Правопорядок в период глобального кризиса: трансформации, тенденции, угрозы

Главным юридическим документом, на котором основывался институт чрезвычайного положения в Веймарской Германии, являлась Конституция 1919 года, статья 48 которой предоставляла рейхспрезиденту право принимать меры, необходимые для восстановления общественной безопасности и порядка в стране, в том числе использовать для этих целей военную силу, а также временно приостанавливать гарантии основных прав, данные статьями 114, 115, 117, 118, 123, 124 и 153 Конституции (гарантии неприкосновенности свободы личности, неприкосновенности жилища и собственности, гарантии соблюдения тайны переписки, гарантии свободы слова, свободы собраний и ассоциаций)[53 - См.: Die Verfassung des Deutschen Reiches (“Weimarer Reichsverfassung”) 11. August 1919 // Verfassungen des Deutschen Reiches (1918–1933). URL: http://www. verfassungen.de/de19-33/verf19-i.htm (дата обращения: 27.02.2020).].

Современная немецкая конституционно-правовая доктрина и практика конституционного строительства ФРГ исходят из того, что введение внешнего чрезвычайного положения возможно в случае защиты от нападения, в случае напряжённости, а также в рамках условий о союзе. Состояние оборонительной войны признаётся бундестагом и бундесратом, если на территорию Федерации совершено или готовится нападение вооружённых сил, а право введения чрезвычайного положения относится к компетенции федерального правительства[54 - Белоусов А. А. Германский опыт использования чрезвычайного законодательства в национальной правовой системе права: плюсы и минусы // Особенности теории и практики нормативно-правового регулирования общественных отношений и правоприменения в различных правовых семьях мира в призме использования их рационального опыта в правовой системе России, в том числе в системе МВД России: материалы международной научно-практической конференции 13 мая 2011 г. Калининград: Изд-во КЮИ МВД России, 2011. С. 195.].

В действующем российском законодательстве предусмотрены правовые режимы чрезвычайного и военного положения, а также правовой режим контртеррористической операции, предполагающие введение в исключительных случаях особого порядка функционирования институтов государственной власти и реализации частными лицами их прав и свобод.

Так, в соответствии с Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 года чрезвычайное положение понимается как особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций, допускающий отдельные ограничения прав и свобод физических и юридических лиц, а также возложение на них дополнительных обязанностей. Статья 3 закона выделяет две группы обстоятельств, с которыми связывается возможность введения чрезвычайного положения, причём к первой из них относятся факты социального происхождения («попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооружённый мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооружённых формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления»), а ко второй – факты природного и техногенного характера («чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ»)[55 - О чрезвычайном положении: федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 года № 3-ФКЗ // СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277.].

Военное положение, согласно части 2 статьи 87 Конституции 1993 года и статьям 1, 3 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 года, вводится президентом в случае внешней агрессии (или угрозы агрессии) против Российской Федерации. Данный право – вой режим также предполагает ограничение отдельных прав и свобод граждан, а также деятельности организаций[56 - О военном положении: федеральный конституционный закон от 30 января 2002 года № 1-ФКЗ // СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375.].

Режим контртеррористической операции может вводиться в целях пресечения и раскрытия террористического акта, минимизации его последствий и защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства. В соответствии с частью 3 статьи 11 Федерального закона «О противодействии терроризму» на период проведения контртеррористической операции допускается применение ряда особых мер и временных ограничений правового статуса граждан, в том числе удаление физических лиц с отдельных участков местности и объектов, ведение контроля телефонных переговоров и иной передаваемой по телекоммуникационным каналам информации, приостановление оказания услуг связи физическим и юридическим лицам, ограничение движения транспортных средств и пешеходов на улицах, беспрепятственное проникновение проводящих контртеррористическую операцию лиц в жилые помещения и на земельные участки частных лиц, на территорию и в помещения организаций любых форм собственности и т. д.[57 - О противодействии терроризму: федеральный закон от 6 марта 2006 года № 35-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 11. Ст. 1146.]

