении, нельзя понять, что имели в виду авторы этой формулировки, что означает «могут быть выставлены» – то ли с целью изучения общественного мнения, то ли проведения общественного опроса. Как оказалось, авторы этой формулировки имели в виду совсем иное, а именно: поправки или дополнения в Конституцию могут быть внесены путем проведения референдума. Но почему-то эта в общем простая и понятная мысль была завуалирована туманными рассуждениями «выставлены на референдум».

Во втором вопросе вместо однопалатного парламента, состоящего из 105 депутатов, предлагалось учредить двухпалатный парламент (35 + 70 депутатов), но при этом ничего не говорилось о полномочиях палат, их размежевании, о взаимодействии и т. п.

Логика законотворческого процесса требует, чтобы прежде чем вносить в Конституцию изменения путем референдума, надо узаконить роль самого референдума в этом вопросе. Поэтому вместо одного референдума надо было проводить два: во время первого решить вопрос о том, что поправки или дополнения к Конституции могут вноситься путем проведения референдума, и лишь после получения на этот вопрос положительного ответа проводить второй референдум о реформировании Жогорку Кенеша.

Как явствует из формулировки вопросов, вынесенных на референдум, его сущность сводилась к тому, чтобы вместо однопалатного парламента учредить двухпалатный при сохранении общего количества депутатских мест, установленных Конституцией. Здесь следует отметить, что вопрос о двухпалатном парламенте возник не вдруг, он поднимался еще при всенародном обсуждении проекта новой Конституции в начале 1993 г. Тогда эта идея не нашла поддержки, и Президент А. Акаев на сессии Жогорку Кенеша 16 апреля 1993 г., высказывая свое отношение к данному вопросу, указал на несостоятельность предложений о двухпалатном парламенте в таком маленьком государстве, как Кыргызстан. Эта точка зрения и нашла отражение в новой Конституции.

Однако уже в июле 1993 г., т. е. через два месяца после принятия Конституции, депутаты Чуйского областного Кенеша (совета) на своей сессии принимают решение о необходимости иметь в республике двухпалатный парламент, при этом одна палата (56 депутатов) должна работать на постоянной основе и заниматься исключительно законотворческой деятельностью, а вторая (49 депутатов) должна работать сессионно и представлять интересы территориальных единиц[13 - См.: Жоробеков Ж. Становление двухпалатного парламента Кыргызстана//Вестник Межпарламентской ассамблеи. – 1996— № 2(13). – С.51.]. Решение чуйских депутатов было растиражировано средствами массовой информации, живо обсуждалось в обществе. Тем самым кыргызстанское общественное мнение психологически было готово высказаться по поводу двухпалатного парламента. 22 октября 1994 г. референдум состоялся. На первый вопрос «да» ответили 85 процентов, на второй – 84 процента избирателей от общего числа принявших участие в референдуме.

Легитимность самого референдума и его результатов многими ставились под сомнение. Например, партия «Эркин Кыргызстан» подала в Верховный суд заявление об аннулировании итогов референдума, так как: а) в ходе проведения референдума были грубо нарушены основные принципы Конституции; б) Центральная избирательная комиссия, проводившая референдум, вопреки Конституции не была образована Жогорку Кенешем, а назначена Президентом; в) в референдуме фактически приняли участие не более 20–30 процентов избирателей. Однако эти и другие заявления никем не были приняты во внимание.

В связи с итогами референдума возникли две проблемы: внесение изменений в Закон о выборах депутатов Жогорку Кенеша (ведь выборы, назначенные на 5 февраля 1995 г., никто не отменял) и конституционное оформление новой структуры Жогорку Кенеша, определение полномочий его палат. Первая проблема была решена путем принятия соответствующих президентских указов, некоторые вопросы проведения выборов нашли разъяснение в Письме Президента «О решении спорных вопросов, связанных с применением пункта 4 статьи 56 Конституции Кыргызской Республики». Таким образом, выборы депутатов Законодательного собрания и Собрания народных представителей проходили на основе Закона «О выборах народных депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики», принятого парламентом 12 января 1994 г., ряда указов Президента и постановлений Правительства.

