Судоустройство и правоохранительные органы

. Тем самым швейцарский подход пересекается с российским дореволюционным. Встречается он и в других странах, например, во Франции, где курсы уголовного процесса и других процессуальных дисциплин по традиции также включают рассмотрение сугубо судоустройственных вопросов

. В то же время в этих странах понимание различий между судоустройством и процессом в тесном смысле (судопроизводством), а также определенная неустойчивость терминологии (отсутствие четкого термина, аналогичного российскому «судоустройству»), приводят к разработке автономных дисциплин, которые, как правило, преподаются на первых курсах юридических факультетов университетов и носят разнообразные наименования, чаще всего «Судебные институты», «Судебные и юрисдикционные институты» и т. п.

При этом не совсем внятная теоретическая концептуализация данных дисциплин, их нечеткое отделение от традиционных процессуальных отраслей права и т. д. вызывают неудовлетворенность у самих авторов соответствующих курсов, ищущих адекватные понятийные рамки для автономного анализа судоустройственных вопросов, предлагающих обозначать их в виде «общего процессуального права», «фундаментального процессуального права» и др.

В этом смысле учитывая непростой характер проблемы, что видно в том числе на примере западных стран, нельзя недооценивать полную автономизацию судоустройства как юридической науки и учебной дисциплины, которая произошла в нашей стране в 1920-е годы, когда судоустройство окончательно отделилось от соответствующих процессуальных дисциплин. Именно тогда появились специальные научные и учебные труды по судоустройству

. Каковы бы ни были в то время идеологические истоки данной автономизации (молодая советская власть, несомненно, нуждалась в специальной легитимации новых судов, уделяя этому особое внимание) и характер самих этих трудов, надо признать, также весьма идеологизированный, сам по себе факт размежевания судоустройства и судопроизводства принес в теоретическом смысле обоим немалую пользу. С одной стороны, процессуальные дисциплины, выведя за скобки проблемы судоустройства, смогли сосредоточиться на собственно процессуальных вопросах, что дало толчок развитию наук уголовного процесса, гражданского процесса и др. С другой стороны, наука судоустройства начала развивать собственную теорию. Помимо того, старый подход приводил к неизбежным повторам: поскольку организация судов чаще всего едина по уголовным и гражданским делам, многие вопросы просто-напросто дублировались, одновременно рассматриваясь в рамках как гражданского, так и уголовного судопроизводства. Наконец, обособление науки судоустройства от процессуальных дисциплин позволило посмотреть на организацию судов комплексно, безотносительно к специфике того или иного вида судопроизводства.

При этом было бы неверно считать, что именно в тот период (1920-е годы) наука судоустройства достигла своей теоретической вершины. Разумеется, нет. Этого и не могло быть, учитывая непростой период, который тогда переживала наша страна. Речь скорее идет о том, что на академическом и юридическом уровнях была окончательно сформирована новая правовая «матрица», важная сама по себе и позволяющая наполнять ее новым содержаниям в зависимости от развития науки и законодательства.

Таким образом, исторический анализ показывает, что понятие судоустройства, выработанное в ходе Судебной реформы 1864 г., постепенно развивалось в рамках процессуальных дисциплин, чтобы окончательно обособиться от них уже в новых политических условиях (вскоре после Октября 1917 г.), сформировав не только отдельную сферу законодательства (это произошло еще в XIX в.), но и юридическую научную, и учебную дисциплину. Такая степень автономии, подкрепленная серьезной доктринальной обработкой, вскоре позволила заговорить о том, что «термин „судоустройство“ применяется для обозначения особой отрасли права, то есть для обозначения совокупности всех правовых норм, регулирующих построение судебных органов, их задачи и основные принципы деятельности»

.Не случайно, что именно понятие судоустройства было положено в основу фундаментального законодательного акта – Закона РСФСР «О судоустройстве РСФСР» от 8 июля 1981 г., на долгие годы определившего организацию российской судебной системы, в том числе в постсоветский период.

Впрочем, это произошло уже впоследствии. А до того понятию судоустройства пришлось примерно в 1950-е годы столкнуться с фундаментальной теоретической проблемой, в результате которой оно потеряло статус не только самостоятельной отрасли права, но и научной, и учебной дисциплины, хотя законодательство, как мы видим, продолжало его использовать.

