Деятельность прокурора по защите прав несовершеннолетних

Vaskina Irina Arkadyevna – Head of the Department of Scientific Information and Publishing at the University of the Prosecutor’s Office of the Russian Federation – § 4.1.

Velikaya Ekaterina Vidadievna – Senior Researcher at the Department of Scientific Support for Prosecutorial supervision of the execution of laws in the implementation of operational investigative activities and participation of the prosecutor in criminal proceedings of the Research Institute of the University of the Prosecutor’s Office of the Russian Federation – § 3.2 (together with M.V. Zyablina).

Grishin Alexander Valeryevich – Head of the Department of Civil Law Disciplines of the University of the Prosecutor’s Office of the Russian Federation, Candidate of Law – § 2.2.

Yerezhipaliev Damir Ildarovich – Head of the Department of Scientific Support of Prosecutorial Supervision and Strengthening of Legality in the field of protection of the rights of minors of the Research Institute of the University of the Prosecutor’s Office of the Russian Federation, Candidate of Law – § 1.1, § 1.4 (together with M.L. Ogurtsova), § 2.1, Appendix 2 “Draft Federal Law “On Amendments to Certain Legislative Acts of the Russian Federation on the protection of the rights of minors”” (together with M.L. Ogurtsova).

Ershov Alexander Alekseevich – postgraduate student of the University of the Prosecutor’s Office of the Russian Federation – § 2.4.

Zhubrin Roman Vladimirovich – Vice–rector, Director of the Research Institute of the University of the Prosecutor’s Office of the Russian Federation, Doctor of Law – introduction, conclusion.

Zakomoldin Ruslan Valerievich – Researcher at the Department of Scientific Support for Prosecutorial Supervision and Strengthening the Rule of law in the field of federal security, Interethnic relations and Countering extremism at the Research Institute of the University of the Prosecutor’s Office of the Russian Federation, Candidate of Law, Associate Professor – § 4.2 (together with P.V. Agapov).

Zyablina Maria Viktorovna – Head of the Department of Prosecutorial Supervision of the Execution of Federal Legislation and the Participation of the Prosecutor in Civil, Administrative Proceedings and Arbitration Proceedings of the University of the Prosecutor’s Office of the Russian Federation, Candidate of Law – § 3.2 (together with E.V. Velikaya).

Kamchatov Kirill Viktorovich – Head of the Department of Scientific Support for Prosecutorial Supervision and Strengthening the Rule of Law in the field of federal security, Interethnic relations and Countering Extremism at the Research Institute of the University of the Prosecutor’s Office of the Russian Federation, PhD in Law – § 3.1 (together with A.L. Aristarkhov).

Mamatov Maxim Vladimirovich – Head of the Department of Scientific Support for the prosecutor’s participation in civil, arbitration and administrative proceedings, proceedings on administrative offenses at the Research Institute of the University of the Prosecutor’s Office of the Russian Federation, Candidate of Law – § 2.3 (together with I.A. Maslov).

Maslov Igor Alexandrovich – Senior Researcher at the Department of Scientific Support for the prosecutor’s participation in civil, arbitration and administrative proceedings, proceedings on administrative offenses at the Research Institute of the University of the Prosecutor’s Office of the Russian Federation – § 2.3 (together with M.V. Mamatov).

Ogurtsova Marina Leonidovna – a leading researcher at the Department of Scientific Support for Prosecutorial Supervision and Strengthening the rule of law in the field of protection of the rights of minors of the Research Institute of the University of the Prosecutor’s Office of the Russian Federation, Candidate of Law – § 1.2, § 1.4 (together with D.I. Yerezhipaliev), references, appendix 2 “Draft Federal Law “On amendments to certain legislative acts of the Russian Federation on the protection of the rights of minors”” (together with D.I. Yerezhipaliev).

Primova Elmira Nedjefovna – is a leading researcher at the Department of Scientific Support for International Cooperation of the Prosecutor’s Office and Comparative Law of the Research Institute of the University of the Prosecutor’s Office of the Russian Federation, Candidate of Law – § 1.3, § 4.3 (together with T.A. Reshetnikova).

Rastoropova Olga Vladimirovna – Leading Researcher at the Department of Scientific Support for Prosecutorial Supervision and Strengthening the Rule of Law in the field of criminal law regulation, execution of criminal penalties and Other Criminal law Measures of the Research Institute of the University of the Prosecutor’s Office of the Russian Federation, Candidate of Law – § 3.3.

Reshetnikova Tatyana Alexandrovna – Leading Researcher at the Department of Scientific Support for International Cooperation of the Prosecutor’s Office and Comparative Law Law Research Institute of the University of the Prosecutor’s Office of the Russian Federation, Candidate of Law – § 4.3 (together with E.N. Primova).

Введение

Дети являются важнейшим приоритетом государственной политики Российской Федерации. Внесение поправок[2 - Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти».] в Конституцию Российской Федерации стало импульсом для совершенствования правовой основы защиты прав несовершеннолетних.

В целях реализации масштабных социальных инициатив Президента Российской Федерации В.В. Путина осуществляются своевременные, в том числе экстренные, меры, направленные на поддержку семьи, материнства, отцовства и детства и преодоление новых вызовов и угроз в этой сфере, включая угрозы безопасности (антитеррористической, информационной, продовольственной), снижение уровня жизни семей с детьми, демографические проблемы.

Вместе с тем, несмотря на принимаемые государством меры, которые позволили смягчить последствия небывалого внешнего давления на российскую экономику, финансы, социальную сферу, граждане по-прежнему сталкиваются с административными и бюрократическими барьерами при получении мер социальной поддержки, что свидетельствует о необходимости совершенствования существующего порядка оказания социальной помощи. В условиях низкой рождаемости, которая является угрозой национальной безопасности страны, требуется внедрение дополнительных кардинальных мер, направленных на повышение уровня жизни семей с детьми.

В связи с этим крайне важно выработать надлежащие механизмы защиты прав несовершеннолетних, и особая роль в этой деятельности отведена органам прокуратуры. Прокуроры не только защищают права несовершеннолетних, но и обеспечивают защиту их прав.

Ежегодно прокурорами выявляются свыше 700 тыс. нарушений в сфере соблюдения прав и законных интересов несовершеннолетних. Наиболее значимыми являются вопросы соблюдения прав несовершеннолетних в сфере охраны жизни и здоровья, образования, социальной защиты, в особенности несовершеннолетних, находящихся в трудной жизненной ситуации.

Повышенное внимание прокурорами уделяется вопросам доступности и качества оказания медицинской помощи, обеспечения детей необходимыми лекарственными препаратами, наличия квалифицированных специалистов и надлежащего оснащения оборудованием детских медицинских организаций. Значительные усилия приложены к сокращению очередей в дошкольные учреждения. В условиях сложной геополитической ситуации особое внимание уделяется вопросам соблюдения прав граждан, имеющих детей, вынужденно покинувших территории Донецкой и Луганской народных республик, Запорожской и Херсонской областей, Украины, а также семей мобилизованных граждан на своевременное получение мер социальной поддержки.

Наряду с осуществлением надзора за соблюдением прав несовершеннолетних и реализацией мер, направленных на предупреждение нарушений в указанной сфере, прокурорами также осуществляется координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью несовершеннолетних и преступными посягательствами в отношении несовершеннолетних. В рамках координационных мероприятий создаются межведомственные рабочие группы по вопросам повышения эффективности деятельности правоохранительных органов в сфере предупреждения преступных посягательств в отношении несовершеннолетних.

Значителен и успешно реализуется прокурорами потенциал по профилактике правонарушений[3 - См.: Мацкевич И.М. Предупреждение правонарушающего поведения как направление деятельности прокуратуры, обеспечивающего верховенства закона: история и современность // Проблемы обеспечения верховенства закона: история и современность: Сборник научных трудов по итогам II Международной научно-практической конференции, посвященной 300-летию прокуратуры России и 100-летию памяти генерал-прокурора Российской империи А.А. Хвостова, Елец, 07 октября 2022 года. Елец, 2022. С. 27–32.], участию в правотворческой деятельности, участию в гражданском и административном судопроизводстве, по уголовному преследованию виновных лиц. Эффективная деятельность органов прокуратуры в данной сфере обеспечивается путем комплексного использования средств прокурорской деятельности, сочетания надзорных полномочий и ненадзорных полномочий прокурора, а также надлежащего методического обеспечения.

Учитывая изложенное, в современных условиях нового осмысления требуют правовые и организационные основы деятельности прокуратуры Российской Федерации по защите прав несовершеннолетних как комплексного правового института, необходима качественная проработка концептуально-теоретических подходов к повышению ее эффективности. Нуждается во всестороннем анализе сложившаяся ситуация в сфере соблюдения прав несовершеннолетних, что позволит разработать научно обоснованные предложения, направленные на усиление правовой защиты несовершеннолетних.

Объектом исследования стал комплекс правоотношений, возникающих в процессе осуществления прокурорами деятельности по защите прав несовершеннолетних, предметом исследования – теоретические основы, правовая регламентация и практика деятельности прокурора по защите прав несовершеннолетних.

Цель исследования заключалась в обобщении прокурорской практики, разработке научных положений, имеющих теоретическое и прикладное значение для повышения эффективности деятельности прокурора по защите прав несовершеннолетних.

