Очерки конституционной экономики. 10 декабря 2010 года: госкорпорации – юридические лица публичного права

Цель такого подхода – предоставление правительственным корпорациям финансовой гибкости и, следовательно, максимальной политической, финансовой и административной автономии, необходимых для достижения целей, которые перед ними поставлены[39 - Federal Government Corporations: An Overview Kevin R. Kosar. January 7 2009. URL: http://assets.opencrs.com/rpts/RL30365_20090107.pdf (дата обращения: 26 сентября 2010 г.).].

Именно по такому принципу построено подавляющее большинство зарубежных систем обязательного страхования вкладов, где соответствующие функции (включая санацию и ликвидацию банков) выполняет созданная государством организация, действующая не на коммерческой основе, обладающая финансовой и управленческой автономией, но подконтрольная государству. Неудивительно, что и аналогичная российская система базируется на передовом мировом опыте и по основным параметрам соответствует международным Основополагающим принципам для эффективных систем страхования депозитов, которые в 2009 г. разработаны по поручению Большой двадцатки (формат международных совещаний министров финансов и глав центральных банков, представляющих 20 крупнейших национальных экономик)[40 - URL: http://www.bis.org/publ/bcbs156.pdf (дата обращения: 1 ноября 2010 г.).].

В соответствии с этими Принципами организация, отвечающая за обеспечение функционирования системы страхования вкладов, санирование и ликвидацию банков, должна:

обладать всеми полномочиями, необходимыми для выполнения функций, возложенных на нее государством, – от наличия правоспособности как участника гражданского оборота до полномочий властного характера (Принцип 4);

быть политически и операционно независимой, в том числе от влияния государственного аппарата (Принцип 5);

иметь механизмы, позволяющие обеспечивать быструю выплату возмещения многочисленным вкладчикам при наступлении страхового случая (Принцип 11);

осуществлять операции с собственными активами, а также активами санируемых и ликвидируемых банков на коммерческой основе, т. е., выражаясь языком цивилистики, активно используя институты гражданского права (Принцип 20). Здесь, естественно, никакие властные полномочия не используются.

Таким образом, потребности экономического развития убедительно свидетельствуют о необходимости существования организаций, создаваемых государством, обладающих публичными полномочиями и владеющих имуществом на праве собственности.

Указанное обстоятельство является для некоторых авторов поводом для того, чтобы объявить собственность Агентства частной, а процесс создания государственных корпораций – формой скрытой приватизации.

Как представляется, подобный вывод не корректен, поскольку игнорирует известный принцип классификации объектов собственности в зависимости от цели использования таких объектов. В этой связи для квалификации форм собственности логичным представляется исходить из дихотомии – публичная и частная собственность. Если имущество предназначено для частного потребления, то его следует относить к частной собственности. Если оно используется в общественных целях, то такое имущество является публичной собственностью.

С учетом того что Агентство создано и действует ради достижения общественно полезных (публичных) целей, его имущество следует рассматривать как форму публичной собственности, к которой наряду с этим относятся также государственная и муниципальная собственность. Агентство, обладая правом собственности на имеющееся у него имущество, тем не менее не вольно распоряжаться им так, как это свойственно частному субъекту, по своему ничем не ограниченному усмотрению. Режим использования такого имущества жестко привязан к тем целям, ради которых оно создано и не может противоречить им.

Изложенное свидетельствует о том, что передача Российской Федерацией имущества государственной корпорации для достижения общественно значимых целей не может рассматриваться как приватизация государственного имущества. Ведь сущность приватизации заключается в передаче публичной собственности частному субъекту. Этот процесс должен влечь не механическую смену формального собственника имущества, а изменение в результате этого целевого назначения имущества. Собственность, переданная в результате приватизации негосударственному и немуниципальному субъекту, должна служить частным интересам (получение прибыли и извлечение иной частной выгоды нового собственника), чего не происходит при передаче имущества государственной корпорации.

Изложенное позволяет кратко суммировать основные признаки, характеризующие Агентство как юридическое лицо.

