Правовое регулирование межбюджетных отношений в ФРГ. Монография

Следовательно, возможности права по влиянию на общественные отношения небезграничны, пределы правового воздействия определяются природой регулируемых отношений. Сам процесс правового регулирования представляет собой не применение правовых средств регулирования в произвольном порядке, а строгую последовательность стадий: регламентирование общественных отношений, нуждающихся в правовом опосредовании; действие юридических норм, вследствие которых возникают или изменяются правоотношения; реализация субъективных юридических прав и обязанностей

. На последней стадии правовое регулирование достигает своей цели – воплощается в поведении конкретных лиц.

Трем стадиям соответствуют три основных элемента механизма правового регулирования: 1) юридические нормы; 2) правоотношения; 3) акты реализации субъективных юридических прав и обязанностей. Юридические нормы играют важнейшую роль в процессе регламентации общественных отношений. В гипотезе правовой нормы содержатся юридические факты, являющиеся условиями, с которыми нормы права связывают возникновение, изменения или прекращение правоотношений. Правоотношения представляют собой форму, в которой существуют субъективные права и обязанности. Они выполняют функцию основного рычага, претворяющего право в жизнь. Акты реализации субъективных юридических прав и обязанностей – это основное средство, при помощи которого субъективные юридические права и обязанности претворяются в жизнь – воплощаются в поведении конкретных субъектов.

Наряду с основными элементами профессор С. С. Алексеев называет еще два. Особо отмечается роль в механизме правового регулирования правосознания и правовой культуры, высокий уровень которых в обществе способствует лучшему соблюдению правовых норм. Нормативные акты «обслуживают» первый элемент правового регулирования. Правовые нормы содержатся в нормативных актах, являющихся их внешней формой выражения. По справедливому замечанию Н. Г. Александрова, «доведение предписаний правовых норм до всеобщего сведения» является важнейшим путем воздействия права в процессе правового регулирования

. Эффективность правового регулирования также напрямую зависит от того, как именно будут донесены до всеобщего сведения нормы права. Проблема «качества» нормативно-правового акта приобретает первостепенное значение, в связи с чем нельзя оставлять без внимания такие вопросы, как толкование нормативных актов, юридическая техника, систематизация.

Конечно, юридические нормы являются общим регулятором общественных отношений, однако на их основе и в их пределах регламентация общественных отношений осуществляется с помощью индивидуальных актов. Индивидуальные акты играют в механизме правового регулирования особую роль. Они обслуживают все стадии механизма правового регулирования и выполняют различные функции. Несмотря на явное разнообразие, индивидуальные акты объединяет одно – они в отличие от нормативных актов распространяются только на данный конкретный случай.

С. С. Алексеев отмечает крайнюю важность психологического механизма воздействия права на общественные отношения

. Право влияет на общественную жизнь, в первую очередь нужным образом стимулируя поведение людей. По справедливому замечанию О. С. Иоффе, нормы права призваны к выполнению творческой роли, которая в первую очередь выражается в стимулировании поведения людей, единственно способных обеспечить наступление социально значимых результатов

. Право влияет на общественные отношения через их волевое содержание, а значит, конкретный социальный эффект правовых норм неразрывно связан с волей и сознанием субъектов общественных отношений. Волевое поведение людей – это всегда поведение, основанное на определенных мотивах и побудительных силах

. В таком случае становится очевидной роль психологической составляющей правового регулирования общественных отношений. Невнимание к мотивации поведения людей может привести к тому, что даже хорошо сконструированная с точки зрения юридической техники норма не окажет намеченного эффекта.

Право само по себе является мощным побудительным мотивом к определенному поведению, в этом проявляется его идеологическая функция, «оно вызывает в сознании граждан решающие мотивы в пользу этого поведения»

. Однако правовое воздействие на волю людей – это только внешнее воздействие, вместе с тем поведение людей определяется и внутренней мотивацией. Для того чтобы правовое регулирование было максимально эффективным, необходимо создавать внешние стимулы, либо совпадающие с внутренними потребностями и интересами лиц, либо более мощные, чтобы лицо при столкновении внутренних интересов и требований права руководствовалось последними.

Воздействие права на поведение людей обеспечивается использованием специфических средств, и их выбор во многом зависит от характера должного поведения, предусмотренного в юридических нормах. С помощью либо возложения на лиц запретов, т. е. обязанности воздерживаться от совершения определенных действий, либо, наоборот, предоставления лицу права на совершение действий, предусмотренных в правовой норме, право обеспечивает пассивную и активную формы поведения людей. Правовое регулирование направлено в первую очередь на развитие общественных отношений, поэтому приоритет имеет регламентирование именно активного поведения лиц. Творческая роль права проявляется в том, чтобы исходя из намеченных целей выбрать наиболее адекватную форму стимулирования активного поведения – предоставление права или обязывание.