Рассмотрим более внимательно эту проблему, в свое время резко изменившую вектор развития науки о судоустройстве, тем более что она продолжает оставаться актуальной и сегодня.

§ 2. Судоустройство в узком и судоустройство в широком (теория полноты судебной власти) смыслах

С одной стороны, если буквально понимать понятие судоустройства, то ясно, что оно должно иметь отношение только к судам: организации судебной системы, отдельных ее звеньев, статусу судей и т. д. Иначе говоря, в узком смысле судоустройство представляет собой только «устройство судов» и ничего более.

С другой стороны, организационное построение любой процессуальной системы (в ее «статике») предполагает решение вопроса об организации (устройстве) не одного лишь суда, но и иных органов, участвующих в том или ином процессе. Это особенно характерно для уголовного процесса (судопроизводства), где наряду с судом действуют прокуратура, адвокатура, органы следствия, дознания и т. д. Но и гражданский или арбитражный процессы немыслимы ни без адвокатуры, ни без прокуратуры (по крайней мере, по определенным категориям дел).

Получается, что категория «судоустройство», если рассматривать ее в непосредственном (узком) смысле, не охватывает всех тех вопросов и проблем, которые ранее изучались и иногда на Западе продолжают изучаться в первых частях соответствующих процессуальных дисциплин, прежде всего потому, что не охватывает организацию прокуратуры, адвокатуры, следствия, дознания, полиции и др., без которых обойтись нельзя. Именно это стало основным аргументом, выдвинутым в нашей стране в ходе дискуссий 1950-х годов, на основании которого «судоустройство» потеряло статус не только отрасли права, но и научной, и учебной дисциплины

.

В то же время отказ от «судоустройства» объяснялся не только объективными теоретическими трудностями, но и некоторыми субъективными обстоятельствами, связанными с определенным забвением так называемой теории полноты судебной власти. Во-первых, эта теория активно развивалась в дореволюционной российской доктрине, чье влияние на советское правоведение было еще велико в 1920-е или даже 1940-е годы, но с каждым новым десятилетием не могло не уменьшаться. Во-вторых, советское правоведение отрицало теорию разделения властей, отказывалось видеть в судах самостоятельную власть, что естественным образом лишало фундаментальной концептуальной базы и идею «полноты судебной власти».

В то же время именно теория полноты судебной власти позволяет в теоретическом плане объяснить, почему организация прокуратуры, адвокатуры или даже полиции (когда она выступает органом дознания) также является полноценной частью судоустройства, понимаемого не в строго этимологическом (узком), но более концептуально широком смысле. Строго говоря, данная теория позволяет объяснить понятие не только судоустройства, но и судопроизводства. Иначе весьма трудно понять, почему, например, деятельность следователя Следственного комитета или дознавателя МВД, не имеющая, казалось бы, прямого отношения к судам и не связанная с производством в суде, тем не менее считается в российском уголовном процессе полноценным судопроизводством (п. 56 ст. 5 УПК РФ), почему следователь или дознаватель назначают судебные экспертизы (ст. 195 УПК РФ) и т. д.

Суть такой теории, которая в свое время активно развивалась в дореволюционном российском правоведении

, сводится к тому, что правосудие по уголовным и нередко по гражданским делам невозможно не только без судебной деятельности в тесном смысле, осуществляемой самим судом, но и без расследования, обвинения, защиты, юридической помощи сторонам, представлении в процессе публичных интересов и т. п., то.е. тех функций, которые реализуются другими органами или учреждениями (прокуратурой, адвокатурой, следственными подразделениями и т. п.). Однако все эти органы и учреждения, выполняя различные задачи и нередко даже сталкиваясь между собой в ходе судебного процесса (например, прокуратура и адвокатура), все равно действуют под контролем суда и для суда, действуют в интересах правосудия. Иначе говоря, без суда их деятельность теряет не только смысл, но и в каком-то роде легитимность. В связи с этим «такие органы и учреждения, как полиция, прокуратура, адвокатура и др., не будучи частью судебной власти в институциональном (организационном) смысле, выполняют процессуальные функции, без которых осуществление правосудия оказывается невозможным, т. е. становятся частью судебной власти в функциональном смысле»

.

