Правовое регулирование межбюджетных отношений в ФРГ. Монография

Исходя из специфики финансового права как отрасли российского права представляется возможным определить механизм финансово-правового регулирования как совокупность взаимообусловленных и взаимосвязанных правовых средств, используемых для реализации целей финансовой политики государства. Изучение механизма финансово-правового регулирования как одного из видов механизма правового регулирования позволит выделить общее и особенное в природе данных правовых явлений.

Так, для механизма финансово-правового регулирования характерна классическая трехзвенная структура: 1) норма права как цель правового регулирования; 2) правоотношение как средство достижения названной цели; 3) акты реализации субъективных прав и обязанностей как конечный результат правового воздействия. Вместе с тем в финансовой сфере данная система элементов наполняется особым содержанием. Так, в отечественной литературе отмечается, что отношения, возникающие в бюджетной и налоговой сферах, не существуют вне своей правовой формы, их правовая форма и фактическое содержание возникают одновременно

. Таким образом, в рамках механизма финансово-правового регулирования особенно тесной представляется связь между его отдельными элементами – юридической нормой и правоотношением.

Существенной особенностью механизма финансово-правового регулирования является его реализация в русле общегосударственной финансовой политики (бюджетной, налоговой и т. д.). Представляется, что влияние финансовой политики государства на механизм финансово-правового регулирования многогранно. С одной стороны, реализация финансовой политики государства является первоочередной целью функционирования механизма финансово-правового регулирования. Данную особенность отметил и Конституционный Суд РФ, указав в своем постановлении на то, что «нормы права, в том числе и финансового, проявляют свое регулятивное воздействие на бюджетные отношения не сами по себе, а в связи с целями государственной экономической политики, включая финансовую политику и финансовое регулирование в их конституционно-правовом смысле»

. С другой стороны, достижение целей экономической политики государства является критерием эффективности функционирования механизма финансово-правового регулирования. Таким образом, соотношение механизма финансово-правового регулирования и финансовой политики государства представляют собой яркий пример так называемых обратных связей

, позволяющих корректировать работу механизма финансово-правового регулирования.

Механизм финансово-правового регулирования неразрывно связан с финансовой деятельностью государства и муниципальных образований как совокупности определенных стадий, проявляющийся в том, что каждой из них присущ соответствующий механизм правового регулирования в процессе формирования, распределения и перераспределения, использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств государства и муниципальных образований, а также иных финансовых ресурсов публичного характера, необходимых для реализации соответствующих задач общества. При этом на каждой из стадий финансовой деятельности механизм финансово-правового регулирования в целом и его отдельные элементы в частности могут обладать существенной спецификой. Подобная структурная и содержательная взаимосвязь финансовой деятельности государства и муниципальных образований и механизма финансово-правового регулирования, на наш взгляд, предопределяет особое значение принципа системности в рассматриваемой сфере.

Механизм финансово-правового регулирования, по нашему мнению, представляет собой юридическую абстракцию, которая может быть использована в целях теоретического исследования. На практике данная категория наполняется реальным содержанием применительно к отдельным подотраслям и институтам финансового права (бюджетному, налоговому и т. д.). Иными словами, можно говорить о дальнейшей классификации механизма финансово-правового регулирования на механизм финансово-правового регулирования в бюджетной и налоговой сферах и т. д. Подобная классификация обусловлена выделением в финансовом праве как отрасли российского права отдельных подотраслей и институтов и призвана отразить специфику правового воздействия на общественные отношения в данных сферах финансовой деятельности.

Механизм финансово-правового регулирования в бюджетной сфере является, таким образом, одним из подвидов механизма финансово-правового регулирования. Опираясь на общетеоретические подходы исследования, представляется возможным охарактеризовать механизм финансово-правового регулирования. В связи с этим целесообразно в первую очередь проанализировать особенности финансово-правовых норм и финансовых правоотношений как важнейших звеньев механизма регулирования общественных отношений в сфере финансовой деятельности.

