Административно-правовые аспекты борьбы с коррупцией в системе исполнительной власти в РФ. Монография

Административно-правовые аспекты борьбы с коррупцией в системе исполнительной власти в РФ. Монография
Михаил Фридрихович Зеленов

Сергей Николаевич Братановский

В работе анализируется понятие «коррупция», а также рассматриваются меры противодействия этому явлению. Рассматривается Указ Президента Российской Федерации, которым был утвержден Национальный план противодействия коррупции, придавший новый импульс разработке правовых механизмов искоренения этого негативного явления, также анализируются законодательные акты, направленные на борьбу с коррупцией в сфере исполнительной власти, проводится сравнительный анализ российской нормативной базы с законодательными актами Совета Европы. Проводится детальный правовой анализ правовых норм, содержащихся в законодательных актах, направленных на обеспечение контроля за склонением госслужащих к совершению коррупционных правонарушений, в ходе анализа даются рекомендации по совершенствованию действующего законодательства в этой области и преодолению пробелов, существующих в нем в настоящее время. В работе рассматриваются механизмы урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе как мера, противодействующая совершению коррупционных правонарушений, анализируется нормативный материал в этой области и делаются предложения о законодательном оформлении предложенных авторами изменений. Значительная часть работы посвящена одной из базовых антикоррупционных обязанностей государственных служащих по предоставлению сведений о доходах и имуществе, проводится исследование норм Федерального закона «Об основах государственной гражданской службы», также даются предложения по совершенствованию данного механизма контроля. Законодательство приводится по состоянию на март 2015 г.

С. Н. Братановский, М. Ф. Зеленов

Административно-правовые аспекты борьбы с коррупцией в системе исполнительной власти в РФ

Монография

[битая ссылка] ebooks@prospekt.org

ВВЕДЕНИЕ

В Национальном плане противодействия коррупции на 2014–2015 гг. (Указ Президента РФ от 11 марта 2014 г. № 226)

отмечается, что, несмотря на предпринимаемые меры, коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации.

Среди всех видов коррупции одной из наиболее опасных является коррупция управленческого аппарата и, в частности, коррупция в системе исполнительной власти. Исполнительная власть – как известно, это именно та власть, в распоряжении которой непосредственно находятся финансовые и материальные ресурсы страны. И именно органы исполнительной власти, как государственные, так и муниципальные, наиболее часто взаимодействуют с гражданами и организациями. В связи с этим вероятность проявления коррупции в системе исполнительной власти всегда высока, а негативные последствия этих проявлений наиболее очевидны.

Коррупция государственных и муниципальных служащих, а также высших должностных лиц в последние годы все больше становится проблемой, привлекающей внимание государства. Такая коррупция в международной практике носит название административной. В современной России, однако, уровень административной коррупции настолько велик, что, по мнению многих исследователей, речь в настоящее время уже идет фактически о захвате государства. Под захватом государства понимаются действия физических лиц, групп или фирм, направленные на оказание влияния на формирование законодательных и нормативных актов, указов, государственной политики с целью получения собственной выгоды в результате незаконной передачи привилегий государственным должностным лицам

. Проблема коррумпированности государственного аппарата настолько очевидна и огромна, что это дало возможность сравнивать по уровню катастрофичности ее проявления и воздействия на наше государство и общество с Великой Отечественной войной.

В связи с этим разработка мер по противодействию коррупции в системе исполнительной власти, прежде всего в целях устранения ее коренных причин, и реализация таких мер в контексте обеспечения развития страны в целом становятся и настоятельной необходимостью.

Надо сказать, что в последние годы государством принимаются значительные усилия по борьбе с коррупцией. Однако отсутствие значительной общественной инициативы не дает нам возможности назвать эти усилия максимальными. Так, в самом конце 2008 г. был принят Федеральный закон «О противодействии коррупции», который хотя и носит во многом рамочный характер, но одновременно содержит и некоторые нормы прямого действия. Параллельно были внесены изменения в законодательство о государственной и муниципальной службе и об административной ответственности.

В 2011–2012 гг. в ходе развития основных направлений борьбы с коррупцией, намеченных в Федеральном законе «О противодействии коррупции», был принят Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», утверждена Методика проведения антикоррупционной экспертизы, а также издан ряд указов президента Российской Федерации, регулирующих отдельные вопросы противодействия коррупции. Необходимо однако отметить, что процесс формирования нового антикоррупционного законодательства постоянно изменяется и дополняется, его формирование происходит и в настоящее время.

