В Государственной Думе (12 декабря 1993 г.– 16 января 1996 г.): выступления, статьи, интервью, документы, дневниковые записи

Еще, оговорюсь, к подступам к такому государству мы находимся. В реальности же многое из этого находится в зачаточном состоянии.

Известный Указ Президента № 1400 разрубил гордиев узел, связывавший конституционные реформы. Много говоря о последних, бывший Верховный Совет практически «заморозил», а в какой-то мере торпедировал этот процесс.

Указ позволил в сжатые сроки на новой юридической основе (не во всем, конечно, безупречной, и с высоты прошедшего времени и результатов выборов во многом критикуемой) создать новый парламент, а главное, принять новую первую Конституцию демократической России и заложить основы нового конституционного строя. Почему я говорю основы, да потому, что новый конституционный строй де-факто будет создан после принятия системы конституционных законов, проведения выборов в региональные органы власти и органы местного самоуправления, выборов в свое время новой Госдумы на 4 года на основе конституционных, а не переходных положений, завершения судебной реформы.

Сентябрьско-октябрьские события практически открыли путь к созданию нового парламентаризма, основанного не на безответственном полновластии представительных органов, и во многом декоративном, а к созданию профессионального плюралистического парламента, представляющего весь срез политических, региональных и иных систем.

Надо отметить, что при этом не все бездумно отметалось или отметается из прошлой российской государственности, в том числе советского периода. Этим было обусловлено, что в числе первых указов президента после известного Указа № 1400 были указы от 26 сентября о создании Комиссии законодательных предположений и Комиссии по правам человека, которым практически поручалось обеспечить «преемственность» в законопроектном процессе от Верховного Совета к Федеральному Собранию, обобщить и проанализировать весь массив законопроектов с точки зрения возможного их использования в создании будущей юридической базы нового государства. Практически эти комиссии были окном «в новый парламентаризм». Этот момент почувствовали и составители сборника «Москва, осень 1993 г. Хроника противостояния», включив в книгу оба указа. Комиссией законодательных предположений при президенте подготавливалась концепция организации Госдумы и Совета Федерации, которая в главных чертах сейчас закреплена в Регламентах.

Следующий практический результат событий того времени – то появление концепции «нового федерализма», основанного на равенстве всех субъектов Российской Федерации. Нам удалось теоретически, а сейчас, правда, с определенной степенью трудности, это осуществляется на практике: уход от асимметричной Федерации, учитывавшей лишь национальный принцип, к Федерации, основанной на демократическом принципе равноправия всех регионов.

В идеале еще далеко до такой Федерации. Но решение в перспективе многих экономических проблем сделает ее реальностью.

Сам по себе «новый федерализм» Российской Федерации без широкого демократического местного самоуправления – идея малопродуктивная.

И начало осуществления, причем пока во многом противоречивое, болезненное, конституционных принципов местного самоуправления – следующий практический результат Указа № 1400 и связанных с ним событий.

Пожалуй, самый громадный прорыв (по крайней мере, с точки зрения правовой оценки) в нашем обществе осуществлен в сфере прав и свобод человека и гражданина (гласность, свобода печати, митингов, демонстрации критики, обжалование действий должностных лиц в суде – все это реальность нашей жизни). Однако и в этой сфере отсутствует необходимая завершенность. Нет основы для функционирования института Уполномоченного по правам человека, отсутствует механизм обращения российских граждан в международные суды, нет многих законов, развивающих конституционные положения о правах и свободах.

Во многом эта проблема связана с осуществляемой сейчас крупной (я бы сказал грандиозной) судебно-правовой реформой, которая идет не просто. Особенно в сфере реформирования суда. Суд присяжных – реальность лишь пока для незначительного числа регионов. В ближайшее время предстоит принять новое законодательство о судебной системе, судоустройстве и судопроизводстве. Принять новые кодексы, отвечающие современным экономическим и политическим реалиям.

Именно продолжение судебно-правовой реформы – следующий, но не последний результат событий сентября 1993 года.