Для достижения указанной цели были поставлены следующие научные задачи:

• на основе анализа системы правового регулирования отношений в сфере защиты прав несовершеннолетних разработать теоретические положения, создающие основу для совершенствования законодательства в рассматриваемой сфере;

• дать характеристику целям, задачам и основным направлениям деятельности прокурора по защите прав несовершеннолетних;

• характеристику состояния законности в сфере защиты прав несовершеннолетних;

• характеристику наиболее распространенных нарушений прав несовершеннолетних, выступающих в качестве индикатора состояния законности;

• характеристику особенностей организации деятельности прокурора по защите прав несовершеннолетних;

• выявить наиболее актуальные проблемы в деятельности прокуроров по защите прав несовершеннолетних, причин и условий, не позволяющих эффективно противодействовать нарушениям в этой сфере, выработка наиболее оптимальных путей их разрешения;

• разработать новые научно обоснованные положения и конкретные практические предложения, направленные на повышение эффективности деятельности прокурора по защите прав несовершеннолетних.

Эмпирическую базу исследования составили результаты обобщения материалов прокурорских проверок, докладных записок прокуратур субъектов Российской Федерации о результатах проверок исполнения законов в сфере защиты прав несовершеннолетних по различным направлениям (в сфере охраны жизни и здоровья несовершеннолетних, профилактики безнадзорности и правонарушении несовершеннолетних, соблюдения прав несовершеннолетних, пребывающих в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, организации работы органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан и др.), результаты изучения статистических данных контрольно-надзорных органов за 2018–2022 гг., опубликованные на официальных сайтах ведомств, а также результаты проведенного анкетирования 60 прокурорских работников, обучающихся по программе повышения квалификации начальников отделов, старших помощников прокуроров субъектов Российской Федерации, осуществляющих надзор за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи.

Представленная монография является комплексным исследованием правоотношений, возникающих в процессе организации и осуществления деятельности прокурора по защите прав несовершеннолетних. Использование выводов и предложений научного и прикладного характера, сформулированных по результатам проведенного исследования, полагаем способно оказать положительное влияние на правозащитную деятельность уполномоченных органов с точки зрения ее дальнейшего совершенствования.

Глава 1.

Теоретические и правовые основы деятельности прокурора по защите прав несовершеннолетних

§ 1.1. Понятие и теоретические основы деятельности прокурора по защите прав несовершеннолетних

В юридической науке существуют различные подходы к определению понятия «защита». Так, под защитой понимается комплексная система мер, применяемых для обеспечения свободной и надлежащей реализации субъективных прав, включая судебную защиту, законодательные, экономические, организационно-технические и другие средства и мероприятия, в также самозащиту прав[4 - См.: Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 1998. С. 169.]. М.Н. Мальцев под защитой прав понимает действие или совокупность действий, направленных на предупреждение и (или) пресечение незаконного ограничения и (или) незаконного лишения прав[5 - См.: Мальцев М.Н. Категория защиты в современной российской юриспруденции: теоретические вопросы // Вестн. Волжского ун-та им. В.Н. Татищева. Вып. 41. 2004. С. 37.]. Таким образом, в самом обобщенном виде под защитой следует понимать конкретные меры, применение которых позволяет восстановить нарушенные права, в нашем случае несовершеннолетних.

Государственная защита предполагает предоставление гарантий безопасности несовершеннолетним от неблагоприятных обстоятельств, каких-либо действий или мероприятий, которые могут на них негативно отразиться. Безопасность несовершеннолетних может обеспечиваться как путем проведения мероприятий, направленных на защиту его от существующих угроз, так и путем нейтрализации самой угрозы.

Согласно Стратегии комплексной безопасности детей в Российской Федерации на период до 2030 г.[6 - Утв. Указом Президента Российской Федерации от 17.05.2023 № 358.] в современных условиях к основным угрозам безопасности детей относятся:

1) снижение уровня благополучия детей и семей, имеющих детей;

2) высокий уровень травматизма среди детей, приводящий к их смертности или инвалидизации;

3) вовлечение несовершеннолетних в преступную деятельность, совершение преступлений в отношении детей;

4) распространение информации, представляющей опасность для детей, в том числе посредством информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (далее – сеть «Интернет»);

5) изменение представлений о традиционных духовно-нравственных, в том числе семейных, ценностях.

Для защиты прав несовершеннолетних в Российской Федерации функционируют соответствующие органы власти и организации, деятельность которых регламентирована в нормативных правовых актах. К их числу следует отнести: комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав; органы управления социальной защитой населения; органы, осуществляющие управление в сфере образования; органы опеки и попечительства; органы по делам молодежи; органы управления здравоохранением; органы внутренних дел; учреждения социального обслуживания; образовательные и медицинские организации; учреждения органов по делам молодежи; суд; органы прокуратуры.

При этом в реализации стоящих перед государством задач по защите прав несовершеннолетних значительна роль органов прокуратуры. Органы прокуратуры обладают существенным правозащитным потенциалом, который заключается не только в многообразии мер прокурорского реагирования, но и в их высокой эффективности. В связи с этим полагаем, что органы прокуратуры являются одним из наиболее значимых субъектов защиты прав несовершеннолетних.