Вместе с тем уже проведенные реформы, вполне очевидно, носят половинчатый характер. Так, результаты антикоррупционных экспертиз, которые в настоящее время активно проводятся на всех уровнях власти, носят, как правило, рекомендательный характер, что во многом выхолащивает значение этого антикоррупционного института. Установив контроль за расходами и доходами государственных и муниципальных служащих и членов их семей и приняв Федеральный закон от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции», законодатели так пока и не решились ратифицировать ст. 20 Конвенции ООН против коррупции, при том что сама конвенция ратифицирована, первая мера без второй также не имеет особого смысла. Внедрение в деятельность органов исполнительной власти электронных административных регламентов, которые являются одним из наиболее действенных средств противодействия коррупции, поскольку не дают чиновникам возможности отступать от четко закрепленных правил и процедур, также во многих случаях оказалось фикцией, так как подлинная автоматизация государственного и муниципального управления была заменена использованием обычных административных регламентов, представленных в электронной форме. Все это вынудило президента Российской Федерации В. В. Путина заявить 15 января 2015 г. на совещании с главами регионов Российской Федерации, посвященном самым актуальным проблемам экономики и политики, о том, что «состоянием борьбы с коррупцией недоволен никто – ни наши граждане, которые считают коррупцию одной из самых серьезных проблем, одним из самых больших вызовов нашему государству, ни чиновники, ни сами коррупционеры. Пока никаких значимых успехов в этом направлении я отметить не могу».

Все это свидетельствует о необходимости разработки системных подходов противодействия коррупции в системе исполнительной власти Российской Федерации.

ГЛАВА 1. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. Коррупция как негативное социальное явление: сущность и виды

Национальным планом противодействия коррупции в первоначальной редакции среди прочих мер по законодательному обеспечению противодействия коррупции предусматривалось определение понятий «коррупция» как социально-юридического явления, «коррупционное правонарушение» – как отдельного проявления коррупции, влекущего за собой дисциплинарную, административную, уголовную или иную ответственность, и «противодействие коррупции» – как скоординированной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципальных образований, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц по предупреждению коррупции, уголовному преследованию лиц, совершивших коррупционные преступления, и минимизации и (или) ликвидации их последствий.

В принятом Федеральном законе «О противодействии коррупции» термин коррупция получил легальное определение. По буквальному смыслу названного закона коррупция представляет собой:

а) злоупотребление служебным положением, дачу взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;

б) совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица.

Подобная законодательная дефиниция подверглась достаточно жесткой критики в специальной литературе. Прежде всего она касается использованного законодателем «перечислительного» подхода к определению понятия «коррупция». Как справедливо отмечают некоторые авторы, «законодатель свел понятие коррупции к простому перечислению посягательств, составляющих суть должностной преступности, казалось бы, конкретизирующих, а по сути подменяющих понятие коррупции. И первое, на что обращает внимание норма-дефиниция, – это отсутствие среди коррупционных преступлений составов превышения должностных полномочий, нецелевого расходования бюджетных средств, нецелевого расходования средств государственных внебюджетных фондов и незаконного участия в предпринимательской деятельности»

.

Действительно, первое, что настораживает в данном определении, – его казуистический характер, свойственный самым древним источникам права. Еще Г. Ф. Шершеневич отмечал закономерность развития права от казуального к абстрактному: «Выдвигаясь вначале по мере того, как жизнь создает случай, требующий нормирования, и приобретая поэтому казуистический характер, право в дальнейшем, при сознательном творчестве, захватывает случаи не только бывшие, но и возможные и приобретает абстрактный характер. <…> Чем более развито право, тем сильнее абстрактность берет верх над казуистичностью, тем меньшее число положений необходимо для того, чтобы охватить с правовой стороны наибольшую область жизненных отношений»

. Абстрактные правовые нормы в отличие от казуистичных «обращены в будущее, имеют проектирующий характер»

. Как справедливо отмечается в юридической доктрине, о степени развития права судят, в частности, по его способности закладывать модели поведения в общественных отношениях, которые еще только должны будут появиться

.

Справедливости ради нужно отметить, что рассмотренная выше формулировка Федерального закона «О противодействии коррупции» помимо казуальной составляющей включает в себя и норму абстрактного характера: «иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами». Прежде всего обращает на себя внимание определение субъекта коррупционного правонарушения – физическое лицо. Это согласуется с подходами, выработанными в том числе и в мировой практике. Например, Конвенция ООН против коррупции (принята в Нью-Йорке 31 октября 2003 г.)

относит к субъектам коррупции любое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию или предоставляющее какую-либо публичную услугу. Однако, как отмечает Э. В. Талапина, несмотря на это, последующие статьи названного выше закона (далее – Закон) содержат меры по противодействию коррупции лишь в отношении государственных и муниципальных служащих

.