1. Изначальными предпосылками, сделавшими необходимым создание Агентства, являются: наличие общественно значимой потребности и неспособность удовлетворить эту потребность посредством свободной предпринимательской деятельности, ориентированной на максимизацию прибыли.

Агентство предназначено действовать на некоммерческой основе, без намерения получить прибыль от исполнения своих функций. Вместе с тем цели деятельности Агентства, в отличие от классической некоммерческой организации, носят ярко выраженный публичный характер. Его функции не просто «общественно полезны», как у некоммерческих организаций. Они являются частью системообразующих мер государства по обустройству банковской системы, а Агентство позиционируется в качестве одного из агентов государства по осуществлению финансовой политики в стране в целом.

Являясь строго целевой, правоспособность Агентства выражается в совокупности полномочий, от осуществления которых оно не вправе отказаться в одностороннем порядке и переключиться на иную деятельность, в отличие от коммерческой организации.

2. Агентство создано федеральным законом и им же может быть ликвидировано. Его правовой статус определен тем же федеральным законом, что исключает наличие у него учредительных документов, необходимых для обычного юридического лица.

3. Функции Агентства являются продолжением функций органов государственной власти, и в частности, Банка России. Решения последнего – «стартовый сигнал» для разворачивания действий Агентства, которые осуществляются под оперативным контролем этого надзорного органа и иных органов государственной власти. Одновременно Агентство формально не является органом государственной власти, что позволяет ему проводить государственную политику без финансовых и организационных обременений, свойственных функционированию государственного аппарата.

4. При осуществлении своих публичных функций Агентство обладает определенными властными полномочиями по отношению к иным участникам гражданского оборота.

5. Имущество, находящееся в распоряжении Агентства, принадлежит ему на праве собственности и используется исключительно для выполнения порученных функций.

Комбинация указанных признаков является необычной для гражданского права: она не может быть уложена ни в одну из классических организационно-правовых форм, предусмотренных гражданским законодательством. Вместе с тем, как представляется, потребность в подобных организациях нельзя вывести из соображений сугубо цивилистического характера. Эта необходимость вытекает из реалий экономического развития страны на современном этапе, которые требуют уточнения роли государства в таком развитии.

До недавнего времени российская финансово-правовая наука отмечала, что финансовая деятельность государства осуществляется только в рамках финансово-бюджетной системы страны. Вместе с тем сейчас возникают новые формы финансовой деятельности государства, и в частности, с использованием особых институтов, проводящих государственную финансовую политику, формально не являясь частью государственного аппарата. Агентство – один из таких институтов, имеющих целью решение публичных задач с использованием государственных и частных финансовых ресурсов, которые трансформируются в разновидность публичной собственности.

Таким образом, Агентство следует признать субъектом не столько гражданско-правовых, сколько публично-правовых отношений. Как представляется, указанное свойство – доминирующее при определении правового статуса Агентства. Это дает основание отнести его к одной из разновидностей института, известного как «юридическое лицо публичного права». Напомним, тема юридического лица публичного права активно обсуждается в правовой литературе[41 - Обзор дискуссии по данному вопросу можно встретить в следующих работах: Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. – М.: Норма, 2007. – 352 с.; Ефимова Л.Г. О правовой природе госкорпораций // Хозяйство и право. – 2008. – № 8. – С. 59–68; Чантурия Л.Л. Юридические лица публичного права: их место в гражданском праве и особенности правового регулирования // Государство и право. – 2008. – № 3. – С. 38–45; Курбатов А.Я. О юридических лицах публичного права // Хозяйство и право. – 2009. – № 10. – С. 77–85; Усков О.Ю. Юридические лица публичного права: понятие и виды // Журнал российского права. – 2010. – № 6. – С. 101–111.]. Сторонники введения указанного института в научный оборот обоснованно полагают, что термин «юридическое лицо» выходит за пределы гражданского права и активно применяется для характеристики юридических лиц, которые не вписываются в современную цивилистическую конструкцию.