Центральным звеном механизма финансово-правового регулирования являются финансово-правовые нормы, которые содержат как общие признаки, характерные для правовых норм в целом, так и специфические.

Специфические признаки финансово-правовой нормы определены, как отмечалось выше, особенностью предмета и метода финансового права. Прежде всего для финансово-правовых норм характерно особое целевое назначение, определяемое предметом финансового права, – они регулируют отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности.

Интересно и происхождение финансово-правовых норм. Как известно, правовая норма – это правило поведения, созданное или санкционированное государством, в случае с финансовыми нормами государство именно создает норму права исходя из объективных общественных потребностей, социальных и других задач и целей, стоящих перед ним на данном этапе развития, а не санкционирует некое фактическое правило поведения. Как справедливо отмечалось в литературе, в общественной жизни редко складываются правила поведения, являющиеся прототипом финансово-правовой нормы

. В связи с этим особое значение приобретает процесс создания финансовой нормы: отношения в сфере финансовой деятельности существуют, как правило, только в правовой форме, их существование необходимо для нормального функционирования государства, оно заинтересовано в их создании и развитии, а без финансово-правовых норм такие отношения не могли бы существовать в принципе.

М. В. Карасева отмечает, что в редких случаях все же можно говорить о существовании прототипов финансовых норм в общественной жизни. Так, на уровне субъектов Федерации порядок предоставления налоговых льгот, зачисляемых в бюджет субъектов Федерации, долгое время существовал фактически и только потом получил правовое оформление

.

Природа финансово-правовых отношений обусловливает нестабильность финансово-правовых норм, а значит, в конечном счете нестабильность финансово-правового регулирования. Как уже отмечалось, правовые нормы характеризуются в науке стабильностью и устойчивостью. Государство создает для определенного круга общественных отношений модель, которая действует с момента создания до момента отмены соответствующей нормы и тем самым обеспечивает устойчивость правового регулирования. В случае с финансовыми нормами ситуация осложняется тем, что регулируемые отношения являются по своей природе экономическими, а следовательно, подвержены частым изменениям и колебаниям. Они подчиняются объективным закономерностям, что осложняет процесс их правового регулирования. Зачастую возникает ситуация, когда два элемента правоотношения – правовой и фактический – вступают в конфликт, механизм правового регулирования нарушается. Надстроечный элемент – правовая норма – не успевает за развитием и изменением элемента базисного – объективной экономической ситуацией. В целях создания механизма правового регулирования, максимально отвечающего существующим общественным потребностям, законодатель вынужден часто изменять нормативно-правовую базу.

Следует также отметить, что ряд финансово-правовых норм является нестабильным по своей природе, примером могут послужить бюджетные отношения и нормы, их регулирующие. Как известно, они существуют в рамках соответствующего закона о бюджете и срок их действия лимитирован данным финансовым годом.

Особенность финансово-правовых норм заключается и в том, что они являются средством закрепления в первую очередь публичного интереса. Эта черта, безусловно, обусловливается характеристикой финансового права как публичной отрасли российского права. Реализация финансово-правовых норм осуществляется в конечном счете в интересах всего общества, именно в этом и состоит отличие финансово-правовых норм от норм частного права, являющихся средством реализации интересов отдельных субъектов. Так, в обязанностях налогоплательщиков, по мнению Конституционного Суда РФ, воплощен публичный интерес всех членов общества. Регулирование государством данных отношений осуществляется в целях защиты прав и законных интересов не только налогоплательщиков, но и других членов общества

.

Будучи нормами публичного права, представляющими важность для всего общества, большинство финансово-правовых норм являются политически направленными. Иначе говоря, реализация, в частности, бюджетных, валютных, налоговых норм происходит только в русле общей финансовой политики государства

. Таким образом, рассмотренная особенность механизма финансово-правового регулирования в целом находит свое отражение также и в отдельных элементах данного механизма.

