Административно-правовые основы государственной службы в России

Административно-правовые основы государственной службы в России
Сергей Николаевич Братановский

Милена Сергеевна Братановская

Светлана Александровна Кочерга

Учебное пособие «Административно-правовые основы государственной службы в России» подготовлено в соответствии с государственным образовательным стандартом высшего профессионального образования. В учебном пособии излагаются темы, предусмотренные действующей программой по учебной дисциплине «Административное право». Для студентов вузов, обучающихся по специальностям 030501 (021100) «Юриспруденция», 030505 (023100) «Правоохранительная деятельность», 050402 (032700), «Юриспруденция учитель права», 521400 (030500) «Юриспруденция (бакалавр)», а также магистрантов, аспирантов и преподавателей юридических вузов.

Сергей Братановский, Милена Братановская, Светлана Кочерга

Административно-правовые основы государственной службы в России

Глава 1. Основы государственной службы Российской Федерации

После изучения данной главы студент должен:

знать

– понятие и принципы государственной службы в Российской федерации;

– понятие и классификацию государственных служащих на отдельные виды, элементы их административно-правового статуса;

– основы общего административно-правового статуса государственных служащих.

уметь

– выделять государственных служащих как субъектов административно-правовых отношений;

– выделять должностных лиц как субъектов административно-правовых отношений.

владеть

– навыками анализа структуры и содержания административно-правового статуса государственного служащего Российской Федерации;

– навыками анализа структуры и содержания административно-правового статуса должностного лица в Российской Федерации;

– навыками разрешения административно-правовых конфликтов, участниками которых выступают государственные служащие.

1.1. Понятие и принципы государственной службы

Государственная служба как организационно-правовой институт государства призвана обеспечить организацию и практическое осуществление задач и функций государства, «ибо государственный аппарат проявляет себя лишь в деятельности своих служащих, а без них он остается общей схемой и мертвой конструкцией»[1 - Конин Н. М. Российское административное право. Общая часть. Курс лекций. Саратов, СГАП. 2001. С. 206.].

Государственная служба есть целесообразная, социально-полезная, общественно необходимая и организационно-оформленная деятельность управленческого персонала, она имеет свой предмет труда. В государственных органах сложились определенные способы подбора управленческих кадров, имеют место кооперация и разделение управленческого труда, распределение управленческих функций и полномочий между должностными лицами, механизм обеспечения государственной и трудовой дисциплины, управления процессом совместного труда, установление необходимых условий для управленческой деятельности, обеспечивающих нормальное функционирование государственных органов. В этом аспекте государственная служба основывается на общих нормах трудового права.

Профессиональная деятельность государственных служащих обладает определенными характерными признаками. Одним из таких признаков является специфичность предмета труда (служебная функция). Государственная служба предполагает выполнение работы, относящейся к определенному роду деятельности, то есть профессии, специальности, квалификации, должности. Профессия – это широкая область трудовой деятельности, в которой человек может применить свою трудовую специальность в соответствии с имеющимися у него знаниями, навыками и умениями. Специальность – более узкая область трудовой деятельности в пределах указанной профессии, в которой работник имеет глубокие и всесторонние познания и навыки, позволяющие ему более эффективно трудиться. Квалификация показывает, какого уровня сложности работы способен выполнять данный работник. В сфере государственной службы указанные понятия наполняются своим содержанием. Так, работа на государственных должностях требует различных знаний (экономических, юридических и т.д.) и опыта в зависимости от квалификационных требований. Квалификация административных государственных служащих определяется квалификационными категориями.

Другим признаком государственной службы является личное трудовое участие государственного служащего в деятельности государственного органа. Это предполагает зачисление гражданина в личный состав (штат) государственного органа и включение его в управленческую деятельность. Поскольку на данной должности реализуются личные способности государственного служащего к труду, замена этого должностного лица другим работником без согласия вышестоящего органа или должностного лица не допускается.

Подчинение должностного лица внутреннему трудовому распорядку и регламенту государственного органа является следующим признаком государственной службы. Содержание внутреннего трудового распорядка (регламента) составляют нормы, определяющие такой режим работы государственных органов, который обеспечивает четкую и слаженную работу коллектива, совместную управленческую деятельность должностных лиц и других работников. Внутренний трудовой распорядок регулируется законами, подзаконными актами, правилами внутреннего трудового распорядка и регламентами. Неотъемлемым элементом внутреннего трудового распорядка (регламента) государственного органа является система субординации, то есть подчинение нижестоящего по должности государственного служащего вышестоящему должностному лицу.