В современной России, согласно действующему законодательству, наряду с Агентством существуют и иные юридические лица, выполняющие публичные функции. Общественная значимость последних такова, что эти организации созданы актами высшего представительного органа и их основные правомочия как юридических лиц прямо прописаны именно в данных актах (например, Банк России, Пенсионный фонд Российской Федерации).

Категория «юридическое лицо публичного права» как нельзя лучше отражает их сущность и предназначение. Не являясь органами власти, они выступают носителями государственной воли в важнейшем секторе экономики – на рынке финансовых услуг. Для реализации такой воли они наделены властными полномочиями, свойственными органам власти, и одновременно (но за пределами властных полномочий) активно используют рыночный инструментарий, в том числе необходимые институты гражданского права.

Вместе с тем правовой статус каждого из них существенным образом отличается друг от друга и не может быть институирован в рамках какой-либо организационно-правовой формы. Да и не имеется веских оснований изобретать для каждой из этих организаций уникальную форму. Ведь сама необходимость применения категории «организационно-правовая форма» вызвана, как представляется, теми же причинами, что и необходимость типизации массовых явлений: наименование формы должно указывать участникам правоотношений на типовой набор значимых признаков, который отличен от признаков других организационно-правовых форм. Если же необходимый набор признаков уникален, т. е. соотносится не с массой, а с единичным проявлением, то отсутствует и необходимость конструировать специальную организационно-правововую форму.

Изложенное позволяет выдвинуть гипотезу – основная потребность использования категории юридического лица публичного права может состоять в том, чтобы обозначить немногочисленный ряд уникальных организаций, созданных государством для выполнения публичных функций.

С учетом изложенного, как представляется, институт юридического лица публичного права как инструмент участия государства в экономических отношениях должен найти достойное место в российском законодательстве.

В.В. Кесслер

РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ПРАВ СОБСТВЕННОСТИ И ЕГО ВЛИЯНИЕ НА ПОТЕНЦИАЛ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ

Введение. Теоретическое основание

С момента создания первой государственной корпорации в России появилось множество научных публикаций о юридической природе прав собственности на имущество, переданное государственным корпорациям (ГК)[42 - См. подр.: Богданов Е.В. Правовой режим имущества государственной корпорации // Хозяйство и право. – 2008. – № 5. – С. 111–115; Он же. Имущественные права государственных корпораций // Госкорпорации России: правовые и экономические проблемы / под ред. С.Н. Сильвестрова, А.Г. Зельднера, И.Ю. Ваславской. – М.: Институт экономики РАН, 2008. – С. 65–74; Ваславская И. Государственный акционерный капитал в структуре собственности государственных корпораций // Вестник Института экономики РАН. – 2008. – № 4. – С. 152–163; Ершова И.В. Проблемы правового статуса государственных корпораций // Государство и право. – 2001. – № 6. – С. 35–41; Мозолин В.П. Правовой статус государственной корпорации и юридическая природа права собственности на принадлежащее ей имущество // Журнал российского права. – 2009. – № 1. – С. 21–25; Сильвестров C.H., Зельднер А.Г. Государственные корпорации в экономическом развитии России. – М.: Институт экономики РАН, 2009; Шимбарева Е.В. Правовой статус государственной корпорации // Экономический вестник Ростовского государственного университета. – 2007. – № 4. – С. 111–117; Ширяева Р. Государственные корпорации в системе управления госсобственностью // Вестник Института экономики РАН. – 2008. – № 4. – С. 137–151.].

