Муниципальное управление. Планирование, собственность, компетенция

Муниципальное управление. Планирование, собственность, компетенция
Николай Васильевич Постовой

Издание посвящено вопросам управления муниципальным образованием. Автор излагает научно обоснованную концепцию, основанную на личном опыте работы в муниципальных и государственных органах власти различных уровней.

В книге сформулированы новые критерии соотношения местного самоуправления и государства в политической системе общества, изложены возможные варианты установления компетенции субъектов местного самоуправления, даны предложения по укреплению доходов местных бюджетов.

Для преподавателей, аспирантов, студентов высших учебных заведений, практических работников муниципальной и государственной службы.

Николай Постовой

Муниципальное управление. Планирование, собственность, компетенция

© Н. В. Постовой, 2014

© Оформление ИД «Юриспруденция», 2014

Глава I. Понятие, виды, признаки и принципы управления муниципальным образованием

§ 1. Понятие управления, его признаки и виды

1.1. В литературе имеются различные точки зрения на определение понятия «управление». Так, К. Маркс полагал, что «всякая непосредственно общественная или совместная деятельность нуждается в большей или меньшей степени в управлении, которое устанавливает согласованность между индивидуальными работами и выполняет общие функции, возникающие из движения всего производственного организма в отличие от движения его самостоятельных органов»[1 - Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 23. С. 324.].

В. Г. Афанасьев утверждает, что научное управление обществом есть не что иное, как целесообразное воздействие на общественную систему, приведение системы в соответствие с присущими ей закономерностями[2 - См.: Афанасьев В. Г. О содержании управления социалистическим обществом. Научное управление обществом. М., 1967. С. 6.].

Управление – это процесс планирования, организации, мотивации и контроля, необходимый для того, чтобы сформулировать и достичь целей организации[3 - См.: Мескон М., Альберт А., Хедоури Ф. Основы менеджмента. М., 1997. С. 25.].

Муниципальное управление – это явление системное, имеющее свою структуру и сущность. При этом система содержит базисные и надстроечные элементы, формирующие соответствующие подсистемы.

К ним можно отнести: институциональную, территориальную, материально-финансовую, функционально-структурную, муниципальной службы, нормативно-правовую, коммуникативную, плановую, научно-технологическую подсистемы.

Следует заметить, что муниципальному управлению как системе присущи такие важнейшие составляющие, как целеполагание, задачи, организационная структура, функциональность, компетенция, взаимодействие всех элементов. При этом система эта обладает признаком организационного единства, когда все субъекты подчинены достижению единой цели – улучшению жизни людей.

Муниципальное управление характеризуется в литературе как социальное управление. В этой связи можно выделить несколько точек зрения на социальное управление.

По мнению Г. И. Петрова, социальное управление есть осуществляемая в определенных целях деятельность государственных и общественных органов… основанная на объективных закономерностях, действующих в нашем обществе, иначе говоря, это есть их деятельность по установлению или изменению связей, обеспечивающих согласование совместного труда и общежития людей[4 - См.: Петров Г. И. Основы советского социального управления. М., 1972. С. 5.42.].

Л. Н. Суворов под социальным управлением понимает «действия, обеспечивающие, упорядочивающие и контролирующие деятельность людей и их коллективов в рамках той или иной системы»[5 - Суворов Л. Н. В. И. Ленин и методологические проблемы социального управления. М., 1973. С. 19, 20.].

С. А. Думлер полагает, что «управление – это целенаправленное информационное воздействие одной системы (или подсистемы) на другую, стремящееся изменить поведение этой системы (подсистемы) в определенном направлении»[6 - Думлер С. А. Управление производством и кибернетика. М., 1969. С. 20.].