Уважаемые друзья! Естественно, год – недостаточный отрезок времени, чтобы осмыслить значение осени 1993 года для России. Но одно бесспорно, что она дала толчок из конфронтации по стагнирующей государственно-правовой ситуации к динамическому конституционному развитию России к демократии, дала робкую надежду на стабилизацию экономики и политической жизни, к возможности общественного согласия.

Отклики, комментарии, краткое изложение:

Филатова И. Машут ли после драки языками? // Московский комсомолец. 1994. 22 сент. № 185.

Вступительное слово на заседании Координационного совета по взаимодействию палат Федерального Собрания Российской Федерации и органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации.

(г. Ярославль, 23 сентября 1994 г.)

Уважаемые коллеги!

Мы собрались на нашу первую по-настоящему рабочую встречу. Сегодня мы сможем наконец непосредственно заняться тем, ради чего, собственно, и создавался Координационный совет. Мы сможем это сделать не в последнюю очередь благодаря стараниям хозяев нашей встречи, создавших нам условия для работы. Поэтому прежде всего хотелось бы от вашего имени сердечно поблагодарить и областную Думу, и администрацию Ярославской области за те усилия, которые они приложили, чтобы наша встреча могла оказаться действительно плодотворной. А будет ли она таковой – зависит от нас.

Нам предстоит обсудить подходы к трем очень важным законодательным актам – «Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «О принципах разграничения предметов ведения и делегирования полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации». Принятие этих законов должно будет означать – так это по крайней мере замышляется, – что принципы федерализма, провозглашенные в Конституции, наполняются конкретным содержанием. Они получат развернутую правовую базу. А механизм их практической реализации будет доведен до уровня местного самоуправления.

Пока не везде понимают необходимость принятия этих законов. Недавно, к примеру, в Совет Федерации поступило письмо от руководителей законодательного органа одной из наших республик. Не стану ее называть – дело тут в подходе к вопросу. Авторы письма поставили под сомнение необходимость принятия закона «Об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации» – эти принципы сформулированы – де уже в самой Конституции, а их конкретизация – дело субъектов Федерации.

Нет смысла касаться в этой связи такой «мелочи», что принятие упомянутого закона предусмотрено Конституцией – не считаться с Конституцией у нас становится чуть ли не «криком моды». Куда мы зайдем, следуя такой «моде», – это, конечно, другой вопрос, хотя и очень большой.

Но дело не только в следовании букве Конституции. В конце концов те или иные нормы Конституции тоже можно законным образом изменить. Другой вопрос, что сама жизнь постоянно ставит перед нами проблемы, решить которые невозможно, не имея соответствующей правовой базы. Вернее сказать, их могут решать политики, руководствуясь собственными амбициями и собственным пониманием, как норм права, так и норм нравственности. Но о том, к чему ведут решения, имеющие под собой такую основу, мы уже имеем некоторые представления.

А вопросы, которые ставит перед нами жизнь, вовсе не надуманы. С ними приходится сталкиваться каждый раз, когда в стенах Федерального Собрания встречаешься с руководителями представительных и исполнительных органов власти субъектов Федерации, а также когда бываешь на местах.

Должны ли, к примеру, главы администраций краев, областей, автономных округов назначаться президентом или избираться? А если избираться, то кем – представительным органом или всеми жителями края, области, округа, обладающими избирательным правом? Где-то сумели взять решение этого вопроса на себя – в Иркутской области, например, провели выборы губернатора.

Но во многих местах еще подходят к этому вопросу с оглядкой на Москву, на федеральный закон. В нем, конечно, не может быть все расписано до деталей. Однако могут быть сформулированы принципы. Скажем, глава администрации области должен избираться. А кем, каким образом – пусть решают законодатели на местах, с учетом специфики территории.