Поскольку согласно п. 1 ст. 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»[43 - Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (в ред. Федерального закона от 8 июля 1999 г. № 140-ФЗ) // СЗ РФ. – 1996. – № 3. – Ст. 145.] (далее – Закон об НКО) имущество ГК является ее собственностью, а ГК не имеет членства и может быть учреждена только государством, в центре большинства исследований стоит вопрос: является это имущество частной[44 - См.: Ершова И.В. Проблемы правового статуса государственных корпораций // Государство и право. – 2001. – № 6. – С. 38.] или государственной собственностью[45 - Однако Е.В. Богданов также, как и В.П. Мозолин, предлагает применение сложноструктурной модели прав собственности, при этом право собственности может одновременно принадлежать государству и ГК. См. подр.: Богданов Е.В. Правовой режим имущества государственной корпорации // Хозяйство и право. – 2008. – № 5. – С. 112; Мозолин В.П. Правовой статус государственной корпорации и юридическая природа права собственности на принадлежащее ей имущество // Журнал российского права. – 2009. – № 1.], либо формой собственности sui generis[46 - С.Н. Сильвестров и А.Г. Зельднер говорят о «госкорпоративной» собственности. См.: Сильвестров C.H., Зельднер А.Г. Государственные корпорации в экономическом развитии России. – М.: Институт экономики РАН, 2009. – С. 23.]? Если предположить, что переданное имущество становится частной собственностью, ставится дополнительный вопрос: является ли передача государственного имущества ГК новой формой приватизации[47 - Классификации приватизации противоречит, по мнению И.В. Ершовой, также, как Е.В. Шимбаревой, в первую очередь факт, что в соответствии с законодательством о приватизации под приватизацией понимается возмездное отчуждение, а в случае ГК имущество передается безвозмездно. См.: Ершова И.В. Проблемы правового статуса государственных корпораций // Государство и право. – 2001. – № 6. – С. 38; Шимбарева Е.В. Правовой статус государственной корпорации // Экономический вестник Ростовского государственного университета. – 2007. – № 4. – С. 115.]?

Безусловно, юридико-догматическое определение имущественных отношений этой новой и беспрецедентной организационно-правовой формы важно и необходимо. Настоящая статья, однако, попытается приблизиться к этому феномену с другой стороны. В дальнейшем данные имущественные отношения будут анализированы с помощью экономической теории права. Этот подход позволит осуществить не только практически ориентированный анализ прав собственности, но и оценку потенциала эффективности анализированной организационно-правовой формы. Такой подход, естественно, не может заменить юридическую дискуссию, но может оказаться ценным дополнением.

Экономическая теория права

Теоретическим основанием данного исследования служит экономическая теория права (ЭТП)[48 - Обзор ЭТП дает C. Kirchner (см.: Kirchner C. ?konomische Theorie des Rechts. ?berarbeitete und erg?nzte Fassung eines Vortrages gehalten vor der Juristischen Gesellschaft zu Berlin am 16. Oktober 1996. – Berlin, 1997).], представляющая собой попытку применить инструментарий экономической науки к юридическим вопросам[49 - См.: Kirchner C. ?konomische Theorie des Rechts. ?berarbeitete und erg?nzte Fassung eines Vortrages gehalten vor der Juristischen Gesellschaft zu Berlin am 16. Oktober 1996. – Berlin, 1997. – S. 7.]. Первичной задачей ЭТП является прогнозирование последствий принятия законов на основе экономической модели поведения, которая исходит из рационально ведущего себя индивида, стремившегося к максимизации выгод[50 - См.: Janson G. ?konomische Theorie im Recht. Anwendbarkeit und Erkenntniswert im allgemeinen und am Beispiel des Arbeitsrechts. – Berlin, 2004. – S. 22.]. На базе предположений ЭТП изменения законодательства способны вызвать изменение поведения, поскольку они создают стимулы для желательного и ограничения для нежелательного поведения[51 - См.: Aaken A.V. «Rational Choice» in der Rechtswissenschaft. Zum Stellenwert der ?konomischen Theorie im Recht. – Baden-Baden, 2003. – S. 79 ff.]. Инструментарий экономики дает юриспруденции возможность прогнозировать индивидуальное поведение на базе изменившихся стимулов[52 - См.: Janson G. ?konomische Theorie im Recht. Anwendbarkeit und Erkenntniswert im allgemeinen und am Beispiel des Arbeitsrechts. – Berlin, 2004. – S. 128.]. При исследовании различных законных распределений прав собственности ЭТП пользуется достижениями теории прав собственности, которая является частью новой институциональной теории (неоинституционализма)[53 - Подробнее о неоинституционализме см.: Richter R., Furubotn E.G. Neue Institutionen?konomik. Eine Einf?hrung und kritische W?rdigung. – 3-е изд. – T?bingen, 2003.].

Теория прав собственности

Теория прав собственности[54 - Основанием данной теории считается статья «The Problem of Social Cost», написанная Ronald H. Coase (см.: Coase R.H. The Problem of Social Cost // Journal of Law and Economics 3. – 1960. – С. 1—44.); обзор литературы о теории права собственности дают Richter и Furubotn (Richter R., Furubotn E.G. Neue Institutionen?konomik. Eine Einf?hrung und kritische W?rdigung. – 3-е изд. – T?bingen, 2003. – S. 126).] уделяет особое внимание экономическим последствиям различных распределений прав собственности. Термин «права собственности» в экономическом смысле имеет более широкое значение, чем в юридическом смысле. Под правами собственности здесь понимаются все правомочия[55 - Обширное изложение различных дефиниций данного термина находится у Martiensen (Martiensen J. Institutionen?konomik. Die Analyse der Bedeutung von Regeln und Organisationen f?r die Effizienz ?konomischer Tauschbeziehungen. – M?nchen, 2000. – S. 221).], т. е. все возможные образы действия индивида («актера») в отношение к определенному ресурсу[56 - Ostrom E. Private and Common Property Rights, in: Bouckaert B.; De Geest, G. (Hg.). Encyclopedia of Law and Economics. – Vol. II. Civil Law and Economics. – 1999.– Nr. 2000.– P. 339.].

Теория прав собственности разделяет правовой институт «собственность» на различные элементы.

К основным правам собственности в отношении к предприятиям обычно относятся:

право на определение деятельности предприятия (usus) и право на изменение предприятия (abusus);

право на присвоение доходов или обязанность нести убытки (usus fructus);

право на отчуждение предприятия и на присвоение полученной выручки[57 - Подобная классификация находится у Feist (Feist J. Finanzierungs und Investitionsprobleme privatisierter russischer Unternehmen. Insider-Dominanz als Hemmnis f?r die wirtschaftliche Entwicklung. – M?nchen, 2000. – S. 18).].

При этом usus и abusus могут быть описаны правами контроля, usus fructus и права на отчуждение правами на доход[58 - Классификация прав контроля и прав на доход находится у Kobler (Kobler М. Der Staat und die Eigentumsrechte. Institutioneile Qualit?t und wirtschaftliche Entwicklung. – T?bingen, 2000. – S. 23).]. Права контроля дают их владельцу возможность распоряжаться использованием ресурса, права на доход уполномочивают на получение прибыли из использования ресурса или, соответственно, возлагают обязанность нести убытки. Распределение прав собственности на определенное предприятие определяется выбором организационной формы.

Для каждой организационной формы совокупность применимых к ней правил устанавливает полномочия всех связанных с предприятием лиц и таким образом определяет структуру прав собственности. Каждая организационная форма создает через связанное с ней распределение прав собственности стимулы и ограничения для поведения владельцев этих прав и вследствие этого влияет на экономический результат. Это результат того, что на базе предположений ЭТП каждый экономический актер стремится к максимизации собственных выгод в рамках данных ограничений. При изменении ограничений изменяются его расчет выгоды и, таким образом, его поведение.

Значение прав собственности

Значение прав собственности наилучшим образом объясняется при рассмотрении двух дополнительных понятий: внешних эффектов (экстерналий) и трансакционных издержек. Экстерналиями называются те последствия, которые один экономический актер своим поведением вызывает для других. Существование экстерналий приводит к расхождению между частными и социальными издержками. Отрицательные экстерналии возникают, если социальные издержки (сумма частных и экстернальных возлагаемых на третьих лиц издержек) превышают частные издержки[59 - Обширное изложение социальных издержек находится у Kapp (Kapp K.W. Soziale Kosten der Marktwirtschaft. – Frankfurt а. M., 1988).]. Если действующее лицо не несет издержки, вызванные его действиями (следовательно, издержки частично возникают у третьих лиц), и его выгода превышает частные издержки, он не имеет стимула прекратить такие действия[60 - См.: Picot A., Diet H., Franck E. Organisation. Eine ?konomische Perspektive. – 3-е изд. – Stuttgart, 2002. – S. 57.]. В такой ситуации прибыль действующего ведет к убытку других актеров, который превышает эту прибыль. В целом возникает потеря благосостояния[61 - См.: Picot A., Diet H., Franck E. Указ. соч.]. Объем экстерналий (соответственно, объем потери благосостояния) зависит оттого, как точно каждому экономическому актеру могут быть причислены последствия его действий. Это причисление осуществляется распределением прав собственности на определенный ресурс между различными актерами[62 - Там же.].

Принципиально можно исходить из того, что актер будет использовать ресурс наиболее эффективно, если ему принадлежат все права собственности на этот ресурс[63 - См.: Martiensen J. Institutionen?konomik. Die Analyse der Bedeutung von Regeln und Organisationen f?r die Effizienz ?konomischer Tauschbeziehungen. – M?nchen, 2000. – S. 228.]. Достаточно очевидно, что актер, которому принадлежат все права контроля и права на доход и который поэтому непосредственно несет все последствия своих действий, имеет самый мощный стимул принимать экономически наиболее эффективные решения. В этом случае экстерналии не возникают, они «интернализуются» (становятся внутренними). По этой причине четкое и всеохватывающее определение (или «спецификация») прав собственности имеет первостепенное значение.

Полному определению, однако, препятствует существование трансакционных издержек[64 - См.: Ebers / Gotsch (1993). – S. 197.]. Трансакционными издержками называются все убытки, возникающие в связи с определением, причислением, обменом и защитой прав собственности. Эти убытки возникают при трансакциях как на рынке, так и внутри предприятий[65 - Обзор трансакционных издержек и изложение различных видов трансакционных издержек находится у Richter / Furubotn (2003). – S. 57.]. Данная статья ограничивается ввиду объекта исследования анализом внутренних трансакционных издержек. Эти издержки могут быть очень высокими и превзойти прибыль из увеличения эффективности через четкое определение прав собственности; в такой ситуации интернализация внешних эффектов становится неэффективной[66 - См.: Picot A., Diet H., Franck E. Organisation. Eine ?konomische Perspektive. – 3-е изд. – Stuttgart, 2002. – S. 59.]. Следовательно, с точки зрения теории прав собственности, рекомендуется такое распределение прав собственности, при котором за одним актером закреплены по возможности полные «пучки прав», насколько трансакционные издержки это допускают[67 - См.: Picot A., Diet H., Franck E. Указ. соч. – S. 65.].

«Размывание» прав собственности имеет место тогда, когда вследствие особенно высоких трансакционных издержек права собственности на определенный ресурс определены нечетко[68 - См.: Eber M., Gotsch W. Institutionen konomische Theorien der Organisation // Organisationstheorien / под ред. A. Kieser. – Stuttgart, 1993. – S. 195.]. Размывание появляется особенно при отделении прав контроля от прав на доход предприятия. Естественно, в случае крупных предприятий такое отделение практически неизбежно. Например, генеральный директор акционерного общества, который имеет большинство прав контроля, едва ли способен сам предоставить средства на необходимые инвестиции; он не имел бы возможности гарантировать кредиторам исполнение обязательств[69 - См. подр.: Picot A., Diet H., Franck Е. Указ. соч. – S. 67.]. Акционеры общества также не могут все вместе принимать каждое важное решение; их большое количество вызвало бы трудности согласования[70 - См.: Picot A., Diet H., Franck E. Указ. соч. – S. 284.]. В обоих случаях совпадение прав контроля и прав на доход влечет запретительно высокие трансакционные издержки, что ведет к неизбежности отделения.