При таком подходе становятся понятны выражения «судебная полиция» или «судебная адвокатура», которые нередко встречаются в западном, да и в нашем правоведении. Речь, конечно, не идет о принадлежности чинов полицейского ведомства судам: они как принадлежали, так и принадлежат МВД. Имеется в виду то, что как только полиция начинает производство дознания, ее деятельность становится процессуальной, приводит к появлению доказательств, а любая процессуальная деятельность «судебна» в том смысле, что направлена на достижение задач правосудия, т. е. производится в конечном итоге для суда и под контролем суда.

При таком подходе становится также понятно, почему прокуратура во многих странах континентальной Европы (Франции, Бельгии, отчасти Германии и др.) считается частью судебной власти в широком смысле. Например, в соответствии с многочисленными решениями Конституционного совета Франции (от 5 августа 1993 г., от 11 августа 1993 г. и др.) упоминаемые в ст. 64–66 Конституции Франции «судебные органы» включают не только судей, но и прокуроров (и те и другие входят в состав так называемой магистратуры).

Если опираться на теорию полноты судебной власти, то понятия судоустройства и судопроизводства становятся значительно более широкими. В частности, судоустройство должно включать организацию не только судов, но и тех органов (учреждений), которые суду способствуют и без участия которых правосудие осуществляться не может: прокуратуры, адвокатуры, органов следствия и др. В такой ситуации понятие судоустройства приобретает те пределы, которые необходимы для изучения «статики» всех видов процесса (судопроизводства) – уголовного, гражданского, арбитражного, административного, т. е. для изучения организации органов и учреждений, участвующих в том или ином процессе либо по долгу службы (прокуратура, органы следствия и др.), либо в силу профессиональных обязанностей (адвокатура). При этом центральная роль суда не позволяет понятию судоустройства и слишком широко разрастаться. Существует немало органов и учреждений, выполняющих весьма важные функции в плане обеспечения физической безопасности населения, поддержания правопорядка и т. п. (отдельные структуры МВД, Росгвардия, ФСО, даже Министерство обороны), однако их деятельность не обладает процессуальной природой, не направлена на достижение задач правосудия, не является необходимой для осуществления последнего. В связи с этим организация данных органов и учреждений не имеет никакого отношения к судоустройству даже в том случае, когда мы понимаем последнее широко.

В то же время теория полноты судебной власти, как мы убедились, не получила и не могла получить развития в советский период отечественной истории. По этой причине, начав в первые десятилетия развивать судоустройство как автономную дисциплину (даже отрасль права) и отделив его от процессуальных отраслей, советская доктрина еще какое-то время рассматривала судоустройство достаточно широко

, но быстро исчерпала теоретический потенциал для такого видения. Судоустройство стало трактоваться узко, исключительно как организация судов. Для восстановления возможности более широкого взгляда на совокупность органов и учреждений, действующих для суда и имеющих процессуальные полномочия, потребовались иные теоретические основания, иной теоретический подход. Таким стала доктрина «правоохранительных органов», разработанная на излете советской эпохи и приобретшая большое доктринальное влияние в постсоветский период.

§ 3. Понятие правоохранительной деятельности и правоохранительных органов: их становление и эволюция

Отказавшись в 1950-е годы от широкой трактовки понятия судоустройства, советская доктрина примерно в течение 30 лет находилась в поисках нового теоретического основания для объяснения феномена «статики процессов» (организации органов, участвующих exofficioв процессуальной деятельности), что отражалось в том числе на колебаниях по поводу наименования соответствующей научной и учебной дисциплины

. Выход был найден в разработках советской теории государства и права, надо признать, действительно весьма глубоких.

Во-первых, советская теория государства и права выработала понятие правоохранительной деятельности как одной из основных видов деятельности государства (наряду с правотворческой, правоисполнительной и др.)

. Во-вторых, немного под другим углом зрения она одновременно предложила идею «охранительного правоотношения», порожденного правонарушением и связанного с привлечением к ответственности совершившего его лица «компетентными органами и лицами»

.

Соединение этих двух идей привело к появлению двух ключевых понятий: правоохранительной деятельности и правоохранительных органов. Именно эти понятия, окончательно сформировавшись к середине 1980-х годов и став в советском правоведении общепризнанными, были использованы для обозначения того, что ранее именовалось судоустройством в широком смысле. Иначе говоря, на смену теории судоустройства пришла теория правоохранительных органов, осуществляющих правоохранительную деятельность.

Наиболее серьезная концептуализация данной теории, повлиявшая на развитие соответствующих направлений российской юридической науки, была сделана в появившемся уже в постсоветский период и выдержавшем около десятка изданий учебнике К.Ф. Гуценко и М.А. Ковалева «Правоохранительные органы». В этом издании авторы сформулировали не только понятие правоохранительной деятельности (выстроив его вокруг идеи «охраны права»), но и ее признаки, а также выделили основные направления правоохранительной деятельности, показав, какие органы занимаются каждым из них.

В соответствии с концепцией К.Ф. Гуценко и М.А. Ковалева к числу признаков правоохранительной деятельности, отделяющих ее от иных видов государственной деятельности, следует относить: а) возможность охраны права с помощью применения исключительно юридических мер воздействия; б) строгое соответствие применяемых мер воздействия предписаниям закона; в) осуществление правоохранительной деятельности исключительно с соблюдением определенных процедур, установленных законом; г) реализация правоохранительной деятельности исключительно специально уполномоченными государственными органами.

Выделение признаков правоохранительной деятельности позволило дать и ее общее определение как «такой государственной деятельности, которая осуществляется с целью охраны права специально уполномоченными органами путем применения юридических мер воздействия в строгом соответствии с законом и при неуклонном соблюдении установленного им порядка»

. Соответственно, упомянутые в этом определении уполномоченные органы и относятся к числу правоохранительных.

Сама правоохранительная деятельность распадается на шесть основных направлений (функций)

:

1) конституционный контроль;

2) правосудие;

3) организационное обеспечение деятельности судов;

4) прокурорский надзор;

5) выявление и расследование преступлений;

6) оказание юридической помощи.

Каждая из указанных функций возложена на один или несколько правоохранительных органов. Правосудие – на суды, прокурорский надзор – на прокуратуру, оказание юридической помощи – на адвокатуру (и в определенных ситуациях на некоторые другие органы) и т. п.

Теория правоохранительных органов заняла прочное место в российском правоведении. Ее ценность и значение несомненны. Однако возникли две проблемы, которые не только не позволили поставить точку в дискуссиях о наименовании и природе соответствующей дисциплины (сама по себе ее необходимость бесспорна), но и вызвали их новый виток.

Во-первых, при буквальном понимании предложенного ранее определения правоохранительной деятельности круг правоохранительных органов становится чрезмерно широким.

К правоохранительным при желании можно отнести и бесчисленные контролирующие административные органы, имеющие право накладывать юридические санкции (штрафы, отзывы лицензий и т. п.), ведь они также действуют на основании закона и в строгом соответствии с установленными процедурами, и органы, обеспечивающие физическую безопасность, поскольку они также иногда приобретают полномочия по предотвращению противоправной деятельности, контролю документов, задержанию и т. д. (опять-таки в соответствии с законом и процедурами), и некоторые другие. К.Ф. Гуценко и М.А. Ковалев «сдерживали» столь широкое толкование за счет выделения только шести направлений правоохранительной деятельности, в большинстве своем имеющих процессуальную природу, однако такое «сдерживание» являлось в большей мере данью традиции (идущей от теории судоустройства), нежели результатом наложения на тот или иной вид государственной деятельности выделяемых признаков деятельности правоохранительной. Кроме того, другие авторы часто поступали иначе, в силу чего круг правоохранительных органов имел неуклонную тенденцию к расширению, в теоретическом смысле становился почти безграничен, а в каких-то случаях полностью терял связь с судопроизводством.

Таким образом, в литературе неизбежно заговорили о необходимости двух пониманий правоохранительной деятельности: а) правоохранительной деятельности в широком смысле, так как «каждый орган государства так или иначе занимается правоохранительной деятельностью в пределах своей компетенции, т. е. системы полномочий, прав и обязанностей, вытекающих непосредственно из его нормативной основы»

; б) правоохранительной деятельности в узком смысле как «специализированной деятельности по правовой охране… общественных отношений», которую осуществляют «органы милиции, суда, прокуратуры»