Или возьмем такой момент. Некоторое время тому назад мы все были свидетелями достаточно бурных споров по вопросу о том, правомерно ли поступили в Мордовии, восстановив, по существу, полномочия Советов. Наверное, можно спорить об этом. Настораживало одно – споры велись в чисто политической плоскости, аргументов правового характера было немного. Очевидно, принятие закона, о котором мы ведем речь, должно создать правовую основу для разрешения подобных ситуаций.

Есть и много других вопросов, которые связаны с этим законом и которые могут быть сегодня затронуты.

Здесь, конечно, не последнее место занимает проблема гарантий, позволяющих и законодательной, и исполнительной, и судебной власти реализовывать свои полномочия.

Мы дипломатично – и с правовой точки зрения верно – говорим о гарантиях для всех ветвей власти. Но если исходить из нашей сегодняшней практики, то на первый план выходит проблема гарантий для законодателей. Отсутствие таковых гарантий уже порождает разные коллизии. В одном месте (в Ленинградской области) губернатор наделил себя правом лично утверждать областной бюджет, если законодатели не соглашаются с представленным им проектом. Но если следовать такой логике, тогда для чего вообще нужны законодательные органы и какое-то разделение властей? В другом месте (в Ненецком автономном округе) губернатор, будучи несогласным с некоторыми решениями законодателей, объявил, что он прекращает финансирование представительного органа. Правда, там в итоге удалось найти компромисс. Но встает вопрос, кто вообще утверждает бюджеты и следит за расходованием бюджетных средств? Приведенные примеры говорят о том, что вопрос о гарантиях для представительных органов совсем не праздный.

Или, например, возьмем ситуацию, когда в республике, области или автономном округе имеется орган, который находится в двойном подчинении – соответствующему федеральному органу и главе, предположим, местной администрации. Каков механизм обеспечения этого двойного подчинения, как действовать таким органам, когда возникают различные «нестыковки» между федеральными и местными структурами? Здесь есть над чем подумать.

Нам предстоит рассмотреть также вопросы, связанные с принятием закона «О принципах разграничения предметов ведения и делегирования полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации». Нет смысла слишком много распространяться о необходимости его принятия. Вот лишь одна из связанных с ним проблем – о ней уже на протяжении длительного времени идут споры. Речь идет об обеспечении равноправия субъектов Федерации. Казалось бы, эта проблема благополучно решена в Конституции – там провозглашено их равноправие. Но заключает одна республика договор с федеральными органами власти о разграничении полномочий, заключает другая, а третья, четвертая готовят проекты таких договоров. И в итоге былое преимущество республик в обладании определенным объемом прав – особенно в финансовых, налоговых вопросах – возрождается в новых формах, на новой основе. Ее можно назвать «не совсем конституционной».

А вместе с этим возрождаются и былые противоречия. И вот законодательное собрание Пермской области принимает решение выйти из Договора об общественном согласии. Причем мотивируется это решение именно несогласием со складывающейся ситуацией, когда, по мнению пермских законодателей, республики оказываются как бы в более выгодном положении. И вопрос, который, несомненно, существует, был, таким образом, перенесен опять же в область политики, где начинаются столкновения интересов, выяснение отношений и т. п.

Проблема местного самоуправления также волнует всех, кому приходится быть причастным к законотворческой деятельности. Где-то на местах уже приняты законы о местном самоуправлении и даже проведены выборы. Где-то еще только ищут, как подступиться к этой проблеме.

Вопросы тут действительно стоят непростые. К примеру, готовы ли районы и города к тому, чтобы перейти на начала самоуправления или же необходим какой-то переходный период для этого? Как будет формироваться материальная, финансовая база органов местного самоуправления? Как будут складываться взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления? Какой ответ на эти вопросы уже дает имеющийся опыт, какие другие вопросы он ставит?

Как видим, при подготовке каждого из трех законопроектов, о которых мы сегодня ведем речь, нам предстоит столкнуться с очень непростыми вопросами и решать их придется при обязательном учете мнения регионов, опираясь на опыт регионов. И не только потому, что основная часть стоящих сегодня перед нами вопросов относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Просто учет опыта регионов, их реальных проблем и нужд видится необходимым условием, обеспечивающим реализацию принципов федерализма. А если отвлечься от высоких понятий, то следует сказать, что без учета опыта регионов, их мнения по тому или иному вопросу вообще невозможно принятие правового акта, который бы работал в полную силу, приносил бы ощутимую пользу.

