Комментарий к Федеральному закону от 11 июля 2011 г. № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (постатейный)

6) кондиционирование радиоактивных отходов – технологические операции по приведению радиоактивных отходов в физическую форму и состояние, пригодные для их захоронения и соответствующие критериям приемлемости;

7) промежуточное хранение радиоактивных отходов – хранение не приведенных в соответствие с критериями приемлемости радиоактивных отходов;

8) захоронение радиоактивных отходов (далее также – захоронение) – безопасное размещение радиоактивных отходов в пункте захоронения радиоактивных отходов без намерения их последующего извлечения;

9) барьер для обеспечения безопасности населения и окружающей среды (далее – барьер для обеспечения безопасности) – упаковка радиоактивных отходов, инженерная конструкция пункта хранения радиоактивных отходов и их отдельные части или элемент природного геологического образования, препятствующие распространению радионуклидов и (или) ионизирующего излучения в окружающую среду;

10) пункт долговременного хранения радиоактивных отходов – пункт хранения радиоактивных отходов, срок эксплуатации которого определен проектом, но порядок вывода из эксплуатации и меры по выводу из эксплуатации которого не предусмотрены;

11) пункт временного хранения радиоактивных отходов – пункт хранения удаляемых радиоактивных отходов, проектом которого определен срок его эксплуатации и предусмотрены порядок вывода из эксплуатации и меры по выводу его из эксплуатации;

12) пункт захоронения радиоактивных отходов – пункт хранения радиоактивных отходов, предназначенный для размещения радиоактивных отходов без намерения их последующего извлечения и обеспечивающий радиационную безопасность работников такого пункта, населения и окружающей среды в течение периода потенциальной опасности радиоактивных отходов;

13) пункт приповерхностного захоронения радиоактивных отходов – пункт захоронения радиоактивных отходов, включающий в себя сооружение, размещенное на одном уровне с поверхностью земли или на глубине до ста метров от поверхности земли;

14) пункт глубинного захоронения радиоактивных отходов – пункт захоронения радиоактивных отходов, включающий в себя сооружение, размещенное на глубине более ста метров от поверхности земли;

15) пункт размещения особых радиоактивных отходов – природный объект или объект техногенного происхождения, содержащие особые радиоактивные отходы, не изолированные от окружающей среды, либо объект, содержащий особые радиоактивные отходы, срок изоляции которых от окружающей среды не установлен;

16) пункт консервации особых радиоактивных отходов – природный объект или объект техногенного происхождения, в которых содержатся особые радиоактивные отходы, имеются барьеры для обеспечения безопасности, изолирующие радиоактивные отходы от окружающей среды в течение определенного соответствующим проектом срока эксплуатации указанных объектов;

17) вывод из эксплуатации пункта хранения радиоактивных отходов – деятельность, которая осуществляется после удаления радиоактивных отходов из пункта их хранения и направлена на приведение его в состояние, исключающее дальнейшее использование этого пункта для хранения радиоактивных отходов и обеспечивающее безопасность населения и окружающей среды;

18) закрытие пункта захоронения радиоактивных отходов – деятельность по приведению пункта захоронения радиоактивных отходов в состояние, обеспечивающее безопасность населения и окружающей среды в течение периода потенциальной опасности размещенных в нем радиоактивных отходов, которая осуществляется после завершения технологических операций по размещению в нем радиоактивных отходов;

19) перевод пункта размещения особых радиоактивных отходов в пункт консервации особых радиоактивных отходов – изменение статуса пункта хранения радиоактивных отходов, связанное с завершением операций по созданию в пункте размещения особых радиоактивных отходов барьеров для обеспечения безопасности, предусмотренных соответствующим проектом;

20) перевод пункта консервации особых радиоактивных отходов в пункт захоронения радиоактивных отходов – изменение статуса пункта консервации особых радиоактивных отходов, допускаемое в случае наличия в таком пункте барьеров для обеспечения безопасности, изолирующих радиоактивные отходы от окружающей среды в течение периода их потенциальной опасности;

21) период потенциальной опасности радиоактивных отходов – срок, в течение которого уровни радиоактивности радиоактивных отходов снижаются до показателей, при которых не требуется радиационный контроль;