Что же касается дополнений и изменений к Конституции по итогам референдума, то эта проблема требовала более глубокой проработки. Прежде всего речь шла об определении полномочий каждой из палат парламента и размежевании их функций. Требовали уточнения (или пересмотра) и некоторые другие нормы.

Для подготовки соответствующих предложений указом Президента от 27 октября 1994 г. была образована Конституционная сессия в составе Президента, председателя Правительства, Председателя Жогорку Кенеша, бывшего Председателя Президиума Верховного Совета, председателя Совета судей, Государственного секретаря, глав региональных госадминистраций и председателей региональных кенешей, представителей местных сообществ, политических партий, профсоюзов, фермеров, предпринимателей, молодежи, женщин и др. Строго говоря, созданный орган не был конституционным, он носил скорее характер общественного совещательного органа. К тому же Конституционная сессия оказалась слишком громоздкой, политически разнородной, а порой и внутренне антагонистичной.

Но рабочая группа Конституционной сессии подготовила проект соответствующего Закона, а 13 января 1995 г. он был опубликован. Между тем состоялись выборы обеих палат Жогорку Кенеша, депутаты активно включились в обсуждение и доработку законопроекта. В конце концов, трехсторонняя согласительная комиссия пришла к выводу, что проект Закона о внесении дополнений и изменений в Конституцию окончательно доработан и подлежит законодательному рассмотрению. Но тут возникли новые трудности.

Конституция предусматривала рассмотрение Жогорку Кенешем подготовленного законопроекта после соответствующего заключения Конституционного суда. Но Основной Закон исходил из наличия однопалатного парламента, тогда как уже существовал двухпалатный. Процедуру внесения дополнений и изменений в Конституцию двухпалатным парламентом предстояло еще разработать. Таким образом, возник вопрос о полномочиях палат, но именно об этом в первую очередь и шла речь в подготовленном проекте Закона. Что же касается Конституционного суда, то он не мог приступить к исполнению своих полномочий, так как затягивалось принятие им присяги.

2 апреля 1995 г. Президент А. Акаев в порядке законодательной инициативы внес на обсуждение подготовленный законопроект в Конституционный суд и в обе палаты Жогорку Кенеша. Но Конституционный суд принял присягу лишь 21 июня 1995 г., а начал производство по рассмотрению проекта Закона о внесении дополнений и изменений в Конституцию лишь в октябре того же года.

В начале ноября 1995 г. Конституционный суд наконец вынес свое решение по рассматриваемому вопросу и направил его Жогорку Кенешу и Президенту. Решение Конституционного суда было неоднозначным, как неоднозначно на него реагировали и депутаты. Поэтому Президент А. Акаев, взяв на себя ответственность, внес тот же проект от 2 апреля на рассмотрение Жогорку Кенеша с учетом тех вопросов, которые были рассмотрены Конституционным судом[14 - Свободные горы. – 1996. – 27 января (Специальный выпуск).].

Жогорку Кенеш неоднократно пытался рассмотреть законопроект. В конце концов Собрание народных представителей одобрило его. Но Законодательное собрание так и не смогло прийти к какому-то решению. Возникла тупиковая ситуация, выход из которой Президент А. Акаев видел в проведении референдума.

Вообще следует заметить, что среди политиков и политологов нет единого мнения в оценке референдумов. Одни считают референдумы высшей формой прямой демократии, когда народ непосредственно выражает свое мнение и определяет нормы законов. Другие считают референдумы средством манипулирования мнением масс и протаскивания выгодных определенным властным структурам решений. Особенно это касается обществ с низкой политической культурой.

Однако при оценке того или иного референдума было бы ошибочным исходить только из приведенных теоретических положений. Их нельзя игнорировать, но обязательно надо учитывать также конкретные условия, в которых проводится референдум, его задачи, цели, преследуемые организаторами референдума, расстановку политических сил и многое другое.

Что же касается референдума по внесению дополнений и изменений в Конституцию Кыргызской Республики, проводившегося 10 февраля 1996 г. по указу Президента А. Акаева, то нам его проведение представляется не только оправданным, но и целесообразным. Как уже говорилось выше, в правовом поле Кыргызской Республики сложилась тупиковая ситуация. Надо было четко и разумно разграничить полномочия в системе государственной власти и прежде всего определить полномочия обеих палат Жогорку Кенеша, а также уточнить нормы, касающиеся полномочий и взаимоотношений Президента, Жогорку Кенеша, Правительства. А в конечном итоге речь шла о стабилизации внутриполитической обстановки и создании благоприятных условий для дальнейшего реформирования всех сфер жизни.

Жогорку Кенеш как высший законодательный орган в сложившейся ситуации оказался неспособным прийти к какому-то решению. Что же касается легитимности референдума в деле внесения дополнений и изменений в Конституцию, то она вытекала из результатов референдума 22 октября 1994 г.

Итак, референдум состоялся 10 февраля 1996 г., по его итогам дополнения и изменения были внесены в 49 статей (а всего Конституция содержит 97 статей). Таким образом, в Кыргызской Республике действует Конституция, принятая Жогорку Кенешем 5 мая 1993 г., с дополнениями и изменениями, принятыми по результатам референдумов 22 октября 1994 г. и 10 февраля 1996 г.

Полномочия высших органов государственной власти

Статья 1 Конституции Кыргызской Республики провозглашает, что «Кыргызская Республика (Кыргызстан) – суверенная, унитарная, демократическая Республика, построенная на началах правового, светского государства». А в преамбуле Конституции говорится, что народ Кыргызстана стремится «утвердить себя среди народов мира как свободное и демократическое гражданское общество». Таким образом, среди принципов государственного строительства на одно из первых мест поставлен принцип демократии.

Само понятие демократии многомерно и многозначно. Но есть определенные требования или критерии, которым должно соответствовать государство, если оно претендует называться демократическим. К ним современная политическая наука относит следующие:

– признание народа источником власти и носителем верховной власти;

– наличие гражданских прав у предельно широкого круга взрослого населения;

– равная возможность участия в политической жизни для всех граждан;

– выборность основных органов власти;

– решение вопросов голосованием;

– возможность для каждого гражданина получить полное представление по существу рассматриваемого вопроса;

– право контроля за деятельностью властей со стороны любого гражданина, группы граждан или общественного объединения[15 - См.: Мельник В. А. Политология. – Минск, 1997.– С.128–129.].

Кыргызстан отвечает всем этим критериям, поэтому нашу республику с полной ответственностью можно назвать демократическим государством. Отдельно в этой связи следует акцентировать внимание на двух критериях – верховенстве власти народа и на демократических процедурах выборов основных органов власти.

Конституция Кыргызской Республики провозглашает, что народ Кыргызстана является единственным источником государственной власти в стране и осуществляет свою власть непосредственно либо через систему государственных органов. Среди принципов, на которых основывается государственная власть, на первом месте Конституция провозглашает верховенство власти народа. От имени народа вправе выступать только избранные ими Жогорку Кенеш и Президент Кыргызской Республики.

Конституция Кыргызской Республики установила демократические процедуры, в соответствии с которыми проводятся выборы высших органов государственной власти. При этом установлено, что выборы являются свободными, проводятся общим, тайным, прямым, равным голосованием. В них могут участвовать граждане, достигшие 18 лет. Срок полномочий Президента и депутатов Жогорку Кенеша – 5 лет. Остальные органы государственной власти формируются по процедурам, установленным Конституцией.

