Комментарий к Федеральному закону от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (постатейный; издание п

Комментарий к Федеральному закону от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (постатейный; издание пятое, переработанное и дополненное)
Александр Николаевич Борисов

Татьяна Николаевна Трефилова

Пятое издание комментария подготовлено с учетом многочисленных изменений, в том числе последних, внесенных Федеральными законами от 29 декабря 2017 г. № 475-ФЗ и от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ, 504-ФЗ и 506-ФЗ.

В книге рассмотрены нововведения в части регламентации проведения процедур определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в электронной форме, вступающие в силу с 1 июля 2018 г. Приведены судебная практика (соответствующие обзоры подготовлены Президиумом Верховного Суда РФ) и новейшие разъяснения Министерства экономического развития РФ, Федеральной антимонопольной службы и Казначейства России.

Предназначено для должностных лиц, сотрудников и работников органов и организаций, являющихся заказчиками, а также для руководителей и специалистов организаций, индивидуальных предпринимателей – участников закупок.

Александр Борисов, Татьяна Трефилова

Комментарий к Федеральному закону от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (постатейный; издание пятое, переработанное и дополненное)

А. Н. Борисов

Т. Н. Трефилова

* * *

(в редакции Федеральных законов от 2 июля 2013 г. № 188ФЗ, от 28 декабря 2013 г. № 396-ФЗ, от 4 июня 2014 г. № 140-ФЗ, от 21 июля 2014 г. № 224-ФЗ, от 24 ноября 2014 г. № 356-ФЗ, от 1 декабря 2014 г. № 416-ФЗ, от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, от 31 декабря 2014 г. № 498-ФЗ, от 31 декабря 2014 г. № 519-ФЗ, от 8 марта 2015 г. № 23-ФЗ, от 8 марта 2015 г. № 48-ФЗ, от 6 апреля 2015 г. № 82-ФЗ, от 29 июня 2015 г. № 188-ФЗ, от 29 июня 2015 г. № 210-ФЗ, от 13 июля 2015 г. № 216-ФЗ, от 13 июля 2015 г. № 220-ФЗ, от 13 июля 2015 г. № 226-ФЗ, от 13 июля 2015 г. № 227-ФЗ, от 13 июля 2015 г. № 249-ФЗ, от 29 декабря 2015 г. № 390-ФЗ, от 30 декабря 2015 г. № 469-ФЗ, от 9 марта 2016 г. № 66-ФЗ, от 5 апреля 2016 г. № 96-ФЗ, от 5 апреля 2016 г. № 104-ФЗ, от 2 июня 2016 г. № 167-ФЗ, от 23 июня 2016 г. № 203-ФЗ, от 23 июня 2016 г. № 221-ФЗ, от 3 июля 2016 г. № 266-ФЗ, от 3 июля 2016 г. № 314-ФЗ, от 3 июля 2016 г. № 320-ФЗ, от 3 июля 2016 г. № 321-ФЗ, от 3 июля 2016 г. № 365-ФЗ, от 28 декабря 2016 г. № 474-ФЗ, от 28 декабря 2016 г. № 489-ФЗ, от 28 декабря 2016 г. № 500-ФЗ, от 22 февраля 2017 г. № 17-ФЗ, от 28 марта 2017 г. № 36-ФЗ, от 28 марта 2017 г. № 45-ФЗ, от 1 мая 2017 г. № 83-ФЗ, от 7 июня 2017 г. № 106-ФЗ, от 7 июня 2017 г. № 108-ФЗ, от 26 июля 2017 г. № 198-ФЗ, от 26 июля 2017 г. № 211-ФЗ, от 29 июля 2017 г. № 231-ФЗ, от 29 июля 2017 г. № 267-ФЗ, от 29 декабря 2017 г. № 475-ФЗ, от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ, от 31 декабря 2017 г. № 504-ФЗ и от 31 декабря 2017 г. № 506-ФЗ)

Борисов Александр Николаевич, специалист по административным правоотношениям, финансам, налоговому праву. Автор комментариев к Федеральным законам «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», «Новое в законодательстве о размещении заказов» и др.

Трефилова Татьяна Николаевна, проректор по научной и инновационной деятельности, профессор кафедры государственных и корпоративных закупок ФГБОУ ДПО «Институт развития дополнительного профессионального образования» Министерства образования и науки Российской Федерации, член-корреспондент РАЕН, автор учебного курса повышения квалификации по контрактной системе. Автор многочисленных публикаций по вопросам государственных, муниципальных и корпоративных закупок.

Введение

Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – комментируемый Закон) принят на смену Федеральному закону от 21 июля 2005 г. № 94ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о размещении заказов). Соответственно, законодательство РФ о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений заменено законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Законопроект, принятый в качестве комментируемого Закона (при внесении в Государственную Думу законопроект имел название «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг»), разработан во исполнение поручения Президента РФ от 28 марта 2011 г. № Пр772 о необходимости разработки и внесения пакета законопроектов, направленных на комплексное совершенствование законодательства в сфере государственных и муниципальных закупок и формирование федеральной контрактной системы, а также утверждение организационной структуры управления федеральной контрактной системой.

В отношении необходимости принятия комментируемого Закона, его концепции и целей в пояснительной записке к его проекту отмечалось следующее:

разработка принципиально нового закона была необходима в связи с тем, что комплекс проблем в российском государственном заказе невозможно решить в рамках внесения изменений в действующее законодательство РФ в сфере государственных закупок;

законопроект учитывает имеющийся опыт осуществления государственных и муниципальных закупок, а также международную практику, в том числе основные положения модельного законодательства Комиссии Организации Объединенных Наций по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ);

целями законопроекта являются существенное повышение качества обеспечения государственных (муниципальных) нужд за счет реализации системного подхода к формированию, размещению и исполнению государственных (муниципальных) контрактов, обеспечение прозрачности всего цикла закупок от планирования до приемки и анализа контрактных результатов, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере обеспечения государственных и муниципальных нужд;

законопроект регулирует отношения, связанные с прогнозированием и планированием обеспечения государственных и муниципальных нужд в товарах, работах и услугах, осуществлением закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд, мониторингом, контролем и аудитом за соблюдением требований, предусмотренных законопроектом.

В качестве наиболее существенных новелл проекта комментируемого Закона его авторами названы:

1) размещение на официальном интернет-сайте для неограниченного доступа не только информации о проведении процедур, но и планов закупок, результатов аудита контракта. Публикации подлежат все существенные действия заказчика: обоснование цены контракта, выбор процедуры закупки, изменение или расторжение контракта;

2) введение института общественного контроля за государственными закупками. В законопроекте предусмотрено положение о создании общественного совета по контролю за государственными закупками, наделенного конкретными полномочиями, вплоть до включения членов совета в конкурсные комиссии заказчиков;

3) введение института контрактной службы заказчиков – подразделения, отвечающего за реализацию всего цикла закупок. Сотрудники контрактной службы несут персональную ответственность за соблюдение требований, предусмотренных законопроектом, и достижение поставленных задач в результате исполнения контракта;

4) изменение подхода к определению исполнителя контракта. Перечень возможных процедур расширен таким образом, чтобы в зависимости от предмета закупки заказчик мог определить наиболее адекватный метод оценки предложений участников. Основной способ выбора исполнителя – открытый одноэтапный конкурс, что соответствует рекомендациям ЮНСИТРАЛ и мировой практике в целом. Электронный аукцион сохраняется только для закупок простых, типовых товаров;

5) установление запрета на заключение контракта с единственным поставщиком в случае, если процедура не состоялась. Для таких ситуаций предусмотрено использование упрощенной короткой процедуры запроса предложений;

6) введение антидемпинговых мер, а именно установление обязанности участника размещения заказа при представлении заявки, содержащей предложение о цене контракта на 25 или более процентов ниже начальной (максимальной) цены контракта, представить расчет предлагаемой цены контракта и ее обоснование;

7) введение процедуры изменения и расторжения контракта. При этом возможность изменения или расторжения контракта должна быть обоснована заказчиком в плане закупок, оговорена в документации о закупке и в контракте;

8) введение качественного аудита результатов исполнения контрактов;

9) утверждение организационной структуры управления федеральной контрактной системой.

При этом следует учитывать, что к моменту принятия данного Закона в окончательной редакции отдельные из указанных новелл претерпели существенные изменения.

В  конце 2013 года был принят Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 396-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[1 - www.pravo.gov.ru, 2013, 30 декабря.], которым в действующее законодательство внесены изменения, направленные на унификацию терминологии (законодательство РФ о контрактной системе в сфере закупок имеет терминологический аппарат, отличающийся от законодательства о размещении заказов). Этим же Федеральным законом внесен ряд существенных изменений в комментируемый Закон.

Глава 1. Общие положения

Статья 1. Сфера применения настоящего Федерального закона

1. Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся:

1) планирования закупок товаров, работ, услуг;

2) определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);

3) заключения гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также бюджетным учреждением, государственным, муниципальным унитарными предприятиями, за исключением федеральных государственных унитарных предприятий, имеющих существенное значение для обеспечения прав и законных интересов граждан Российской Федерации, обороноспособности и безопасности государства, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации по согласованию с Администрацией Президента Российской Федерации, либо иным юридическим лицом в соответствии с частями 1, 2.1, 4 и 5 статьи 15 настоящего Федерального закона (далее – контракт);

4) особенностей исполнения контрактов;

5) мониторинга закупок товаров, работ, услуг;

6) аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг;

7) контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее – контроль в сфере закупок).

2. Настоящий Федеральный закон не применяется к отношениям, связанным с:

1) оказанием услуг международными финансовыми организациями, созданными в соответствии с международными договорами, участником которых является Российская Федерация, а также международными финансовыми организациями, с которыми Российская Федерация заключила международные договоры;

2) закупкой товаров, работ, услуг для обеспечения безопасности лиц, подлежащих государственной защите, в соответствии с Федеральным законом от 20 августа 2004 года № 119ФЗ «О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства» и Федеральным законом от 20 апреля 1995 года № 45ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов»;

3) закупкой драгоценных металлов и драгоценных камней для пополнения Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации и государственных фондов драгоценных металлов и драгоценных камней соответствующих субъектов Российской Федерации, на территориях которых были добыты драгоценные металлы и драгоценные камни;

4) назначением адвоката органом дознания, органом предварительного следствия, судом для участия в качестве защитника в уголовном судопроизводстве в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации либо судом для участия в качестве представителя в гражданском судопроизводстве в соответствии с Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации или в административном судопроизводстве в соответствии с Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации;

5) привлечением адвоката к оказанию гражданам юридической помощи бесплатно в соответствии с Федеральным законом от 21 ноября 2011 года № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации»;

6) закупкой товаров, работ, услуг участковыми избирательными комиссиями, территориальными избирательными комиссиями, в том числе при возложении на них полномочий иной избирательной комиссии, окружными избирательными комиссиями, избирательными комиссиями муниципальных образований (за исключением избирательных комиссий муниципальных образований, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации) во исполнение полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах;