Становление кыргызской государственности в переходный период

Определенные вопросы возникали при анализе отдельных норм Закона о выдвижении кандидатов в Президенты. Статья 8 Закона предоставляла право выдвижения кандидатов в Президенты обеим палатам Жогорку Кенеша. Однако Конституция Кыргызской Республики ни в редакции 1993 г., ни в редакции 1996 г. не содержала норм об участии палат в выдвижении кандидатов в Президенты.

Статья 8 Закона о выборах Президента среди субъектов, имеющих право выдвигать кандидатов в Президенты, не называла собрания военнослужащих воинских частей и высшие органы общественных объединений. Между тем в ст. 9 Закона они названы. Вызывала вопросы и такая норма: «Решения республиканских органов политических партий о выдвижении кандидатов в Президенты, не имеющих территориальных органов, передаются в пятидневный срок в Центральную комиссию». При чем здесь наличие (или отсутствие) территориальных органов, если решение принимается высшим органом политической партии (съездом, конференцией, пленумом)? И как быть тем партиям, которые имеют территориальные органы, – распространяется ли на них норма о пятидневном сроке передачи решения в Центральную комиссию?

Не совсем четко, по нашему мнению, была сформулирована норма о праве трудовых коллективов выдвигать кандидатов в Президенты. В частности, неясно, шла ли речь о коллективах, насчитывающих не менее 250 работающих (а на собрании, конференции по выдвижению кандидата в Президенты может присутствовать любое количество работников), или о таких трудовых коллективах, где на собрании, конференции присутствует не менее 250 человек.

Недостаточно четко были сформулированы нормы Закона о сборе подписей граждан в поддержку кандидата в Президенты (в частности, об оформлении протокола о результатах сбора подписей), о социальных гарантиях кандидатам в Президенты, о сохранении заработной платы по месту работы, о праве агитации за кандидатов в Президенты и т. п.

С принятием 29 апреля 1999 г. Законодательным собранием Кодекса о выборах в Кыргызской Республике имевшиеся в Законе о выборах Президента недоработки устранены. Кодекс (9) в полной мере соответствует действующей Конституции, учитывает мировой и отечественный опыт, определяет избирательные права граждан Кыргызской Республики и их гарантии, регулирует отношения, связанные с подготовкой и проведением выборов Президента, депутатов обеих палат Жогорку Кенеша, местных кенешей.

В соответствии с Конституцией и Кодексом о выборах в Кыргызской Республике Президент избирается на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права тайным голосованием сроком на пять лет. Президентом может быть избран гражданин Кыргызской Республики не моложе 35 лет и не старше 65 лет, владеющий государственным языком и проживающий в республике не менее 5 лет. Досрочные выборы Президента назначаются только в случаях отставки по заявлению, сделанному на совместном заседании палат Жогорку Кенеша, отрешения от должности в порядке, предусмотренном Конституцией, а также при невозможности осуществления полномочий по болезни или в результате смерти.

Выдвижение кандидатов в Президенты осуществляется:

– на республиканском съезде (конференции) политической партии, избирательного блока;

– собранием избирателей, если на нем присутствует не менее 100 избирателей;

– в порядке самовыдвижения.

Кандидат на должность Президента должен быть поддержан не менее чем 50 тысячами избирателей, при этом на одну область, г. Бишкек должно приходиться менее 3 процентов от требуемого общего числа подписей. Кодекс запрещает участие администраций предприятий всех форм собственности, учреждений и организаций в сборе подписей, равно как и принуждение в процессе сбора подписей и вознаграждение избирателей за внесение подписи. Подписи могут собираться только среди избирателей, обладающих активным избирательным правом, т. е. достигших 18 лет. Заполненные сброшюрованные и пронумерованные подписные листы сдаются уполномоченными представителями в областную, Бишкекскую городскую избирательные комиссии, которые осуществляют проверку достоверности подписей. После проведения проверки подписные листы возвращаются уполномоченным представителям кандидатов для представления их в Центральную избирательную комиссию; областная, Бишкекская городская комиссия после проверки подписных листов оформляют соответствующий протокол и направляют его в Центральную избирательную комиссию.