Пределы «чрезвычайного права»

Не ставя перед собой задачу более подробного рассмотрения моделей чрезвычайного правового регулирования, существующих в различных странах мира или существовавших в них когда-то прежде, мы должны констатировать, что практически все эти модели основываются на простой, хотя и не бесспорной мысли, согласно которой в периоды бедствий, представляющих опасность для государства, в государстве могут действовать нормы и институты, отличные от регулярных, а отдельные фрагменты законодательства могут быть ограничены в действии[58 - Gross O., N? Aolаin F. Op. cit. P. 17.]. Иными словами, речь идёт о попытке включить (насколько это возможно) экстраординарные по своей сути ситуации в поле нормативности, снизить их опасность для правопорядка, предусмотреть легальные меры противодействия возможным кризисам. Это явление представляет собой не что иное как совершенно своеобразную форму легальности – легальность для исключительных случаев.

Можно ли, однако, считать чрезвычайное правовое регулирование панацеей от кризисных ситуаций, угрожающих правопорядку? К сожалению, нет. Как следует из вышеприведённого краткого обзора, институты чрезвычайного регулирования направлены преимущественно на предотвращение (минимизацию опасности) народных волнений, попыток осуществления государственного переворота, распада территориальной целостности государства и ряда подобных, конституционных по своему характеру, кризисов. Также эти меры могут способствовать более эффективной борьбе со стихийными бедствиями, эпидемиями, техногенными катастрофами и иными исключительными событиями объективного характера. Но никакие экстраординарные юридические механизмы не способны справиться с делегитимацией действующих институтов власти, с проблемой кризиса представительства, с потерей позитивным правом своего авторитета и регулятивного потенциала. Тем более бессильны любые чрезвычайно-правовые меры против ситуации кризиса правосознания. Получается, что широкий круг возможных кризисов в праве лежит за пределами возможностей позитивно-правовых мер, а институты «чрезвычайного права», призванные реагировать на кризисные ситуации, принципиально не так уж сильно отличаются от вполне ординарных средств правовой системы, к каковым относится уже упомянутый выше институт юридической ответственности.

Хотя это противоречит широко распространённым в юридическом сообществе идеям о практическом всесилии нормотворчества в решении любых социальных проблем, в действительности никакое чрезвычайное законодательство, никакие чрезвычайные органы власти с чрезвычайными полномочиями не гарантируют, что удастся справиться с кризисным состоянием самого государства, с параличом государственной власти, с разъедающими правопорядок проблемами, истоки которых зачастую лежат за пределами правовой сферы. Кризисные состояния в праве могут быть и чаще всего являются отражениями глубоких социальных и политических противоречий, экономических и духовно-культурных проблем, которые не могут быть улажены или сняты директивным путём. Именно поэтому попытки втиснуть все богатство и разнообразие жизненных ситуаций в прокрустово ложе нормативно-правового формализма являются во многом самообманом правящих кругов, их предпринимающих.

Важно отметить и то, что даже наличие законодательно предусмотренной возможности прибегнуть к неким чрезвычайным полномочиям не означает автоматически, что власть такими полномочиями воспользуется и сделает это надлежащим образом. Помимо формально, т. е. «на бумаге», существующих механизмов должна наличествовать реальная политическая воля и умение воспользоваться этими механизмами. Когда дальнейшее существование прежнего государственного строя висит на волоске, когда борьба за умы граждан уже проиграна, когда оппозиционной фракции общества не хватает лишь искры, чтобы зажечь пожар восстания, тогда введение чрезвычайного правового режима может озлобить народные массы, подтолкнуть их к скорейшему демонтажу прежнего правопорядка. Насилие государства может натолкнуться на ещё большее насилие со стороны сил, ему противостоящих, и тогда деструкция правопорядка начинает восприниматься обществом как ответная мера на «антидемократичные», «диктаторские», «тиранические» чрезвычайные меры законных институтов власти.