Подчинение в этом случае выступает необходимым условием реальности осуществления управленческих функций и полномочий должностных лиц; координации (согласования) персональной служебной деятельности должностных лиц с общими целями и задачами государственного органа. Иначе говоря, соблюдать внутренний трудовой распорядок (регламент) государственного органа является юридической обязанностью каждого государственного служащего.

Наконец, особенность государственной службы характеризует и такой признак, как заработная плата должностных лиц. При этом заработная плата имеет следующие особенности: выплачивается в соответствии с количеством и качеством труда, исходя из единых критериев оценки труда (ставки и оклады); производится по заранее установленным нормам: основная часть выплат (должностные оклады) определяется штатным расписанием государственного органа, а дополнительная зависит от уровня квалификации государственного служащего и иных условий (надбавки за выслугу лет на государственной службе, премии и другие надбавки), размерами не ограничивается, но не может быть ниже минимального размера, установленного законодательством; производится в денежной форме[2 - См.: Уваров В. Н. Государственная служба и управление: Учеб. Петропавловск, Изд-во СКЮА, 2004. С. 270–271.].

Правовую основу государственной службы в России составляют Конституция РФ, федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации»[3 - См.: Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.], «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[4 - См.: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.], «О воинской обязанности и во енной службе», другие федеральные законы и подзаконные акты федеральных органов государственной власти, а также законодательство субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» определяет базовые принципы организации и деятельности, а также закрепляет единство системы государственной службы.

Этот Закон дает легитимное определение государственной службы как профессиональной служебной деятельности граждан РФ по обеспечению полномочий:

– Российской Федерации;

– федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

– субъектов Российской Федерации;

– органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации;

– лиц, замещающих так называемые «политические» или «конституционные» государственные должности, т.е. должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (лица, замещающие государственные должности Российской Федерации). К ним относятся, например: Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, депутаты, министры, судьи и др.;

– лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ (лица, замещающие государственные должности субъектов РФ, например: руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ).

Исходя из специфики построения государственнослужебных отношений, выделяются:

– государственная гражданская служба, которая осуществляется на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.

– военная служба, осуществляемая на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания;

– правоохранительная служба – профессиональная деятельность на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.

Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы.

Государственная служба как специфическая, профессиональная деятельность особого слоя людей, связанная с выполнением управленческих функций в обществе, основывается на определенных принципах. Последние выражаются в виде требований, соблюдение которых гарантирует функционирование института государственной службы в целом.

Принципы построения и функционирования государственной службы установлены Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации». Данный Закон является базовым для всех иных, регулирующих государственно-служебные отношения законов и подзаконных актов, как федеральных, так и субъектов Российской Федерации:

1. Федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдения конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Этот принцип непосредственно вытекает из федеративного устройства страны, которое основывается на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти Российской Федерации и, ее субъектов. Реализация данного принципа объективно требует единого и правового регулирования основ организации государственной службы и правового положения государственных служащих[5 - См.: Административное право России: Учеб. М., Юнити-Дана, 2008.].

2. Законность.

Данный принцип выражается в требовании точного соблюдения и исполнения Конституции РФ, законов, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ и других нормативных актов всеми государственными служащими независимо от занимаемой ими должности. Это объясняется подзаконным характером управленческой деятельности государственных служащих. В процессе государственного управления требования принципа законности, реализуется как при издании актов управления, так и при их применении. Юридическая сила того или иного акта управления определяется конституцией и местом органа, принявшего данный акт в системе государственного аппарата. При этом единство государственного управления в масштабе Российской Федерации обеспечивается тем, что нормативные правовые акты не могут противоречить друг другу. Каждый акт управления должен соответствовать акту вышестоящего органа, а в конечном итоге Конституции РФ.

Государственные служащие призваны обеспечить нормальное функционирование государственных органов и подведомственных учреждений, от которых, в конечном счете, зависит удовлетворение общественных и личных интересов и потребностей граждан. Особое внимание обращается на то, чтобы к государственной службе допускались только лица, имеющие специальную, профессиональную подготовку.

3. Приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты.