Комментарий к Федеральному закону от 3 июля 2016 г. № 230-ФЗ «О защите прав и законных интересов физических лиц при осуществлении деятельности по возврату просроченной задолженности и о внесении измен

В силу обязательства одно лицо (должник) обязано совершить в пользу другого лица (кредитора) определенное действие, как то: передать имущество, выполнить работу, оказать услуги, внести вклад в совместную деятельность, уплатить деньги и т.п., либо воздержаться от определенного действия, а кредитор имеет право требовать от должника исполнения его обязанности (п. 1 ст. 307 ГК РФ). Право требования к должнику об исполнении последним его обязанности предполагает совершение комплекса действий, направленных на получение предмета исполнения, в данном случае денежных средств. В частности, речь может вестись о претензионной работе, включающей в себя переговоры с должником, деловую переписку и пр. Законодателем принято решение не вторгаться в сферу взаимодействия должника и кредитора в тех обязательствах, в которых сохранены первоначальные его стороны. При этом должен быть соблюден ряд дополнительных условий:

– кредитором по такому обязательству является физическое лицо;

– задолженность по обязательству не превышает 50 тыс. руб.

В том случае, если кредитором выступает юридическое лицо, складывающиеся отношения подпадают под сферу действия комментируемого Закона. Аналогичный вывод надлежит сделать и для случаев, когда размер задолженности превышает 50 тыс. руб. Предположим, что размер задолженности составлял более 50 тыс. руб. (допустим, 60 тыс. руб.), однако в процессе взаимодействия должника и кредитора последний принимает решение о прощении части долга в размере, к примеру, 10 тыс. руб. Прощение долга, как известно, представляет собой одностороннюю сделку и, допустим, не нарушает прав других лиц в отношении имущества кредитора. Возникает вопрос: подлежат ли дальнейшему применению нормы комментируемого Закона? Что происходит с теми соглашениями, которые были к этому моменту заключены между должником и кредитором (лицом, действующим от его имени и (или) в его интересах)?

Кроме того, остается открытым и вопрос об обоснованности и, самое главное, оптимальности выбора законодателем размера задолженности равным 50 тыс. руб.

Неясно, каким образом и кто осуществляет расчет задолженности. Что делать, если кредитор обращается к должнику с требованием возвратить долг по частям (предположим, по 49 тыс. руб.) либо требует возвратить основной долг, затем отдельно требует уплатить проценты за пользование, причем проценты рассчитывает по годам, полугодиям, месяцам и т.п.?

Отдельно следует сказать о перемене лиц в обязательстве. Так, переход к иному лицу прав кредитора в результате перемены лиц в обязательстве приводит к отнесению к сфере действия комментируемого Закона складывающихся при этом между должником и новым кредитором отношений. Причем действие Закона распространяется в данном случае уже вне зависимости от размера задолженности. Следуя формальному толкованию ч. 2 комментируемой статьи, получается, что речь в ней идет о случаях уступки права требования по обязательству. Вместе с тем гражданское законодательство предусматривает возможность перевода долга. Так, если должник с согласия кредитора производит по соглашению с новым должником перевод долга (ст. 391 ГК РФ), то как должен быть разрешен вопрос о применимости положений комментируемого Закона к отношениям между новым должником и кредитором? С одной стороны, Закон говорит о «возникшей перед ними [кредиторами. – Примеч. авт.] задолженности другого физического лица…» Понятие «возникшей» может толковаться неоднозначно: 1) лишь как первоначально появившееся обязательство кредитора и должника; 2) как ситуация, при которой возникает обязательство между кредитором и должником, причем для должника принятое обязательство очевидно возникает, но возникает ли оно для кредитора? Едва ли. Обязательство остается прежним, происходит лишь перемена лица в нем. Тогда понятие «возникшей» оказывается нелогичным. Более того, законодатель далее по тексту ч. 2 комментируемой статьи формулирует: «…за исключением случаев возникновения указанной задолженности в результате перехода к ним прав кредитора (цессии)». При переходе к новому кредитору обязательство, подчеркнем, сохраняется прежнее и происходит также лишь перемена стороны в нем. Задолженность не может возникнуть у должника в связи с переходом права требования к новому кредитору. Задолженность как следствие нарушения обязательства выступает результатом поведения должника, но никак не переходом права требования. В связи с этим юридическая техника ч. 2 комментируемой статьи вызывает ряд вопросов. Кроме того, есть настороженность относительно возможных негативных проявлений толкования ее на практике.

3. Часть 3 комментируемой статьи также определяет изъятие из сферы действия рассматриваемого Закона, который не распространяется на деятельность по возврату просроченной задолженности, осуществляемую в отношении физических лиц, являющихся индивидуальными предпринимателями, по денежным обязательствам, которые возникли в результате осуществления ими предпринимательской деятельности.

Следует отметить, что в редакции Законопроекта, подготовленного к первому чтению, вопрос решался иначе: закон планировалось распространить на должников – физических лиц, включая и тех, которые зарегистрированы в качестве индивидуального предпринимателя. Это позволяло констатировать на том этапе более широкую сферу действия готовящегося проекта Закона по сравнению с действующим Законом о потребительском кредите, распространяющимся лишь на отношения по предоставлению потребительского кредита (займа) физическому лицу в целях, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности (ст. 1 названного Закона). Таким образом, сфера действия Законопроекта охватывала не только потребительские, но и предпринимательские отношения, в рамках которых и возникает задолженность. Было не вполне ясно, на каком основании предприниматели-граждане оказываются в более выгодном положении по сравнению с предпринимателями – юридическими лицами. Постулируя принцип равенства участников гражданских правоотношений (ст. 1 ГК РФ), воспроизводящий конституционно-правовое положение о равенстве всех перед законом (ст. 19 Конституции РФ), приведенное сомнение лишь усиливалось. Конечно, можно предположить необходимость повышенной защиты прав и законных интересов именно физических лиц, но едва ли такая защита должна распространяться на случаи осуществления ими предпринимательской деятельности. Кроме того, вспомнив цель Законопроекта, изложенную его авторами в пояснительной записке (снижение социальной напряженности в условиях роста объемов потребительского кредитования при объективной неспособности граждан исполнять свои обязательства), включение в орбиту планируемого закона долговых обязательств индивидуальных предпринимателей выглядело более чем странно. В подписанном Президентом РФ комментируемом Законе обоснованно избран подход, согласно которому Закон не распространяется на возврат задолженности индивидуального предпринимателя, возникшей в связи с осуществлением им предпринимательской деятельности. Необходимо подчеркнуть важность разграничения на практике так называемых личных долгов индивидуального предпринимателя и долгов, появившихся у него в результате занятия предпринимательской деятельностью. Предположим, физическим лицом была выдана расписка, удостоверяющая факт передачи ему определенной денежной суммы, без указания на цели ее последующего расходования, а также без указания на его статус индивидуального предпринимателя. Со всей очевидностью это породит вопрос об обоснованности отнесения долга к «предпринимательскому» или «личному». В этой ситуации остается лишь рассчитывать на суд, который цели получения денежных средств должником установит, что найдет недвусмысленное отражение в судебном решении. Если же задолженность индивидуального предпринимателя возникла вне зависимости от занятия им предпринимательской деятельностью, то возврат указанной задолженности должен происходить с соблюдением положений комментируемого Закона.

4. Часть 4 комментируемой статьи отграничивает отдельные виды задолженности, выводя их по сути из сферы действия комментируемого Закона.

Так, Закон не распространяется на правоотношения, связанные с взысканием просроченной задолженности физического лица и возникшие из:

а) жилищного законодательства – в частности, задолженность по внесению платы за жилое помещение (ст. 155 ЖК РФ);

б) законодательства о водоснабжении, водоотведении – в частности, задолженность по оплате по договору водоснабжения, договору водоотведения (ст. 21 Федерального закона от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении»);

в) законодательства о теплоснабжении – в частности, задолженность по оплате тепловой энергии (мощности), теплоносителя (ст. 22 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 190-ФЗ «О теплоснабжении»);

г) законодательства о газоснабжении;

д) законодательства об электроэнергетике – в частности, задолженность потребителя за электрическую энергию (ст. 38 Федерального закона от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»);

е) законодательства в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами – в частности, задолженность по внесению платы за коммунальную услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами (ст. 24.7 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»).

Вместе с тем действие комментируемого Закона распространяется на перечисленные выше сферы правоотношений в случаях, когда полномочия по взысканию данной задолженности передаются кредитным организациям или лицам, осуществляющим деятельность по возврату просроченной задолженности физических лиц в качестве основного вида деятельности. Требования к лицам, осуществляющим указанную деятельность, содержатся в гл. 4 комментируемого Закона.

Следуя формальной логике, в том случае, если организация, осуществляющая одну из перечисленных сфер деятельности, передает полномочия по взысканию задолженности другой подобной же организации ТЭК, в которой, предположим, более сильные и развитые структурные подразделения по взысканию задолженности, ч. 4 комментируемой статьи все так же исключает возможность распространения анализируемого Закона.

Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

1. Используемые в настоящем Федеральном законе понятия и термины гражданского и других отраслеи? законодательства России?скои? Федерации применяются в том значении, в каком они используются в этих отраслях законодательства России?скои? Федерации, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.