Истории известно немало примеров, когда власть, оказавшись один на один с кризисной ситуацией, бросающей вызов политическому будущему правящей элиты и даже будущему самой государственности, проявляла либо фатальную бездеятельность, либо же, напротив, чередой жёстких, но неумелых действий добивалась эффекта, ровно обратного ожидаемому. Как мы помним, первой русской революцией обернулся бездарный и безосновательно жестокий разгон мирного шествия рабочих Санкт-Петербурга 9 января 1905 года, вошедший в учебники под именем «Кровавого воскресенья». Подобным образом, к ускорению процессов развала СССР и смены российской правящей элиты привело образование 18 августа 1991 года Государственного комитета по чрезвычайному положению (ГКЧП СССР), объявление им чрезвычайного положения[59 - Из заявления ГКЧП СССР: «…в целях преодоления глубокого и всестороннего кризиса, политической, межнациональной и гражданской конфронтации, хаоса и анархии, которые угрожают жизни и безопасности граждан Советского Союза, суверенитету, территориальной целостности, свободе и независимости нашего Отечества, исходя из результатов всенародного референдума о сохранении Союза Советских Социалистических Республик; руководствуясь жизненно важными интересами народов нашей Родины, всех советских людей, ЗАЯВЛЯЕМ: 1. В соответствии со статьёй 1273 Конституции СССР и статьей 2 Закона СССР «О правовом режиме чрезвычайного положения», и идя навстречу требованиям широких слоев населения о необходимости принятия самых решительных мер по предотвращению сползания общества к общенациональной катастрофе, обеспечения законности и порядка, ввести чрезвычайное положение в отдельных местностях СССР на срок 6 месяцев с 4 часов по московскому времени 19 августа 1991 года» (Заявление Советского руководства // ГКЧП СССР. Сборник опубликованных документов (август 1991 года). М.: Самиздат, 2011. С. 4. URL: http://gkchp.sssr.su/gkchp.pdf).] и дальнейшие нерешительные действия, обнажившие неспособность советского руководства предпринимать оперативные и эффективные меры по реализации заявленного. Государственным переворотом, потерей территориальной целостности и началом кровопролитной гражданской войны обернулось принятие на Украине в январе 2014 года пакета законов, инициированных президентом Виктором Януковичем и тут же заклеймённых оппозицией как «законы о диктатуре» или «диктаторские законы»[60 - Про внесення змiн до Закону Украiни «Про судоустрiй i статус суддiв» та процесуальних законiв щодо додаткових заходiв захисту безпеки громадян: закон Украiни вiд 16 сiчня 2014 року № 721-VII // Вiдомостi Верховноi Ради. – 2014. – № 22. – Ст. 801; Про внесення змiн до Кримiнального процесуального кодексу Украiни щодо заочного кримiнального провадження: закон Украiни вiд 16 сiчня 2014 року № 724-VII // Вiдомостi Верховноi Ради. – 2014. – № 22. – Ст. 805; Про внесення змiн до Регламенту Верховноi Ради Украiни: закон Украiни вiд 16 сiчня 2014 року № 724-VII // Вiдомостi Верховноi Ради. – 2014. – № 9. – Ст. 92.]. Эти трагичные страницы истории, как представляется, весьма полезно было бы специально изучать юристам, уверенным в том, что правовыми средствами можно справиться практически с любой негативной ситуацией.

Итак, чрезвычайные правовые меры совершенно не гарантируют устранение кризисной ситуации, угрожающей правопорядку. Также они вряд ли могут рассматриваться в качестве универсального средства против кризисов в праве, поскольку их содержание в основном исчерпывается экстренным повышением интенсивности (и результативности) деятельности государственного аппарата, что, к сожалению, не всегда позволяет решить подлинную проблему. Иными словами, если каким-то органам и должностным лицам государства просто не хватает более широких полномочий для того, чтобы по-настоящему эффективно исполнять свои функции, то актуальной задачей и правда может стать предоставление им этих дополнительных полномочий, определённое «развязывание рук», избавление от излишне стесняющих рамок ординарного законодательства (это помогает, например, при народных волнениях, плохо подготовленных и не обусловленных неразрешимыми противоречиями; это помогает в ситуациях стихийных бедствий, когда в кратчайшие сроки требуется нормализация обстановки, и когда в отсутствие скорых положительных результатов госаппарат может быть обвинён в бездеятельности, неэффективности, недееспособности). Однако если причины кризиса фундаментальны, если кризис в действительности гораздо шире своих зримых проявлений, если он уже пустил свои метастазы в самые глубокие сферы жизни общества, то чрезвычайным правовым режимам остаётся лишь сражаться с его следствиями, отдельными проявлениями, и эта борьба не намного более целесообразна, чем борьба Дон-Кихота с ветряными мельницами. Кроме того, не следует забывать, что чрезвычайные правовые режимы, экстраординарные органы и должностные лица с исключительными полномочиями так или иначе являются правовыми институтами, встроенными в существующий правопорядок. Если этот порядок сам по себе испытывает глубочайшие перемены, если он уже в принципе не отвечает реально складывающимся (сложившимся) в обществе отношениям, тогда даже чрезвычайные его институты не способны спасти этот порядок от неминуемого крушения, ведь они – его неотъемлемая часть, пусть и располагающаяся на периферии нормативности.