Выбор правильного юридического средства, обеспечивающего формирование побудительных мотивов у лица, является одной из важнейших предпосылок эффективности работы механизма правового регулирования. Недостаточное внимание к проблеме формирования мотивации у субъектов может привести к тому, что правовое регулирование не достигнет своей цели.

Для выявления других причин возможной неэффективности функционирования механизма правового регулирования целесообразно обратиться к анализу его основных элементов.

Начальным звеном в механизме правового воздействия являются юридические нормы. Значение юридических норм состоит в том, что именно они представляют собой нормативный регулятор общественных отношений. Правовые нормы обладают рядом особенностей, позволяющих использовать их в качестве регулятора общественных отношений. Во-первых, правовые нормы обладают волевым содержанием. Именно волевое начало и позволяет рассматривать юридические нормы как предписания, веления. С одной стороны, юридические нормы – своего рода идеальное отражение регулируемых фактических отношений, с другой – в них заложено активное стремление законодателя к тому, чтобы эти отношения действительно осуществились. Другая специфическая черта права как нормативного регулятора – это его нормативный характер. Право состоит из норм, т. е. общеобязательных правил поведения общего действия

. Объектом их регулирования становятся не единичные, строго индивидуализированные общественные отношения, а определенный вид общественных отношений

. Нормы права – это всегда типовые масштабы, благодаря чему достигаются единство и общность правового регулирования сходных общественных отношений. Как справедливо отмечалось в литературе, это является существенным условием прогрессивного общественного развития

. Кроме того, при нормативном способе регулирования общественных отношений обеспечивается наиболее экономичное, целесообразное и стабильное воздействие на общественные отношения. Государству не нужно каждый раз регулировать одни и те же случаи в индивидуальном порядке. Конечно, это не умаляет значения индивидуального регулирования, но оно происходит уже на основе правовых норм и не регламентирует повторяющихся общественных отношений.

Следует особо подчеркнуть, что роль регулятора общественных отношений в механизме правового регулирования играют не отдельные нормы, а право как система норм. Отдельные нормы права никогда не действуют обособленно, изолированно. Так, отношения по выделению межбюджетных трансфертов регулируются не только нормой права, содержащейся в ст. 7 Бюджетного кодекса РФ (далее – БК РФ), относящей к полномочиям Федерации предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Эта норма дополняется нормами главы 16 БК РФ, и в итоге они представляют собой целый массив предписаний, которые лишь в единстве и совокупности могут способствовать достижению предполагаемого эффекта. Соответственно воздействие на общественные отношения осуществляют целые правовые институты, а иногда и совокупность институтов отраслей права. Право представляет собой единый нормативный механизм регламентирования общественных отношений, осуществляющий свои функции лишь в неразрывном единстве своих норм и институтов.

Таким образом, основываясь на анализе рассмотренных положений, можно сделать вывод о том, что нормативно-правовое регламентирование занимает центральное место в механизме правового воздействия на общественные отношения. Все остальные звенья механизма обусловлены системой юридических норм, а по существу даже представляют собой конкретные ее проявления.

Правоотношение составляет главное средство, при помощи которого осуществляется действие юридических норм

. Если право регламентирует общественные отношения, то правоотношения конкретизируют веления, содержащиеся в юридической норме. Правовая норма называет конкретные жизненные обстоятельства (юридические факты), с которыми связывает возникновение (а также изменения и прекращение) правоотношений.

Основная цель, преследуемая при создании правовой нормы, – это воздействие на поведение субъектов в интересах развития общества. Однако, как справедливо отмечала Р. О. Халфина, эта цель отнюдь не всегда достигается путем возникновения правоотношения. Зачастую при создании правовой нормы государство стремится к тому, чтобы правоотношение как раз не возникло. Таковы запретительные нормы, основная цель которых заключается в превенции не одобряемого государством поведения лиц

. Таким образом, возникновение правоотношения не единственный путь воздействия права на общественные отношения, однако наиболее эффективный и распространенный.

Правовая норма, реализуясь, придает общественным отношениям новое качество, превращает их в правоотношение. Правоотношение представляет собой форму существования общественных отношений, причем ряд общественных отношений, как справедливо отмечают многие авторы

, может существовать только в форме правоотношений. Таковы процессуальные отношения, многие финансовые правоотношения, например налоговые, бюджетные. Тем не менее большинство общественных отношений может существовать как в форме правоотношений, так и без таковой. Ряд общественных отношений могут существовать, не будучи облеченными в правовую форму, но в таком случае субъекты данных отношений лишаются права рассчитывать на вмешательство государства для защиты их интересов.