22) специализированная организация по обращению с радиоактивными отходами (далее – специализированная организация) – юридическое лицо, выполняющее работы и предоставляющее услуги по сбору, сортировке, переработке, кондиционированию, перевозке, хранению радиоактивных отходов, эксплуатации, выводу из эксплуатации или закрытию пунктов хранения радиоактивных отходов;

23) национальный оператор по обращению с радиоактивными отходами (далее также – национальный оператор) – юридическое лицо, уполномоченное в соответствии с настоящим Федеральным законом осуществлять деятельность по захоронению радиоактивных отходов и иные виды деятельности по обращению с радиоактивными отходами;

24) реестр радиоактивных отходов – систематизированный свод документированных сведений о радиоактивных отходах, полученных в результате первичной регистрации радиоактивных отходов и мест их размещения, а также о радиоактивных отходах, переданных национальному оператору;

25) кадастр пунктов хранения радиоактивных отходов – систематизированный свод документированных сведений о пунктах хранения радиоактивных отходов, о субъектах права собственности на такие пункты и о размещенных в таких пунктах радиоактивных отходах;

26) специальный резерв органа государственного управления в области обращения с радиоактивными отходами (далее – специальный резерв) – фонд финансирования расходов на захоронение радиоактивных отходов организации, осуществляющей полномочия и функции органа государственного управления в области обращения с радиоактивными отходами.

2. Понятие «радиоактивные отходы» используется в значении, предусмотренном статьей 3 Федерального закона от 21 ноября 1995 года № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии». В целях настоящего Федерального закона радиоактивными отходами также могут признаваться материалы с повышенным содержанием природных радионуклидов, образовавшиеся при осуществлении не связанных с использованием атомной энергии видов деятельности по добыче и переработке минерального и органического сырья с повышенным содержанием природных радионуклидов, в случае, если эти материалы не подлежат дальнейшему использованию.

3. Понятие «пункт хранения радиоактивных отходов, хранилище радиоактивных отходов» (далее – пункты хранения радиоактивных отходов) используется в значении, предусмотренном статьей 3 Федерального закона от 21 ноября 1995 года № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии». В целях настоящего Федерального закона к пунктам хранения радиоактивных отходов относятся также пункты размещения особых радиоактивных отходов и пункты консервации особых радиоактивных отходов.

Комментируемая статья перечисляет и дает толкование основным терминам, которые вводит законодатель для регулирования отношений по сбору, сортировке, переработке, кондиционированию, перевозке, хранению и захоронению отходов. Она содержит 26 основных понятий, посвященных отношениям в области обращения с радиоактивными отходами. Разъяснения терминов имеют большое значение для единообразного понимания их смысла в процессе правоприменения.

1. Одним из основополагающих понятий, используемых в Законе, является понятие радиоактивных отходов, под которыми понимаются не подлежащие дальнейшему использованию вещества в любом агрегатном состоянии, материалы, изделия, приборы, оборудование, объекты биологического происхождения, в которых содержание радионуклидов превышает уровни, установленные федеральными нормами и правилами. Отнесение указанных веществ, материалов, изделий, приборов, оборудования и объектов к радиоактивным отходам определяется организацией, в результате осуществления деятельности которой они образовались. Таким образом, понятие «радиоактивные отходы» зависит от нескольких факторов. Во-первых, от уровня развития технологий, поскольку со временем некоторые виды отходов могут выступать в роли вторичных ресурсов, и поэтому входящий в их определение критерий о невозможности использования относится лишь к текущему времени. Во-вторых, отходы считаются радиоактивными, если их удельная активность превышает значения, установленные нормами радиационной безопасности, а именно: санитарными правилами СанПиН 2.6.1.2523-09 «Нормы радиационной безопасности (НРБ-99/2009)», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 7 июля 2009 г. № 47. В связи с тем что комментируемым Законом вводятся новые подходы к правовому регулированию отношений, связанных с обращением радиоактивных отходов, из их общего состава выделяют так называемые накопленные радиоактивные отходы, которые образовались на территории нашей страны до 15 июля 2011 г.

2. Обращение с радиоактивными отходами означает все виды деятельности, включая деятельность, связанную с выводом из эксплуатации, которые имеют отношение к сбору, сортировке, обработке, кондиционированию, перевозке, хранению или захоронению радиоактивных отходов, за исключением отработавшего ядерного топлива (см. комментарий к ст. 1).

3. К закрытым источникам ионизирующих излучений относятся любые источники, которые помещены в герметизированные контейнеры и представляют опасность лишь в случае отсутствия должного контроля за их эксплуатацией и хранением. Отработавшие свой ресурс такие радионуклидные источники, которые принято называть отработавшие закрытые источники ионизирующего излучения, относятся к твердым радиоактивным отходам.

4. Под критериями приемлемости радиоактивных отходов для их захоронения понимаются обязательные показатели качества радиоактивных отходов, которым они должны отвечать после сбора, сортировки, переработки, кондиционирования и промежуточного хранения в целях их безопасного захоронения.

5. Переработка радиоактивных отходов. По возможности радиоактивные отходы должны переводится в физически, химически и биологически инертное состояние посредством, например, регулирования химического состава, дезактивации и др.

6. Кондиционирование радиоактивных отходов. Важной стадией обращения с радиоактивными отходами является их кондиционирование, состоящее из таких операций, в процессе которых уменьшается объем радиоактивных отходов и их превращают в форму, приемлемую для перевозки, хранения и захоронения. Кондиционирование может включать операции по изготовлению упаковок отходов, пригодных для безопасного хранения и перевозки, а также помещение радиоактивных отходов в контейнеры.

7. Промежуточное хранение означает содержание радиоактивных отходов в установке, которая обеспечивает их изоляцию, с целью приведения их в соответствие с критериями приемлемости. Например, хранение радиоактивных отходов высокого уровня активности до их захоронения в геологических формациях в целях уменьшения тепловыделения.

8. Захоронение радиоактивных отходов. Захоронение включает операции, цель которых состоит в обеспечении безопасной изоляции радиоактивных отходов от человека и окружающей среды на длительный период времени, как правило, с невозможностью доступа к ним.

9. Барьер для обеспечения безопасности населения и окружающей среды означает создание защитных и локализующих систем, предназначенных для предотвращения распространения радиационного загрязнения окружающей среды.

10. Пункт долговременного хранения радиоактивных отходов предназначен для хранения удаляемых радиоактивных отходов. Срок эксплуатации такого пункта определяется проектом, а порядок вывода из эксплуатации и меры по выводу из эксплуатации пункта долговременного хранения не могут быть установлены, так как отсутствуют безопасные технологии.

11. Пункт временного хранения радиоактивных отходов предназначен для размещения удаляемых радиоактивных отходов. В связи с тем что разработаны безопасные технологии хранения и захоронения таких отходов, при проектировании пункта временного хранения радиоактивных отходов определяется срок его эксплуатации и предусматривается порядок вывода из эксплуатации, а также мероприятия по выводу его из эксплуатации.

12. Пункт захоронения радиоактивных отходов обеспечивает безопасную изоляцию радиоактивных отходов от человека и окружающей среды на длительный период времени, как правило, с невозможностью доступа к ним.

13. Изоляция радиоактивных отходах в пунктах приповерхностного захоронения пригодна для больших объемов твердых отходов (например, твердых низкоактивных радиоактивных отходов, твердых среднеактивных короткоживущих радиоактивных отходов, твердых радиоактивных отходов, образующихся при добыче и переработке урановых руд). Так, в процессе добычи и переработки урановых руд образуются отходы (хвосты) с повышенным содержанием радионуклидов природного происхождения, которые с помощью пульпопроводов размещаются в специально оборудованных пунктах захоронения (приповерхностных хвостохранилищах). Такие пункты захоронения, как правило, представляют собой заглубленные сооружения с железобетонными стенами, предотвращающими возможность миграции радионуклидов в окружающую среду. После прекращения эксплуатации пункт захоронения подлежит рекультивации засыпкой грунтом, что означает его закрытие. При таком способе захоронения кондиционирование отходов и геохимические характеристики мест захоронения способствуют изоляции радионуклидов, находящихся в отходах, в течение длительного времени. Однако близость отходов к поверхности земли вызывает необходимость проведения радиационного контроля как меры предупреждения возможного загрязнения окружающей среды.