Ограниченность чрезвычайных правовых средств, встроенных в существующую легальность, должна ясно осознаваться юристами и, в первую очередь, государственными деятелями. Тем не менее, следует всё же признать, что в определённых обстоятельствах эти средства действительно могут быть эффективны в деле противодействия разрушительным факторам, сохранения правопорядка и государственности.

Когда же, однако, возникает непреодолимый, предельный кризис правопорядка? Когда кризис в правовой сфере достигает своей кульминационной точки, а правовая система вместе с существующим порядком оказываются в состоянии глубокой трансформации, деградации, дефрагментации? Здесь нам следует обратиться к общей теории правовой системы общества, способной привести нас к ряду полезных выводов, касающихся предмета данного исследования.

1.4. Помыслить предел: вырождение базиса правовой системы и кризис правопорядка

Кризисы правопорядка и кризисы в экономике: проблема «надстройки» и «базиса»?

Как уже было сказано, кризисные состояния правопорядка обычно связаны с кризисными явлениями в иных сферах общественной жизни – в политике, в социальной сфере, в области культуры и т. д. Это логично, ведь сам правопорядок (или правовой порядок) представляет собой не что иное как реально существующую систему узаконенных общественных отношений в их сочетании с добровольно или по принуждению разделяемыми большинством членов общества нормативными представлениями; т. е. правопорядок – это именно и в первую очередь социальные отношения[61 - Разумеется, это далеко не единственная точка зрения на суть и значение названного теоретического концепта. Так, например, с точки зрения Г. Кельзена правопорядок является системой норм, а разговор о правопорядке есть разговор о «порядке человеческого поведения» (см.: Чистое учение о праве Ганса Кельзена. Вып. 1. М., 1987. С. 24). В рамках данного исследования мы придерживаемся дескриптивно-социологического подхода к пониманию категории «правопорядок» (см. на эту тему: Сауляк О. П. Сущность правопорядка: теоретико-методологическое исследование. – Автореф. дисс… докт. юрид. наук. М., 2010. С. 25–26).]. Поскольку общество не существует в виде функционирующих автономно друг от друга областей правовой, политической, экономической, культурной жизни и всегда должно рассматриваться в синкретическом единстве, позволяющем, однако, с определённой долей условности выделять в его рамках специфику отдельных родов отношений, наиболее простой мыслительной операцией является отождествление кризисов в правовой сфере с определёнными проблемами в иных сферах жизни общества. Материалистический подход к правовым явлениям заставляет нас признать обусловленность кризисных состояний правопорядка негативными процессами и противоречиями в области материальных отношений, прежде всего – в области экономики. Таким образом, вопрос кажется исчерпанным: любой кризис правопорядка есть кризис системы экономического хозяйства, выражающий несоответствие господствующих и официально признаваемых экономических отношений действительным потребностям общества, разрыв между структурами политико-правовой «надстройки» и самим экономическим «базисом».

Признавая наличие рационального элемента в изложенных рассуждениях и в принципе соглашаясь с тем, что кризисное состояние правопорядка всегда связано с кризисным состоянием куда более широкого круга социальных институтов, в том числе с кризисами экономической модели общества, мы, тем не менее, не должны полностью принимать эту упрощенную логику. Причин для этого имеется несколько.