Кандидат в Президенты до регистрации и после проверки представленных документов из личных средств вносит избирательный залог в тысячекратном размере установленной минимальной месячной заработной платы. Внесенный залог возвращается кандидату после проведения выборов, если за него проголосовало не менее 10 процентов избирателей, принявших участие в голосовании.

Кодекс о выборах в Кыргызской Республике определил статус кандидатов и гарантии их деятельности в период выборной кампании, запретил использование кандидатами преимуществ своего должностного или служебного положения, установил правила проведения предвыборной агитации, определил организацию и порядок голосования, определения результатов голосования, проведения повторного голосования, повторных выборов, подтверждения результатов выборов Президента Конституционным судом.

Таким образом, можно констатировать, что с принятием Кодекса о выборах Кыргызская Республика получила достаточно четкий, юридически грамотный документ, имеющий большое значение для дальнейшего развития и совершенствования кыргызской государственности, утверждения принципов демократии.

Учреждение в Кыргызстане в октябре 1990 г. поста Президента знаменовало собой начало коренного реформирования всей системы власти в республике, должно было привести и привело к радикальным изменениям во всем правовом поле. В Конституции появилась ранее отсутствовавшая норма о главе государства, т. е. в конституционном порядке появилось должностное лицо, единолично ответственное за все дела в стране и представляющее ее в международных отношениях. Это лицо было наделено функциями гаранта прав и свобод граждан, соблюдения Конституции и законов республики. На это же лицо была возложена обязанность обеспечивать охрану и защиту суверенитета Кыргызстана, его безопасность и территориальную целостность. Оно же было призвано обеспечивать взаимодействие высших органов государственной власти и управления в республике и др. Одновременно произошло перераспределение полномочий, что фактически означало сокращение полномочий Президиума Верховного Совета как коллективного органа. Учреждение поста Президента повлекло за собой определенные изменения в законодательном процессе, в функционировании Правительства, в процессе подбора и расстановки высших руководящих кадров государства, в отношениях Кыргызстана с зарубежными государствами и др.

Вместе с тем нельзя не отметить, что установленные Законом от 24 октября 1990 г. полномочия Президента были во многом номинальными, возможности Президента самолично решать важнейшие вопросы государственной жизни или хотя бы влиять на них были ограниченными, к тому же механизм реализации многих функций не был разработан. Действительно, трудно представить, как Президент мог осуществлять свои функции, если он не был, к примеру, наделен правом законодательной инициативы. Поэтому нельзя не согласиться с выводом М. Укушева и Ж. Бокоева о том, что Закон об учреждении поста Президента в Кыргызстане фактически установил систему «слабый Президент и сильный парламент», т. е. парламентскую форму правления. Была создана целая система «сдержек и противовесов», направленная на то, чтобы Президент, с одной стороны, имел необходимую самостоятельность в принятии решений, мог осуществлять формальный контроль за деятельностью высших законодательных и исполнительных органов, а с другой – чтобы сам Президент находился под постоянным контролем Верховного Совета, который, как и раньше, был правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Киргизской ССР (10).

Уже вскоре после принятия Закона об учреждении поста Президента стало ясно, что он носит переходный, временный характер. Положение в экономике и социальной сфере Кыргызстана, как и всего СССР, продолжало ухудшаться, безответственность, невыполнение решений и распоряжений вышестоящих инстанций приобретало опасный характер, общий кризис усугублялся. Все это требовало укрепления государственной власти, повышения ее роли в жизни страны. В этих условиях удалось, хотя и с большими трудностями, в организацию органов государственной власти внести соответствующие изменения, что нашло отражение в Законе от 14 декабря 1990 г. (11).