Конституция Кыргызской Республики провозгласила Кыргызстан правовым государством. В определении правового государства политология исходит из наличия трех основополагающих принципов[16 - Там же. – С. 174–179.].

Первым из них является принцип правового равенства, означающий равенство и формальную независимость друг от друга субъектов права. Правовое равенство носит всеобщий характер, одинаковым образом распространяется на всех субъектов соответствующего круга правовых отношений. Это в первую очередь относится к взаимоотношениям личности и государства, которые признаются равнозначными субъектами права, конфликты между ними подлежат разрешению только судом.

Вторым принципом теории и практики правового государства является неотчуждаемость прав и свобод человека. Реализация данного принципа предполагает утверждение правового характера взаимоотношений между публичной властью и гражданами как субъектами права. При этом предполагается, что правовой характер их взаимоотношений – это не уступка власти людям, а составная часть объективно складывающегося в данном сообществе права, соблюдение которого является обязанностью всех и прежде всего публичной власти.

Третьим принципом теории и практики правового государства является разделение ветвей власти. На реализации его в современном Кыргызстане следует остановиться подробнее.

Как уже отмечалось, принцип разделения ветвей власти был сформулирован еще в Конституции в редакции от 5 мая 1993 г. В новой редакции Конституции, одобренной референдумом 10 февраля 1996 г., этот принцип сохранен, но сам пакет принципов претерпел существенную корректировку. В нем на первое место поставлено не разделение властей, а верховенство власти народа, «представляемой и обеспечиваемой всенародно избираемым главой государства – Президентом Кыргызской Республики». Согласно Конституции, Президент «является символом единства народа и государственной власти, гарантом Конституции Кыргызской Республики, прав и свобод человека и гражданина»[17 - Конституция Кыргызской Республики. – Бишкек, 1996.—Ст.7, 42.]. Тем самым Президент как бы поставлен над другими ветвями власти и властными структурами, он как бы объединяет их. Хорошо это или плохо? Однозначно ответить на этот вопрос нельзя. Но трудно не согласиться со словами Президента А. Акаева, сказанными им в речи на конгрессе демократических сил Кыргызстана еще 27 февраля 1993 г.: «Нами быстро и охотно была подхвачена прогрессивная концепция разделения властей (на законодательную, исполнительную и судебную). Однако идея единства всех этих видов власти, их интеграции (в частности, в лице Президента республики) воспринимается значительно труднее. Между тем дифференциация без интеграции не может не дестабилизировать государство. Во всяком случае не способствует укреплению государственности»[18 - Кыргызстан: на пути становления независимости. Избр. выступления и речи Президента Кыргызской Республики Аскара Акаева. – Бишкек, 1995.– С.55.].

Глубокий анализ полномочий Президента и других властных структур позволяет сделать вывод, что в Кыргызстане учреждена президентская республика. При этом в Конституции последовательно проводится принцип разделения властей, определены полномочия каждой ветви власти, сконструирован механизм сдержек и противовесов.

Наиболее типичным примером президентской республики считаются США, где разделение властей возведено в конституционный принцип: законодательная власть находится в руках конгресса, исполнительную власть возглавляет президент, судебную власть осуществляет Верховный суд с системой нижестоящих судов. Президент имеет полномочия главы государства и одновременно главы правительства, которое назначается им лично. Правительство не подотчетно парламенту. Парламент, наделенный всей полнотой законодательной власти и некоторыми контрольными функциями, не зависит от президента, не имеющего права на роспуск парламента. В то же время президент может наложить вето, т. е. заблокировать принятие нежелательного, на его взгляд, закона. После этого парламент может либо скорректировать соответствующий закон, либо двумя третями своего состава преодолеть президентское вето, и закон считается принятым. Президент не подотчетен парламенту, однако при наличии нарушений им Конституции или в других случаях, предусмотренных Конституцией, может быть отстранен от своей должности по специально оговоренной процедуре.