Правоотношение является, без сомнения, одним из самых дискуссионных правовых явлений. Это связано, во-первых, с тем, что нет единства в трактовке природы правоотношения. Во-вторых, неоднозначно оценивается роль правоотношения в механизме правового регулирования, в том числе в обеспечении эффективности правового регулирования. Авторы сходятся во мнении, что правоотношение – это урегулированное правом общественное отношение

. Трудности начинаются, однако, при определении соотношения формы и содержания в правоотношении.

Для понимания природы правоотношения первоочередное значение имеет раскрытие процесса реализации в нем правовой нормы. Общая правовая норма воздействует на конкретное общественное отношение, тем самым придавая ему новое качество – оно становится правоотношением. Таким образом, налицо двойственная природа правоотношения – это и реализация правовой нормы, и конкретное общественное отношение, облеченное в правовую форму. Правовое отношение нельзя свести ни к отдельному виду общественных отношений, ни только к их правовой форме. И в том и другом случае форма правоотношения отделяется от его содержания, а единство формы и содержания – ключ к пониманию явления. В правоотношении происходит качественный скачок из области долженствования в сферу действительности. Если воспринимать правоотношение только как правовую форму, некую абстракцию фактического отношения, не учитывая при этом материальное содержание, то речь будет идти только о сфере долженствования. Вместе с тем правоотношение – это реальное отношение. Если норма права – это общее, абстрактное, то правоотношение – конкретное, единичное.

Форма и содержание правоотношения, как справедливо отмечала Р. О. Халфина, находятся в единстве и отделить их друг от друга можно лишь в целях научной абстракции. Содержание и форма едины и находятся в диалектической взаимосвязи, причем содержание определяет форму. Происходит это в правоотношении, по замечанию Р. О. Халфиной, двумя путями. Во-первых, содержание определяет форму опосредованно, через волю государства. Выбирая правовую форму для общественного отношения, государство исходит из объективных закономерностей развития содержания и возможностей воздействия на него права. Во-вторых, содержание непосредственно влияет на поведение участников отношения, формируя их волю. В формировании воли огромное место занимает и осознание требований правовой нормы. Если при создании правовой нормы были приняты во внимание различные факторы, влияющие на мотивацию поведения, сама норма была четко сформулирована, то реальное поведение субъектов не будет расходиться с предусмотренной нормой.

Однако нередко реальное поведение отличается от модели, предложенной юридической нормой, и именно в подобной ситуации особо проявляется ценность подхода Р. О. Халфиной. Рассмотрение правоотношения как единства формы и содержания, а значит, включение в это понятие не просто «должного» поведения лиц, но и их реального поведения позволяет глубоко проанализировать причины неэффективного воздействия правовой нормы на те или иные общественные отношения. Данный аспект является, как уже упоминалось, одним из ключевых в исследовании механизма правового регулирования. В этой связи представляется, что на стадии реализации субъективных прав и обязанностей правовое регулирование не всегда достигает своей цели, так как реальное поведение субъектов может отклоняться от предусмотренного в норме-модели. Более того, иногда реальное поведение лиц настолько отличается от заданной в норме модели, что возникает особый вид правоотношения – правонарушение. В таком случае вряд ли можно говорить об эффективности правового воздействия на общественные отношения, ведь целью правового воздействия является не просто воплощение велений юридической нормы в поведении лиц, предполагается, что это поведение будет правомерным. Без выяснения причин подобных отклонений от модели, заложенной в норме, характеристика механизма правового регулирования была бы неполной, их анализ необходим для повышения эффективности правового воздействия на общественные отношения.

Отклонение реального поведения от предписанного в норме может быть связано с индивидуальными особенностями данного отношения, уникальностью ситуации. Норма права – регулятор общего характера и не в состоянии учесть все особенности общественных отношений, которые намного богаче по содержанию, чем это возможно предусмотреть при создании модели. В такой ситуации пробел нормативного регулирования восполняется изданием предписаний индивидуального характера.

Однако в большинстве случаев налицо специфическое диалектическое противоречие формы и содержания

. Если противоречие настолько велико, что возникает конфликтная ситуация, правомерное отношение становится противоправным, что ведет к вмешательству государства. В чем же причина возникновения подобных отклонений? Если речь идет о диалектических противоречиях между формой и содержанием, то это неизбежное явление даже для правового регулирования самого высокого уровня, связанное с динамикой развития, изменчивостью содержания и относительной устойчивостью, стабильностью формы. При характеристике правового способа регулирования общественных отношений упоминалось, что таким образом обеспечивается стабильность воздействия на общественные отношения. Правовая норма отражает основные особенности общественных отношений на определенном этапе, она может учесть лишь те перспективы их развития, которые созрели на момент создания нормы. В то же время в процессе жизни общества постоянно возникают новые общественные отношения и видоизменяются старые, особенно быстро данные процессы происходят в наше время. Новые общественные отношения не могут быть заключены в рамки старых юридических норм, правовое регулирование не успевает за развитием общества, тогда и возникает диалектическое противоречие между формой и содержанием правоотношения.

Однако этим не ограничиваются причины отклонения реального поведения субъектов от должного. Расхождения могут быть обусловлены применением неадекватных юридических форм и средств для осуществления правильного, соответствующего характеру отношения регулирования. Например, норма может не создавать эффективной мотивации поведения участников отношения и тогда их воля определяется более сильными и действенными факторами. Это может проявляться как в том, что лицо не пользуется предоставленными ему нормой правами, так и в том, что оно не выполняет возложенные на него обязанности. И в том и другом случае речь идет об ущербности нормы, что ведет к неэффективности правового регулирования.

Таким образом, рассмотрение правоотношения как реального общественного отношения в единстве формы и содержания позволяет увидеть всю глубину воздействия права – и извне, как выражение воли государства, и изнутри, путем непосредственной мотивации поведения субъектов. В этом процессе выявляется соответствие воли, выраженной в норме, конкретным условиям жизни. При таком подходе можно прийти к выводам о соответствии модели поведения, установленной в норме, реальному поведению субъектов. Именно в процессе борьбы содержания и формы выявляются недостатки и достоинства правового регулирования данного вида отношений, его эффективность.

Следовательно, норма права, созданная в процессе правотворчества и нашедшая свое внешнее выражение в нормативно-правовом акте, воздействует на определенный круг общественных отношений. Итогом этого воздействия является появление правоотношений. Именно правоотношение является той стадией, когда в механизме правового регулирования происходит процесс перехода от общего к конкретному, от должного к действительному. Правоотношение представляет собой единство юридической формы и фактического содержания. Представляется, что именно названный подход к пониманию природы правоотношения позволяет наиболее глубоко исследовать причины возможной неэффективности правового регулирования.

Взаимоотношения правовой нормы и правоотношения в механизме правового регулирования сложны и неоднозначны. Не только правовая норма влияет на правоотношение, создавая, изменяя или прекращая его, но и правоотношение, являясь ключевым элементом стадии механизма правового регулирования, когда должное преобразуется в действительное, также оказывает существенное воздействие на процесс правотворчества. Так называемые обратные связи имеют огромное практическое значение и оказывают решающее влияние на корректировку работы механизма правового регулирования и усиление его эффективности

. Несоответствие реального поведения субъектов правоотношения требованиям нормы права, последующая оценка причин этого отклонения позволяет законодателю в дальнейшем исправить допущенные ошибки и улучшить правовое регулирование данных общественных отношений.

Исследование природы и структуры механизма правового регулирования, проблем его неэффективности на общетеоретическом уровне позволяет преломить полученные знания к сфере финансового права.

1.2. Основные элементы механизма

финансово-правового регулирования общественных

отношений

В современных условиях особую важность приобретает исследование финансово-правового регулирования. Именно в сфере финансового права решается большинство задач, которые ставит для себя государство: финансирование социальных программ, поддержка реального сектора экономики, стабилизация ситуации в регионах и другие, выполнение которых является важным условием стабильного развития нашего общества.

Механизм правового регулирования – это общеправовая категория, своего рода схема, которая справедлива для правового воздействия во всех отраслях. Вместе с тем специфика отдельных отраслей придает своеобразие механизму правового регулирования отдельных групп общественных отношений. Данные особенности обусловлены предметом и методом соответствующей отрасли права, значимостью для государства регулируемых общественных отношений и находят отражение в характеристике отдельных элементов механизма правового воздействия.

Финансовое право – это отрасль российского права, нормы которого регулируют общественные отношения в процессе деятельности по образованию (формированию), распределению и использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов (финансовых ресурсов) государства и муниципальных образований, а также иных финансовых ресурсов публичного характера, необходимых для реализации соответствующих задач общества

.

Характер финансово-правового регулирования во многом обусловлен специфической ролью общественных отношений в данной сфере. Предметом правового регулирования являются отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности

, представляющие крайнюю важность для государства. Аккумулируемые, а затем распределяемые и используемые финансовые ресурсы призваны обеспечивать выполнение государством и муниципальными образованиями своих функций в интересах всего общества. Очевидно, что правовое регулирование общественных отношений в данной сфере должно подвергаться детальному исследованию с точки зрения усиления эффективности функционирования механизма правового воздействия.