Закон от 14 декабря 1990 г. коснулся и института президентства. Он повысил статус Президента, наделив его дополнительными функциями, расширил его полномочия, повысил роль в руководстве Правительством, в решении ряда кадровых вопросов Президент провозглашался главой высшей исполнительной и распорядительной власти, на него возлагалась функция определять правовую политику и осуществлять правоохранительную деятельность, он наделялся правом законодательной инициативы, вправе был председательствовать на заседаниях Кабинета Министров и осуществлять руководство его деятельностью, назначать Премьер-министра и предлагать его кандидатуру на утверждение Верховным Советом, отменять и приостанавливать действие постановлений Кабинета Министров, актов министерств, освобождать досрочно от должности председателей областных, Фрунзенского городского Советов (это решение могло быть отклонено Верховным Советом большинством не менее двух третей от общего числа депутатов), предлагать Верховному Совету на избрание кандидатуры вице-президента (должность была учреждена Законом от 14 декабря 1990 г.), всего состава Конституционного суда, Председателя Верховного суда, Главного государственного арбитра.

Закон от 14 декабря 1990 г. нанес ощутимый удар по единой и всеобъемлющей системе Советов. Отныне местные Советы, а точнее, их исполнительные комитеты становились элементами вертикали президентской власти в областях, городах, районах.

Оценивая Законы от 24 октября 1990 г. и 14 декабря 1990 г., можно сделать вывод, что благодаря им были сделаны первые шаги по утверждению и развитию института президентства в Кыргызстане, но президентства советского типа, исходящего из всевластия Советов и подчинения всех органов государственной власти Советам. Тем самым делалась попытка соединить советские традиции с традициями мировой президентской практики, что изначально вело к многочисленным конфликтам и в конечном итоге было обречено на провал. Однако пока существовал СССР, а Кыргызстан оставался его составной частью, преодолеть это противоречие было невозможно. Нужен был распад СССР, обретение Кыргызстаном независимости и ликвидация системы Советов, чтобы советская традиция была преодолена, а институт президентства стад полноценным и эффективным органом государственной власти.

Новым этапом в развитии и укреплении института президентства в Кыргызстане стало принятие 5 мая 1993 г. Конституции Кыргызской Республики.

Конституция Кыргызской Республики 1993 г. повысила статус Президента, поставив его среди всех органов государственной власти на первое место и установив, что одним из принципов, на которых основывается государственная власть в Кыргызской Республике, является всенародное избрание главы государства – Президента Кыргызской Республики, который обеспечивает единство государственности, незыблемость конституционного строя, выступает в качестве гаранта Конституции и законов, прав и свобод граждан Кыргызской Республики, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие государственных органов. Только Президент (наряду с Жогорку Кенешем) вправе выступать от имени народа. Президент провозглашался Главнокомандующим Вооруженными Силами Республики, он наделялся правом назначать и смещать высшее командование Вооруженных Сил (12). Вместе с тем следует отметить, что Конституция не относила Президента к какой-либо ветви власти, даже больше того, определяя субъекты, представляющие и осуществляющие государственную власть в Кыргызской Республике, она не называла в их числе Президента.

Значительно были расширены полномочия Президента (13).

Так, в области законодательства в дополнение к ранее установленным Президент был наделен правом опротестовать в Конституционном суде принятые законом или ратифицированные международные договоры, досрочно созвать сессию Жогорку Кенеша, выносить вопросы государственной жизни на референдум, осуществлять досрочный роспуск Жогорку Кенеша по итогам референдума и назначать новые выборы в Жогорку Кенеш.

Во взаимоотношениях с исполнительной властью Президент дополнительно был наделен правом определять структуру Правительства и вносить ее на утверждение Жогорку Кенеша, освобождать членов Правительства и руководителей административных органов, по своей инициативе с согласия Жогорку Кенеша принимать решение о досрочном сложении полномочий Правительства, отменять или приостанавливать действие актов глав местной государственной администрации.

В области кадровой политики Президент был дополнительно наделен правом:

– назначать с согласия Жогорку Кенеша Генерального прокурора, Председателя правления Национального банка, председателей, их заместителей и судей судов областей, районов, городов, арбитражных судов областей, военных судов и освобождать их от должности, глав дипломатических представительств;

– по представлению Премьер-министра и с согласия местных кенешей назначать глав государственных администраций областей и г. Бишкек;

– назначения Премьер-министром с согласия местных кенешей глав государственных администраций районов и городов.