И здесь снова встает вопрос о координации усилий палат Федерального Собрания и представительных органов субъектов Федерации в процессе законотворческой деятельности. Хорошо, что наш Координационный совет делает первые шаги в своей работе. Положительным моментом следует считать и то, что мы начинаем осуществлять по-настоящему рабочее взаимодействие с межрегиональными ассоциациями. Сегодня руководитель ассоциации «Центральная Россия» Анатолий Васильевич Долголаптев выступит с сообщением о том, как ассоциация координирует свою работу с входящими в нее областями по вопросам, которые мы сегодня обсуждаем.

Но надо признать, что мы еще не сумели привлечь все представительные органы субъектов Федерации к нашей работе. Не везде также поверили в возможность Координационного совета оказать какое-либо влияние на ход законотворческого процесса в регионах, играть координирующую роль. Да и нам самим еще не удалось найти такой формы нашей организации, которая могла бы обеспечить условия для полнокровного участия представительного органа каждой республики, края, области, города федерального значения или автономии в законотворческом процессе.

Между тем координация законотворческой деятельности нужна сегодня не только между Федеральным Собранием и законодательными органами субъектов Федерации. Они нужна и в масштабе регионов. Проблемы, стоящие перед законодателями в рамках региона, во многом схожи. А условия работы представительных органов (отсутствие должного опыта у многих депутатов, небольшая численность, а иной раз и жесткий прессинг со стороны исполнительной власти) побуждают чаще практиковать такую форму деятельности, как выработка модельных законов. Да и обмен информацией, опытом становятся все более необходимыми.

Все это побуждает законодательные органы искать различные формы координации работы. Так, Законодательное собрание Вологодской области выступило с инициативой образовать Северо-Западную парламентскую ассоциацию, которая имела бы свой совет, секретариат, проводила бы регулярно свои конференции и т. д.

Подготовлены тексты соответствующих учредительных документов, которые сейчас рассматриваются представительными органами субъектов Федерации региона. Предложения о создании региональных парламентских организаций выдвигаются также некоторыми руководителями представительных органов Сибири и Дальнего Востока.

И здесь встает вопрос о том, чтобы создание региональных объединений законодателей не привело бы к обособлению представительных органов в рамках регионов. И нам, наверное, есть смысл подумать, как найти такие формы работы, которые позволили бы сочетать координацию наших усилий в масштабах страны с координацией усилий законодателей в масштабах регионов. При этом надо сделать так, чтобы в процессе участвовали представители всех законодательных органов.

Тут возможны различные варианты. Может, есть смысл создать региональные секции нашего Координационного совета, куда вошли бы руководители всех представительных органов региона и депутаты Федерального Собрания – по одному или по два от каждой территории. Можно подумать о создании общероссийской ассоциации органов законодательной власти. Можно подумать и о том, как более эффективно использовать возможности межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия в сфере законотворчества. В ходе обсуждения вопроса могут возникнуть и какие-либо иные предложения.

Наверное, и самим членам Координационного совета есть смысл более активно вести работу в регионах, которые они представляют, налаживать сотрудничество с представительными органами всех территорий соответствующего региона.

Вот лишь некоторые соображения, которыми хотелось бы поделиться с вами во вступительном слове. Стоит надеяться, что результатом нашего сегодняшнего заседания станут полезные наработки, которые можно будет использовать в процессе дальнейшей подготовки законов.

Отклики, комментарии, краткое изложение:

Скукин Е. Государство – это я // Российская газета. М., 1994. 22 окт. № 204. С. 2.

Совещание по взаимодействию в законопроектной деятельности Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Федерального Собрания.

(Дом отдыха «Десна», 30 сентября – 1 октября 1994 г.)

Выступление