Г. В. Атаманчук считает, что «социальное управление представляет собой не одностороннее воздействие управляющей социальной системы на управляемую, а диалектическое взаимодействие между его субъектом и объектом, состоящее из многообразных прямых и обратных связей между ними»[7 - Атаманчук Г. В. Вопросы философии. 1974. № 7. С. 30.]. Так, применительно к некоторым органам местного самоуправления структуру субъекта управления формирует объект, т. е. население муниципального образования. Однако субъект управления обладает относительной самостоятельностью, так как его деятельность зависит не только от объекта управления, но и от целей, поставленных перед ним вышестоящими субъектами управления – органами местной публичной власти, наличия собственных материальных и финансовых ресурсов, источников их пополнения, а также от принятых государством нормативных актов. Кроме того, объект управления может оказывать определенное влияние на субъект с целью изменения характера и направленности управляющего воздействия, повышения его эффективности и целесообразности. К примеру, реакция населения на управленческие меры органов муниципального управления вполне может повлиять на управленческие решения. Возможны и другие виды взаимоотношений субъекта и объекта, при которых они меняются своими местами.

В Философском энциклопедическом словаре управление определяется как «систематически осуществляемая сознательная и целенаправленная деятельность человека, основанная на познании объективных закономерностей и тенденций, способности к деятельности»[8 - Философский энциклопедический словарь. М., 1983. С. 704].

В Толковом словаре под редакцией Д. Н. Ушакова управление определено как «деятельность, направляющая и регулирующая общественные отношения через посредство органов государственной власти»[9 - Ушаков Д. Н. Толковый словарь русского языка. М., 2000. С. 425].

A. M. Омаров, анализируя значительную часть определений понятия «управление», делает следующий вывод относительно социального управления: «Социальное управление – это научно аргументированное воздействие субъектов управления на общественную систему, с тем чтобы ориентировать ее на реализацию стоящих перед нею целей и задач»[10 - Омаров A. M. Социальное управление. Некоторые вопросы теории и практики. М.: Мысль, 1980. С. 29].

Сущность всех этих определений с позиций системного метода сводится к тому, что управление рассматривается как сознательное, целенаправленное воздействие субъектов правоотношений на объект для достижения намеченной цели.

В Советском энциклопедическом словаре под социальным управлением понимается «воздействие на общество с целью его упорядочения, сохранения качественной специфики, совершенствования и развития»[11 - Советский энциклопедический словарь. М.: Советская энциклопедия, 1986. С. 1388.].

Все приведенные определения понятия социального управления содержат те или иные признаки, которые в конечном итоге в совокупности дают нам общее представление об управлении как самостоятельном инструменте осуществления местной публичной власти. На основе вышеизложенных точек зрения, с некоторыми нововведениями, можно сформулировать определение понятия «управление муниципальным образованием».

При этом не следует забывать, что управление – это не просто сознательная деятельность, а та особая ее разновидность, которая связана с выработкой решений, с организацией, направленной на проведение решения в жизнь, с регулированием системы в соответствии с заданной целью, с подведением итогов деятельности, с систематическим получением, переработкой и использованием информации. К этому можно добавить, что деятельность эта имеет волевой характер.

Для рассмотрения вопроса об управлении важно прояснить соотношение понятий «управление» и «власть».

Б. И. Краснов полагает, что управление как организационная деятельность – это процесс реализации, функционирования власти[12 - См.: Краснов Б. И. Власть как явление общественной жизни // Социально-политические науки. 1991. № 11. С. 28.], что власть невозможно осуществлять без управления.

Аналогичной точки зрения придерживается Е. С. Шугрина, утверждая, что власть – это не просто рычаг или средство управления, а его непременное условие. Без власти нет управления[13 - См.: Шугрина Е. С. Муниципальное право. М., 1999. С. 15.].

И. И. Овчинников полагает, что власть и управление неразрывно связаны и взаимно обусловлены. По его мнению, «местное управление – самостоятельный уровень осуществления народом принадлежащей ему власти»[14 - Овчинников И. И. Местное самоуправление: конституционная основа формирования // Конституционный строй России. М., 1992. Вып. 1. С. 163.].

Исходя из этого, можно утверждать, что местное самоуправление как раз и есть местная публичная власть, осуществляемая путем управления.

В современной юридической литературе муниципальную власть характеризуют двойственно: как социальную и как публичную[15 - См.: Шугрина Е. С. Указ. соч. С. 17.]. С. Г. Соловьев также полагает, что «в местном самоуправлении можно выделить соответствующие институты, выступающие проявлением как публичной власти, так и власти социальной»[16 - Соловьев С. Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. С. 32.]. Аналогичной позиции придерживается Н. В. Постовой[17 - Постовой Н. В. Муниципальное право России. М., 2000. С. 145.].