Кроме того, Президент был наделен правом объявлять общую или частичную мобилизацию; объявлять состояние войны в случае военного нападения на Кыргызскую Республику, о чем должен незамедлительно внести этот вопрос на рассмотрение Жогорку Кенеша; объявлять в интересах защиты страны и безопасности ее граждан военное положение и незамедлительно вносить этот вопрос на рассмотрение Жогорку Кенеша.

По Конституции 1993 г. Президент получил дополнительно и некоторые другие полномочия, например присваивать дипломатические ранги, классные чины, иные специальные звания, награждать орденами, медалями, другими государственными наградами, государственными премиями.

Определенные изменения претерпели и некоторые другие нормы, касающиеся деятельности Президента. Так, по Закону от 24 октября 1990 г. указы Президента могли быть рассмотрены Верховным Советом республики по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов и отменены не менее чем двумя третями голосов. Конституция 1993 г. нормы о рассмотрении и отмене указов Президента не содержит. В Конституции уточнены нормы о досрочном прекращении Президентом его полномочий. И, естественно, в связи с распадом СССР и обретением Кыргызстаном независимости исчезли содержавшиеся в Законе от 24 октября 1990 г. нормы об отношениях Президента с высшими органами государственной власти СССР.

Таким образом, в результате принятия Конституции 1993 г. институт президентства в Кыргызской Республике претерпел эволюцию, которую М. Укушев и Ж. Бокоев, как нам представляется, вполне обоснованно, характеризуют как развитие от «слабого Президента» к «достаточно сильному Президенту» (14).

Действительно, по Конституции 1993 г. функции и полномочия Президента Кыргызской Республики были существенно расширены, повышалась и его ответственность за состояние дел в стране. Из текста Конституции были изъяты нормы о полновластии Советов, о всеобъемлемости их системы, о подчиненности всех органов государственной власти Советам. Президент становился одной из ключевых фигур среди органов государственной власти.

Однако почти все полномочия Президента Кыргызской Республики были ограничены, их реализация могла осуществляться или с согласия Жогорку Кенеша, или под его контролем. К тому же осуществление ряда полномочий, особенно это касается кадровых вопросов, было искусственно усложнено, носило двухступенчатый, а то и трехступенчатый характер, что еще больше усиливало зависимость Президента от других органов власти, в первую очередь от Жогорку Кенеша, который в то время, как уже отмечалось, оставался консервативным, в лице части депутатского корпуса яростно сопротивлялся политике реформ. Поэтому Конституция 1993 г. стала своего рода компромиссом. Установленную ею форму правления можно, по нашему мнению, определить как парламентско-президентскую республику.

Мировой опыт показывает, что такая форма правления вполне демократична и обеспечивает нормальное функционирование всех органов государственной власти в относительно спокойные периоды развития государств с сильными демократическими традициями, развитой экономикой, устоявшимися правовыми нормами и отношениями, сформировавшимся гражданским обществом. Но в Кыргызстане к 1993 г. такие условия отсутствовали. Отсутствуют они в полной мере и сейчас, Кыргызстан переживает переходный период.

Политология, исходя из мирового опыта, придерживается той точки зрения, что в переходные периоды, связанные с проведением кардинальных преобразований, целесообразно для успеха указанных преобразований обеспечить усиление и концентрацию власти, наделение ее широкими исполнительными и распорядительными полномочиями, повышение ее ответственности. Между тем модель сильных представительных органов при ослаблении полномочий Президента и Правительства не решает вопрос об объективной необходимости дееспособной и ответственной власти и, следовательно, не создает необходимых условий для проведения кардинальных преобразований. Поэтому кризис власти 1993–1996 гг., о котором речь шла выше, был объективно неизбежен. В ходе разрешения кризиса в Конституцию, как уже отмечалось, были внесены существенные изменения и дополнения. В значительной мере коснулись они и института президентства.