Другой аспект рассматриваемой нормы, который нуждается в критическом осмыслении, связан с указанием на незаконный характер использования физическим лицом своего должностного положения. Во-первых, это неверно чисто терминологически: лицо может получать незаконную выгоду или преимущество за совершение вполне законных действий, предусмотренных его должностным регламентом или должностной инструкцией. Например, получение взятки за быстрое и правильное решение вопроса, который входит в круг должностных полномочий лица. Незаконным в данном случае может быть получение такого вознаграждения, бездействие в случае его неполучения, но никак не надлежащее исполнение своих должностных обязанностей.

Во-вторых, в литературе отмечается, что такая формулировка не охватывает так называемых легальных действий коррупционной направленности. К числу таких действий Э. В. Талапина относит, например, коррупционный лоббизм, предоставление денежных средств на проведение выборов и т. п.

Как нам представляется, корень проблемы состоит в том, что коррупция отождествляется законодателем с коррупционным правонарушением, а это проявляется в некритичном заимствовании и дублировании противозаконных деяний в сфере использования должностных полномочий. Простое переименование взяточничества в коррупцию не дает ничего с позиции противодействия данному явлению.

В-третьих, коррупционные правонарушения необязательно связаны с использованием должностного положения. Например, предоставление государственным или муниципальным служащим заведомо ложных сведений о доходах вполне может осуществляться и без использования своего должностного положения. То же можно сказать и о невыполнении обязанности сообщать о склонении к совершению коррупционного правонарушения. Это, на наш взгляд, обусловлено отсутствием в законе четко артикулированного понятия коррупционного правонарушения (к данной проблеме мы еще вернемся ниже).

Наконец (в-четвертых), подобная формулировка начисто исключает из числа субъектов коррупционных правонарушений корруптеров, т. е. лиц, подкупающих коррупционера (коррумпируемого субъекта), которые не используют своего должностного положения. Означает ли это, что, например, дача взятки не должна рассматриваться как проявление коррупции?

Много возражений в специальной литературе вызывает и указание на использование лицом своего должностного положения «вопреки законным интересам общества и государства». В данном случае, если следовать буквальной формулировке закона, могут возникать сложности с квалификацией некоторых деяний в качестве коррупционных правонарушений. Как справедливо отмечает И. С. Алихаджиева, «излишняя детализация, вопреки каким именно интересам общества и государства был предпринят коррупционный акт, сводит на нет усилия правоохранителей по вменению конкретных составов преступлений»

. Поскольку коррупция представляет собой (влечет) деградацию как аппарата государственного и муниципального управления, так и гражданского общества, вред интересам общества и государства в данном случае является презюмируемым.

В качестве противоправной цели коррупционного деяния Закон называет получение выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц. Таким образом, речь в данном случае идет исключительно о корыстной цели такого деяния, сопряженной с получением материальной выгоды для себя или иного лица. Как отмечается в специальной литературе, законодатель в данном случае использует узкий подход к определению коррупции. По мнению А. В. Кудашкина и Т. Л. Козлова, характерным признаком коррупции является получение неправомерных выгод как имущественного, так и неимущественного характера для себя либо другого физического или юридического лица

. Иная личная заинтересованность может выражаться в стремлении должностного лица извлечь выгоду неимущественного характера, обусловленном такими побуждениями, как карьеризм, семейственность, протекционизм, желание получить взаимную услугу, заручиться поддержкой в решении каких-либо вопросов.

Таким образом, сегодня сложно говорить о наличии четкого и логически непротиворечивого законодательного понимания термина «коррупция». Нельзя сказать, что такое определение присутствует и в основополагающих международных соглашениях в данной сфере. В международно-правовых документах используются два подхода определения содержания рассматриваемого понятия: путем выделения отдельных проявлений коррупции (коррупционных преступлений или правонарушений) либо посредством формулировки общего абстрактного понятия коррупции.

Так, Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции

не содержит официального разъяснения термина «коррупция». Как отмечается в специальной литературе, это обусловлено лингвистическими трудностями: в английском варианте под коррупцией понимается мздоимство, а на французском данное явление ассоциируется со взяточничеством или подкупом

. В тексте данного соглашения называются различные виды коррупционных деяний: подкуп публичных должностных лиц (национальных и иностранных), злоупотребление влиянием в корыстных целях, злоупотребление служебным положением и т. п. Конвенция против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 г. содержит ст. 8, предусматривающую криминализацию коррупции

. Согласно данным положениям Конвенции, каждое государство-участник принимает такие законодательные и другие меры, какие могут потребоваться, чтобы признать в качестве уголовно наказуемых следующие деяния, когда они совершаются умышленно:

а) обещание, предложение или предоставление публичному должностному лицу, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей;

б) вымогательство или принятие публичным должностным лицом, лично или через посредников, какого-либо неправомерного преимущества для самого должностного лица или иного физического или юридического лица, чтобы это должностное лицо совершило какое-либо действие или бездействие при выполнении своих должностных обязанностей.

Аналогичный подход используется и в Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г.