2. Для целеи? настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:

1) должник – физическое лицо, имеющее просроченное денежное обязательство;

2) государственныи? реестр – государственныи? реестр юридических лиц, осуществляющих деятельность по возврату просроченнои? задолженности в качестве основного вида деятельности;

3) уполномоченныи? орган – федеральныи? орган исполнительнои? власти, уполномоченныи? Правительством России?скои? Федерации осуществлять ведение государственного реестра, контроль (надзор) за деятельностью юридических лиц, осуществляющих деятельность по возврату просроченнои? задолженности в качестве основного вида деятельности, включенных в государственныи? реестр.

Комментарий

Комментируемая статья посвящена весьма важному для любого законодательного акта вопросу – понятийному аппарату. От правильного, единообразного и непротиворечивого толкования основных юридических понятий во многом зависит эффективность правового воздействия на регулируемые общественные отношения в целом.

1. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает общее правило, согласно которому понятия и термины гражданского и других отраслей законодательства Российской Федерации применяются в том значении, в каком они используются в этих отраслях законодательства. Исключение может быть предусмотрено самим комментируемым Законом. Строго говоря, аутентичное содержание отдельных понятий раскрывается в рассматриваемом Законе непосредственно в ч. 2 его ст. 2. Вместе с тем некоторые дефиниции содержатся и в иных его статьях, поскольку перечень их не является закрытым. К примеру, определение деятельности по возврату просроченной задолженности физических лиц приводится в ч. 1 ст. 1 комментируемого Закона; ч. 5 ст. 4 данного Закона раскрывает понятие «любые третьи лица» для целей названной статьи и пр.

2. Часть 2 комментируемой статьи содержит определение трех основных понятий. Отметим, что при обсуждении, а также рассмотрении Законопроекта редакция комментируемой части подвергалась неоднократным корректировкам. Определить круг наиболее значимых и необходимых к специальному законодательному толкованию терминов не всегда оказывается просто. В частности, предлагалось закрепить понятие «долг», определив его как денежное обязательство, возникшее из договора, заключенного должником в целях, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности (в том числе в обеспечение обязательств другого лица), срок исполнения которого наступил. В принятом Законе указанного определения не оказалось.

Объективная невозможность раскрытия исчерпывающим образом понятий в рамках одной статьи привела к дополнению первоначальной редакции ч. 2 ст. 2 Законопроекта фразой «основных», что вполне обоснованно.

К таким основным понятиям ч. 2 комментируемой статьи относит:

а) понятие «должник», в качестве которого для целей анализируемого Закона рассматривается физическое лицо, имеющее просроченное денежное обязательство. Сформулированное определение представляется не вполне оптимальным. Так, законодатель в данном случае намеренно отступает от общегражданского довольно широкого истолкования категории «должник», включающего в себя не только граждан, но и юридических лиц, а также публичные образования, и ограничивает лишь физическими лицами. Причем должником в контексте комментируемого Закона будет считаться лишь физическое лицо, имеющее просроченное денежное обязательство, что вполне логично, учитывая специфику регулируемых общественных отношений. Вместе с тем ч. 3 ст. 1 комментируемого Закона исключает из сферы его действия должников, являющихся индивидуальными предпринимателями, по денежным обязательствам, которые возникли в результате осуществления ими предпринимательской деятельности. Как представляется, сформулированное в ч. 2 комментируемой статьи определение понятия «должник» нуждается в дополнении указанием на то обстоятельство, что денежное обязательство не связано с осуществлением предпринимательской деятельности;

б) понятие «государственный реестр», под которым понимается государственный реестр юридических лиц, осуществляющих деятельность по возврату просроченной задолженности в качестве основного вида деятельности. Реестр (от лат. regestrum, registrum, англ. register) в юриспруденции рассматривается как единая система учета различных объектов, систематизированный банк (база) данных[5 - Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. С. 745.]. В данном случае государственный реестр объединит в себе сведения о юридических лицах, которые удовлетворяют требованиям к ним, содержащимся в ст. 13 комментируемого Закона.

Включение в государственный реестр сведений о юридическом лице является юридическом фактом, с которым связывается момент приобретения таким юридическим лицом прав и обязанностей, предусмотренных комментируемым Законом. И наоборот, исключение сведений из государственного реестра о юридическом лице влечет утрату последним соответствующих прав и обязанностей. Сроки включения сведений в государственный реестр, а также перечень требуемых документов и сведений определены в ст. 12 комментируемого Закона.

Информация о включении юридического лица в государственный реестр должна быть размещена на официальном сайте такого юридического лица в сети Интернет. Обязанность размещения на сайте информации об исключении из государственного реестра в Законе также установлена (ч. 9 ст. 16): информация об этом должна появиться в течение трех рабочих дней со дня принятия уполномоченным органом решения. Срок, в течение которого информация о включении такого юридического лица в государственный реестр должна быть размещена на его сайте, не определен.

Сведения, содержащиеся в государственном реестре, являются открытыми и общедоступными и подлежат размещению на официальном сайте уполномоченного органа в сети Интернет;

в) понятие «уполномоченный орган», под которым понимается федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством РФ осуществлять ведение государственного реестра, контроль (надзор) за деятельностью юридических лиц, осуществляющих деятельность по возврату просроченной задолженности в качестве основного вида деятельности, включенных в государственный реестр.

В проекте постановления Правительства РФ «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном вести государственный реестр юридических лиц, осуществляющих деятельность по возврату просроченной задолженности в качестве основного вида деятельности, и осуществлять федеральный государственный контроль (надзор) за деятельностью юридических лиц, включенных в указанный реестр» (по состоянию на 7 июля 2016 г.) (подготовлен Минэкономразвития России) установлено, что уполномоченным органом является Федеральная служба судебных приставов. В пояснительной записке к проекту постановления отмечалось, что цели осуществления деятельности по возврату просроченной задолженности корреспондируют с целями исполнительного производства. В связи с этим возложение на ФССП России функций уполномоченного органа выглядит достаточно логичным и оправданным.

Статья 3. Правовое регулирование деятельности по возврату просроченнои? задолженности

1. Правовое регулирование деятельности по возврату просроченнои? задолженности (деи?ствии?, направленных на возврат просроченнои? задолженности) осуществляется в соответствии с Гражданским кодексом России?скои? Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами России?скои? Федерации, а также международными договорами России?скои? Федерации.

2. Положения настоящего Федерального закона не распространяются на отношения, возникающие в соответствии с законодательством о гражданском судопроизводстве, судопроизводстве в арбитражных судах, арбитраже (третеи?ском разбирательстве), производстве по делам об административных правонарушениях, исполнительном производстве, адвокатуре и адвокатскои? деятельности, нотариате, банкротстве, бюро кредитных истории? и уголовно-процессуальным законодательством, а также в связи с исполнением полномочии? федеральными органами исполнительнои? власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственнои? власти субъектов России?скои? Федерации, органами местного самоуправления и осуществлением функции? организациями, участвующими в предоставлении государственных и муниципальных услуг.

3. Если международным договором России?скои? Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора.

Комментарий

Комментируемая статья очерчивает основы правового регулирования деятельности по возврату просроченной задолженности.

1. Часть 1 рассматриваемой статьи определяет, что правовое регулирование деятельности по возврату просроченной задолженности осуществляется в соответствии с ГК РФ, комментируемым Законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами, а также международными договорами Российской Федерации.

Обозначенный перечень источников правового регулирования в целом отражает сложившуюся систему и иерархию нормативного правового регулирования в Российской Федерации. В нем отсутствует Конституция РФ, которая, разумеется, выступает в качестве Основного закона и определяет основы правового регулирования, в том числе и для сферы защиты прав и законных интересов физических лиц при осуществлении деятельности по возврату просроченной задолженности.

Так, человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст. 2 Конституции РФ); достоинство личности охраняется государством и ничто не может быть основанием для его умаления (ст. 21 Конституции РФ); каждый имеет право на свободу и личную неприкосновенность (ст. 22 Конституции РФ); каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, а также право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (ст. 23 Конституции РФ). Кроме того, важное значение имеют положения Конституции РФ о неприкосновенности жилища (ст. 25), свободе передвижения (ст. 27), гарантированности защиты прав и свобод человека государством, судебной защиты (ст. 45, 46) и др.

Гражданский кодекс РФ является базовым актом в рамках гражданского законодательства. Последнее определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальных прав), регулирует отношения, связанные с участием в корпоративных организациях или с управлением ими (корпоративные отношения), договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и личные неимущественные отношения. При этом надлежит обратить особое внимание на принципы гражданского законодательства, к которым законодатель отнес принцип добросовестности (ст. 1 ГК РФ), а также принцип недопустимости злоупотребления гражданскими правами (ст. 10 ГК РФ). Приведенные принципы играют особую роль во взаимодействии с должником, в полной мере, однако, распространяясь и на него самого.

В отличие от подхода, используемого в некоторых федеральных законах, комментируемая статья не содержит конкретного (хотя и открытого) перечня федеральных законов, составляющих основу правового регулирования, что с позиции юридической техники видится вполне обоснованным. Часть 1 комментируемой статьи указывает на другие федеральные законы, к числу которых, в частности, следует отнести:

– Федеральный закон от 2 июля 2010 г. № 151-ФЗ «О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях» (далее – Закон о микрофинансовой деятельности);