По Конституции в редакции Закона от 17 февраля 1996 г. функции и полномочия Президента Кыргызской Республики значительно расширились, возросли его роль и ответственность.

Конституция определила Президента Кыргызской Республики как высшее должностное лицо, как символ единства народа и государственной власти, а также установила, что верховенство власти народа представляется и обеспечивается всенародно избираемым главой государства – Президентом Кыргызской Республики. Среди институтов, осуществляющих государственную власть в стране, на первое место поставлен Президент (в Конституции 1993 г., как уже отмечалось, в этой норме Президент вообще не упоминался), а уже за ним названы Жогорку Кенеш, Правительство и местные администрации, суды. Чрезвычайно важным нам представляется наделение Президента правом определять основные направления внутренней и внешней политики государства (15). По Конституции 1993 г. таким правом был наделен Жогорку Кенеш.

Существенные изменения протерпели конституционные нормы, определяющие полномочия Президента Кыргызской Республики (16).

Так, законодательные полномочия Президента дополнялись правом не только досрочно созвать заседание Законодательного собрания и сессию Собрания народных представителей, но и определять вопросы, подлежащие рассмотрению. Президент получил право не только возвратить в парламент принятый закон со своими замечаниями, что влечет за собой повторное рассмотрение закона и возможность его принятия большинством не менее двух третей голосов депутатов, но и отклонить принятый парламентом закон. В таком случае закон может быть принят только в случае, если он был принят большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов каждой из палат Жогорку Кенеша и если при повторном рассмотрении он будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее трех четвертей от общего числа депутатов каждой из палат Жогорку Кенеша. Но и в таком случае Президент вправе опротестовать принятый закон в Конституционный суд. (Отметим, что право обращаться в подобных случаях в Конституционный суд было предусмотрено и в Конституции 1993 г.)

Новая редакция Конституции расширила права Президента досрочно распускать одну или обе палаты Жогорку Кенеша. Конституция 1993 г. устанавливала, что Президент имеет право досрочно распустить парламент по итогам референдума. Теперь эта норма расширена, Президент имеет право досрочного роспуска Собрания народных представителей в случае трехкратного отказа дать согласие на назначение Премьер-министра, одну или обе палаты Жогорку Кенеша в случае иного кризиса, вызванного непреодолимыми противоречиями между палатами Жогорку Кенеша, одной или обеих палат с другими ветвями государственной власти (17). Законодательное собрание распускается в случае отрицательного заключения Конституционного суда по выдвинутому Законодательным собранием обвинения против Президента. Во всех случаях роспуск одной или обеих палат Жогорку Кенеша осуществляется по указу, издаваемому Президентом.

В случае роспуска одной или обеих палат Президент исполняет законодательные полномочия и издает указы, имеющие силу закона, назначает новые выборы. Кроме того, палаты Жогорку Кенеша могут делегировать свои законодательные полномочия Президенту на срок не более одного года.

Полномочия Президента во взаимоотношениях с исполнительной властью дополнились двумя важными нормами: Президент по своей инициативе принимает решение об отставке Премьер-министра или Правительства; он вправе образовывать и упразднять исполнительные органы, не входящие в состав Правительства.

Значительно расширились полномочия Президента в области кадровой политики. Отныне Президент Кыргызской Республики наделен правом самолично назначать и освобождать:

– членов Правительства и руководителей административных органов (назначение проводится по консультации с Премьер-министром) (по Конституции 1993 г. члены Правительства назначались Президентом с согласия Жогорку Кенеша);

– Государственного секретаря Кыргызской Республики, а также определять его статус и полномочия;

– председателей, их заместителей и судей судов областей, г. Бишкек, районов и городов, арбитражных судов областей и г. Бишкек, военных судов (по Конституции 1993 г. они назначались Президентом с согласия Жогорку Кенеша);

– дипломатических представителей (по Конституции 1993 г. они назначались Президентом с согласия Жогорку Кенеша);

– председателя Центральной комиссии по выборам и проведению референдумов (по Конституции 1993 г. весь состав комиссии формировался Жогорку Кенешем);