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что муниципальная власть и управление, посредством которого она осуществляется, имеют не только публичный, но и социальный характер.

Таким образом, и власть, и управление, осуществляемые в муниципальном образовании, неразрывно связаны, им присущи и публичный, и социальный характер. Управлять территориальным образованием можно, только имея властные начала. И наоборот, осуществлять власть можно путем управления.

Учитывая изложенные точки зрения, понятие «управление муниципальным образованием» можно сформулировать следующим образом: это осознанная, волевая, плановая, профессиональная, целенаправленная, стабильная разновидность деятельности в границах муниципального образования, осуществляемая органами и должностными лицами местного самоуправления с участием жителей данной территории, в пределах компетенции, установленной законами и подзаконными актами, связанная с подготовкой, принятием, исполнением нормативных актов и подведением итогов в решении задач местного значения и осуществлении части государственных функций. Данное определение характерно для европейской континентальной концепции.

Таким образом, можно утверждать, что определение понятия «управление муниципальным образованием», равно как и «социальное управление», имеют свои признаки.

Вначале перечислим признаки социального управления, которые имеются в научной литературе и которые вытекают из определений понятий, сформулированных ранее названными авторами, затем дополним их в соответствии с требованием времени.

1.2. A. M. Омаров полагает, что в качестве общих признаков управления можно назвать следующие:

1) признание человека в качестве основного компонента и первичного объекта социальной системы (управление людьми или, выражаясь словами Ф. Энгельса, «управление лицами» – основной вид социального управления);

2) целенаправленное, сознательное воздействие на коллектив людей для организации и координации их деятельности в процессе реализации стоящих перед обществом целей и задач;

3) разработка и выбор методов искомого воздействия на основе познания и использования объективных закономерностей общественного прогресса, а также информации о состоянии объекта управления и внешней по отношению к нему среды;

4) отражение в концепции управления его классового содержания, специфики управления социалистическим обществом, особый характер взаимосвязей всех сфер общественной деятельности[18 - Омаров A. M. Указ. соч. С. 29.].

В современных условиях общество представляет собой, по своей сущности, несколько иное наполнение. Конституция РФ, законодательство РФ и субъектов РФ устанавливают новые институты общественной власти и управления, в том числе и местное самоуправление, осуществляемое в формах непосредственной и представительной демократии.

В силу того, что население осуществляет власть как ее источник, в том числе в форме непосредственной демократии (выборы в органы МСУ, местный референдум, сходы, собрания, публичные слушания и т. д.), конструкция A. M. Омарова претерпевает изменения за исключением третьего положения. Оно универсально для всех периодов развития управления.

С учетом вышеизложенного можно было бы определить следующие признаки управления муниципальным образованием.

– Признание жителей муниципального образования и субъектом, и объектом управления. Как субъект – они формируют представительные органы местного самоуправления; выражают свою волю и принимают решения на местном референдуме, сходе граждан; при осуществлении правотворческой инициативы, избрании главы муниципального образования, отзыва депутатов и выборных должностных лиц. Как объект управления жители обязаны выполнять решения, принимаемые органами и должностными лицами местного самоуправления. То есть современное законодательство установило принцип взаимовлияния субъектов муниципального правоотношения. По A. M. Омарову, человек – это объект управления. По ныне действующему законодательству он и субъект, и объект управления.

– Волевое, целенаправленное, сознательное воздействие жителей муниципального образования на выборных должностных лиц и депутатов. Избиратели вправе поставить вопрос об отзыве депутатов и выборных должностных лиц в случае нарушения законов и невыполнения ими своих обязанностей. Такие нормы предусмотрены в ст. 24 Федерального закона от 6 октября 2003 года. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[19 - СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.] (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ).

В то же время следует заметить, что органы местного самоуправления и должностные лица воздействуют на жителей муниципального образования как на социальную общность в пределах своей компетенции. Они принимают решения, в которых могут быть обязательные предписания для всех без исключения. Например, о правилах охраны окружающей среды; о соблюдении санитарных правил; об ограничении или недопустимости шумовых работ в ночное время и праздничные дни и т. д. В данном случае и жители, и должностные лица, и депутаты выступают в качестве субъекта и объекта управления.