14. Изоляция в пунктах глубинного захоронения радиоактивных отходов предполагает размещение отходов в материковых геологических структурах, что обеспечивает изоляцию радионуклидов на длительный период, если отсутствует циркуляция грунтовых вод. Сегодня изоляция в пунктах глубинного захоронения является единственно подходящим способом захоронения для твердых высокоактивных долгоживущих и твердых среднеактивных долгоживущих радиоактивных отходов. Вместе с тем такое захоронение отходов в стабильных геологических формациях создает огромную потенциальную опасность для окружающей среды и будущих поколений.

15. К особо опасным радиоактивным отходам относятся отходы, для которых традиционные способы хранения и захоронения, включая и захоронение в геологических формациях, являются неприемлемыми, другими словами, в настоящее время способы их безопасной изоляции от окружающей среды не разработаны. В настоящее время основная часть особо опасных отходов под постоянным наблюдением содержится во временных хранилищах, которые в рамках комментируемого Закона принято именовать пунктами размещения особо опасных отходов. В связи с этим проводятся научные исследования возможных способов их переработке и захоронения.

16. Пункты консервации предназначены для захоронения особо опасных радиоактивных отходов. При создании надежных технологий захоронения пункты размещения особых радиоактивных отходов будут переводиться в пункты их консервации с последующим выводом из эксплуатации. Решение о таком переводе принимается Правительством Российской Федерации по представлению Государственной корпорации «Росатом».

17. Вывод пункта хранения из эксплуатации может стать необходимым по соображениям безопасности, в результате, например, угрозы негативного социального и экологического воздействия. Вывод из эксплуатации означает осуществление ряда мероприятий, в том числе и удаления радиоактивных отходов из пункта их хранения.

18. Под закрытием пункта захоронения радиоактивных отходов понимается осуществление мероприятий по приведению такого пункта в состояние, обеспечивающее безопасность населения и окружающей среды.

19. При создании безопасных и надежных технологий захоронения пункты размещения особых радиоактивных отходов будут переводиться в пункты их консервации с последующим выводом из эксплуатации. Решение о таком переводе принимается Правительством Российской Федерации по представлению Государственной корпорации «Росатом».

20. Изменение статуса пункта консервации особых радиоактивных отходов посредством перевода в пункт захоронение допускается при создании в таком пункте защитных и локализующих систем, предназначенных для предотвращения распространения радиационного загрязнения окружающей среды.

21. Под периодом потенциальной опасности радиоактивных отходов понимается срок, в течение которого уровни активности радионуклидов снижаются до показателей, при которых не требуется радиационный контроль за радиоактивными отходами.

22. Комментируемый Федеральный закон вводит в гражданский оборот новый субъект – специализированную организацию, под которой понимается организация, выполняющая работы и предоставляющая услуги по сбору, сортировке, переработке, кондиционированию, перевозке, хранению радиоактивных отходов, эксплуатации, выводу из эксплуатации или закрытию пунктов хранения радиоактивных отходов. Специализированная организация может осуществлять свою деятельность только при наличии разрешения (лицензии) на право ведения работ в области использования атомной энергии, которые выдает Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Исключительным предметом деятельности специализированной организации является только выполнение работ и оказание услуг в сфере обращения радиоактивных отходов, к числу которых относятся:

выполнение работ и оказание услуг производителям радиоактивных отходов по сбору, сортировке, переработке, кондиционированию, перевозке и промежуточному хранению радиоактивных отходов;

оказание национальному оператору услуг по хранению радиоактивных отходов, а также услуг по эксплуатации и закрытию пунктов захоронения радиоактивных отходов. Цены на такие услуги подлежат государственному регулированию.

23. Комментируемый Закон вводит нового участника отношений, связанных с обращением радиоактивных отходов, – национального оператора по обращению с радиоактивными отходами, на которого прежде всего возлагаются полномочия по захоронению радиоактивных отходов на территории Российской Федерации. Национальный оператор должен быть определен решением Правительства Российской Федерации по предложению Госкорпорации «Росатом».