Указанные особенности финансово-правовых норм можно условно назвать особенностями, вызванными спецификой предмета финансового права, т. е. регулируемых отношений. Метод финансового права, метод властных предписаний

также оказывает влияние на характеристику финансово-правовых норм. По мнению Л. К. Вороновой, нормы всех отраслей права являются общеобязательными, значит можно в определенном смысле говорить об их императивности, но в финансово-правовых нормах императив имеет форму категорического предписания, что исключает изменение содержания нормы по волеизъявлению субъектов финансовых отношений

. Это вполне естественно, ведь метод властных предписаний предполагает доминирующее положение воли одной стороны – государства или муниципального образования. Норма непосредственно определяет поведение субъектов в определенных условиях (например, обязанность уплачивать налог) и не ставит это поведение в зависимость от их согласия. Данная особенность обусловлена необходимостью строгого соблюдения дисциплины при мобилизации, распределении и использовании фондов денежных средств

.

Категоричность свойственна всем финансово-правовым нормам вне зависимости от того, какое поведение они регулируют – активное или пассивное. В обязывающих нормах категоричность проявляется в том, что она предписывает выполнить определенные действия, связанные с мобилизацией, распределением и использованием фондов денежных средств. Они, например, обязывают органы местного самоуправления использовать средства, выделенные им из бюджетов вышестоящего уровня в форме субвенций, по назначению (ст. 140 БК РФ). Категоричность в запрещающей норме проявляется в том, что она предписывает воздержаться от действий, нарушающих финансовую дисциплину. Так, объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации, подлежащих утверждению на очередной финансовый год и плановый период, не может быть менее общего объема указанных дотаций, утвержденных на текущий финансовый год (ст. 131 БК РФ). Однако число запрещающих норм в финансовом праве значительно меньше, чем обязывающих. Это можно объяснить тем, что отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, развиваются в первую очередь за счет активного поведения обязанных субъектов, запреты же содержатся в юридических обязанностях пассивного содержания. Н. И. Химичева отмечает, что, предписывая совершение строго определенных действий, обязывающие нормы, как правило, исключают необходимость специального установления связанных с этими действиями запретов

. С другой стороны, само по себе установление обязанности при всей категоричности мотивации не всегда приводит к эффективности правового регулирования. Зачастую это может быть обеспечено неотвратимостью отрицательных последствий, предусмотренных правовой нормой в случае неисполнения обязанности и серьезностью этих последствий

. В связи с этим иногда в целях усиления гарантий участников соответствующих отношений, подчеркивая особую важность соблюдения финансовой дисциплины в соответствующей области, могут быть предусмотрены запреты.

В системе норм финансового права своеобразное место занимают управомочивающие нормы. Ряд авторов отмечают их производный характер, вторичность по отношению к нормам обязывающим

. Они как бы привязаны к обязывающей норме, образуя с ней целый комплекс норм.

Управомочивающим финансово-правовым нормам также свойственна императивность, поскольку принятие самостоятельных решений в области финансов строго ограничено и выход за эти рамки невозможен. Управомочивающие нормы в финансовом праве призваны развивать инициативу в финансово-хозяйственной деятельности исходя из общегосударственных, региональных и местных задач. В условиях перехода к рыночной экономике, усиления влияния экономических рычагов регулирования растет потребность в создании такого рода норм

.

Управомочивающие финансово-правовые нормы можно разделить на два подвида. С одной стороны, это нормы, возможность реализации которых зависит исключительно от воли субъектов финансового права, например нормы, устанавливающие права налогоплательщиков. С другой стороны, существуют финансово-правовые нормы, предоставляющие субъекту свободу выбора средств, времени и т. д. реализации нормы, однако она в любом случае должна быть реализована. Речь в данном случае идет о так называемых компетенционных нормах, устанавливающих компетенцию органов государственной власти и местного самоуправления в области финансов и составляющих значительную часть финансово-правовых норм. Особенностью подобных норм является то, что права, предусмотренные в них, сливаются с обязанностями, выражаясь в едином полномочии. Использование именно такого вида норм для регулирования отношений с участием органов государственной власти создает наибольшую мотивацию для их активного поведения.

Для более глубокого исследования финансово-правовых норм целесообразно классифицировать их по различным основаниям. Так, в зависимости от роли, которую они выполняют в процессе правового регулирования, выделяют так называемые специализированные финансово-правовые нормы. Они не являются самостоятельной основой для возникновения правоотношений, а как бы присоединяются к регулятивным и охранительным нормам

. Среди видов специализированных норм можно назвать следующие: общезакрепительные нормы (например, ч. 1 ст. 1 БК РФ, определяющая общие признаки отношений, регулируемых бюджетным законодательством); оперативные финансовые нормы (определяют порядок вступления в силу финансово-правовых норм и отмену действующих и т. д.); нормы-дефиниции (определяют признаки какой-либо финансово-правовой категории, например ст. 6 БК РФ).

В зависимости от функций финансово-правового регулирования нормы подразделяются на регулятивные и охранительные; по юридическому содержанию – на обязывающие, управомочивающие и запрещающие; по территории действия – на нормы, действующие на всей территории Российской Федерации, на нормы субъектов Федерации и на нормы муниципальных образований; в зависимости от особенностей предмета финансово-правового регулирования нормы делятся на материальные и процессуальные, в зависимости от регулируемых отношений – на бюджетные, налоговые, валютные и т. д.

По общему признанию особое место в системе норм финансового права занимают нормы бюджетного права, основной подотрасли финансового права

. Это объясняется тем, что в бюджетной системе аккумулируются финансовые ресурсы, предназначенные для обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления

.

По времени действия финансово-правовые нормы делятся на общие (установленные на неопределенный срок) и вре?менные (действующие в течение ограниченного периода времени)

. Примером временной финансово-правовой нормы являются нормы, содержащиеся в ежегодных законах о бюджете. Как правило, вре?менные нормы столь значимой роли в правовом регулировании не играют, как нормы общие. В финансовом праве ситуация несколько иная, так как главный финансовый план государства состоит именно из временных норм, которые создают основу для дальнейшего развития финансово-правового регулирования.

Итак, специфика финансово-правовых норм определяется особенностями регулируемой сферы общественных отношений и методом правового воздействия, свойственным финансовому праву. Проанализированный материал позволяет сделать вывод о том, что среди всего многообразия финансово-правовых норм преобладают регулятивные обязывающие нормы. Это обусловлено тем, что? в первую очередь заинтересовано в стимулировании активного поведения субъектов в данной сфере. Вместе с тем нельзя преуменьшать роль и других видов финансово-правовых норм.

В рамках настоящей работы представляется необходимым подробнее остановиться на принципах, лежащих в основе правового воздействия в данной сфере.

В теории права под принципами права понимаются «общие начала (постулаты) правового равенства и справедливости, вытекающие из содержания действующих норм права и непосредственно закрепленные нормативным актом или иным источником права в качестве основополагающего руководства к правовому действию»

. С. С. Алексеев определяет принципы права как «выраженные в праве исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его содержание, его основы, закрепленные в нем закономерности общественной жизни»

.

Л. С. Явич утверждал, что каждая отрасль права характеризуется: а) общими для всех отраслей основными принципами права; б) межотраслевыми принципами, которые свойственны объективному и субъективному праву сравнительно больших автономных групп отраслей; в) принципами, имеющими отношение только к данной отрасли права, обусловленными предметом регулирования (видом общественных отношений) и влияющими на методы юридической регламентации

.

Особый вклад в изучение принципов отечественного финансового права внес Е. А. Ровинский, сформулировавший принципы финансовой деятельности государства применительно к советскому периоду

. Н. И. Химичева, отмечая преемственность подхода Е. А. Ровинского, формулирует следующие принципы финансового права: