Центральный банк, денежно-кредитное регулирование, банковский надзор. Избранные произведения

Фридрих Хайек в итоге делает вывод, что у Центрального банка, точнее, у государства, нет никаких оснований присваивать эмиссионную монополию. Эмиссионная система должна быть построена на конкуренции параллельных частных валют, эмитируемых коммерческими банками. Подобно конкуренции товаров, что неизбежно стимулирует производителей улучшать их качество, частная эмиссия обеспечит предложение надежных платежных средств, ибо рынок сам заставит банки-эмитенты заботиться о качестве выпускаемых денег.

Весьма интересно суждение Хайека о денежно-кредитной политике государства. На его взгляд, монопольная кредитная эмиссия имеет существенный недостаток. В условиях, когда государство-эмитент единолично определяет потребность экономики в деньгах и выпускает их, не работает механизм «отбраковки» низкокачественной эмиссии. Подобный механизм действовал бы, если эмитентом выступает коммерческий банк. Его эмиссия просто не была бы возможна без надлежащего обеспечения, ибо банк изначально имеет стимул поддерживать это обеспечение, дабы быть готовым в любой момент ответить по своим эмитированным обязательствам. У государственного эмиссионного органа такого стимула нет. В крайнем случае, как мы уже отмечали, он всегда изменит правила игры.

Идея Фридриха фон Хайека, бесспорно, оригинальна. Попытаемся проследить возможность использования отдельных положений его теории в России.

Прежде всего, обратим внимание на обеспечение денег, эмитируемых Центральным банком России. Реально этого обеспечения никогда не было. Государственный банк СССР указывал, что его банкноты обеспечены всеми активами государства. Современный Банк России намного честнее своего предшественника. Он лишь ограничился напоминанием, что подделка его банкнот преследуется по закону.

Ради справедливости мы должны отметить, что современная теория денежной эмиссии не обязательно подразумевает наличие реального обеспечения национальной валюты. Несомненно, интересен опыт ее привязки к золоту, режим валютного управления, но в целом центральные банки мира делают упор на обеспеченность кредитной эмиссии.

Кратко отметим, что суть денежно-кредитной политики Центрального банка любого государства в идеале должна состоять в регулировании деловой экономической активности субъектов через воздействие на ликвидность банковской системы, а значит, и на доступность кредита экономике. Эмиссия Центрального банка происходит в результате использования таких инструментов, как ставка рефинансирования, учетная ставка, операции на открытом рынке, валютные интервенции, манипулирование нормативом обязательных резервов. Исходя из названных инструментов, становится очевидным, что современный Центральный банк считает надежным обеспечением своей эмиссии. Это прежде всего государственные ценные бумаги (по сути, это права на будущие налоговые доходы государства), товарные векселя (оформление отсрочки платежа в результате реальной товарной сделки), иностранная валюта.

Как мы видим, деньги Центрального банка сложно признать обеспеченными в силу неудовлетворительной ситуации в налоговой сфере, а также из-за отсутствия переучетного механизма. Единственное направление, которое может быть признано попыткой производить обеспеченную эмиссию, – это валютные интервенции. Однако в России мы имеем весьма опасные тенденции. Данный инструмент применяется вовсе не в силу необходимости оживить деловую активность экономики, а в результате постоянных проблем с устойчивостью национальной валюты. Поэтому в целом мы вынуждены признать, что деньги Центрального банка России не являются обеспеченными.

Идеи Фридриха фон Хайека становятся еще более актуальными, когда объектом нашего рассмотрения становятся мероприятия Банка России по поддержанию экономической конъюнктуры. Примеров этому в нашей новейшей истории имеется достаточно. Проиллюстрируем идею Хайека об «экономической дезинформации» со стороны Центрального банка. В качестве наиболее показательных примеров возьмем систему валютного коридора (1995–1998 годы), поддержание рынка ГКО-ОФЗ (1998 год), валютное регулирование (1999–2000 годы).

Валютный коридор как механизм введения рынка в заблуждение

В 1995 году Банк России объявил о введении валютного коридора. На первый взгляд, данное мероприятие принесло весьма позитивные результаты: экономические агенты обрели некоторую уверенность в завтрашнем дне, а иностранные инвесторы в государственные ценные бумаги – гарантию сохранения стоимости своих будущих доходов. Однако по концепции Хайека мы можем интерпретировать данное мероприятие и как создание государством «необоснованных ожиданий» в данном случае ожидания стабильности. Попытка любой ценой обеспечить стабильность в виде устойчивого курса национальной валюты имела крайне отрицательные последствия, вышедшие на поверхность в ходе кризиса августа 1998 года, когда рубль был девальвирован в 4 раза.

Регулирование рынка государственных ценных бумаг как косвенный инструмент финансирования бюджетного дефицита

Когда в первой половине 1998 года Банк России начал маневрировать ставкой рефинансирования в результате неблагоприятных тенденций на рынке государственных ценных бумаг, мало кто вспомнил о концепции Ф. Хайека. Хотя, по сути, мы имели дело с ее интереснейшей модификацией. Центральный банк, по закону не имеющий права напрямую кредитовать бюджетный дефицит, сжимал денежное предложение в ответ на сброс государственных ценных бумаг, и тем самым официально поддерживая дефицит рублевых ресурсов, косвенно поддерживал фискальные интересы. Данные «конъюнктурные сглаживания» лишь оттянули развязку, которая и имела место одновременно с девальвацией.

Современная система валютного регулирования и валютного контроля

Рассмотрим проблему регулирования курса рубля лишь с одной точки зрения, а именно в непосредственной ее связи с системой валютного контроля. Ни у кого не вызывает сомнений, что утечка ресурсов за рубеж – это огромный вред для экономики России. Валютный контроль призван эту проблему решать. Однако мало кто пытался оценить не только процесс валютного контроля и его непосредственный результат (возврат экспортной выручки в Россию или поставка товаров по импортным контрактам), но и дальнейшее использование данных ресурсов.

В результате сложнейших мероприятий со стороны Центрального банка и агента валютного контроля, коим является коммерческий банк, ресурсы возвращаются в РФ, где большая часть их подлежит обязательной продаже Центральному банку. Цель государства понятна – пополнение золотовалютных резервов Центрального банка. В дальнейшем данные ресурсы в основном используются для валютных интервенций с целью поддержания курса рубля. Напрашивается вывод, что весь комплекс мер в рамках валютного контроля проводится ради будущих валютных интервенций. Получается замкнутый круг: государство озабочено снижением курса национальной валюты – возникает утечка ресурсов за рубеж (рентабельность экспорта возрастает) – Центральный банк контролирует возврат валютной выручки – вновь производит траты золотовалютных резервов страны на поддержание курса валюты – снижение объема золотовалютных резервов стимулирует субъекты приобретать валюту – курс национальной валюты вновь может снизиться.

Согласно концепции Хайека мы имеем дело с государственным вмешательством (валютное регулирование и валютный контроль), не приводящим к результату. Отсюда и рецепт Хайека, – основа стабильности валюты в ее обеспечении и надежности эмитента, а не в искусственном, а в ряде случаев и директивном, поддержании ее стабильности. Получается, что идеальное обеспечение валюты – это доверие экономических субъектов. По Хайеку, эти условия в наибольшей степени соблюдаются частной эмиссионной системой, которую конкуренция заставляет выпускать только надежные деньги. Хотя в России идея частных эмиссионных банков, скорее всего, приведет лишь к еще одному витку злоупотреблений со стороны потенциальных эмитентов, стоит обратить внимание на концепцию Фридриха фон Хайека в части неэффективного государственного оперативного регулирования.

Часть вторая

Последняя передышка

(2001–2008)

В указанный период направление моих исследований постепенно трансформировалось от изучения исторических аспектов развития Центрального банка, денежно-кредитного регулирования и банковского надзора в сторону их современного состояния.

Вторая часть называется «Последняя передышка», потому что, на мой взгляд, по российским меркам период нулевых (до 2008 года) по сравнению с девяностыми прошел без глобальных потрясений. В России наступила относительная стабилизация, что выразилось в росте ВВП, накоплении золотовалютных резервов, притоке иностранных инвестиций, прогнозируемом и устойчивом курсе рубля. Мы начали фиксировать однозначные темпы годовой инфляции и вышли на уровень обсуждения вопросов формирования в стране полноценного финансового рынка. Даже появились реальные намерения и разработанные планы по развитию Москвы как международного финансового центра.

Моей личной вехой стала защита в 2008 году докторской диссертации по специальности «Финансы, денежное обращение, кредит» на тему: «Методологические принципы и приоритеты развития системы регулирования банковской деятельности» в диссертационном совете Академии народного хозяйства при Правительстве РФ (ныне – РАНХиГС при Президенте РФ).

В этот период мой интерес к деятельности Центрального банка сводился к вопросам его организационно-правового статуса в связи с эффективностью выполняемых им функций, прежде всего банковского надзора и денежно-кредитного регулирования. Параллельно нельзя было игнорировать вопросы развития банковского регулирования в связи с функционированием на финансовом рынке других институтов (профессиональных участников рынка ценных бумаг, инвестиционных компаний, пенсионных фондов, страховщиков и др.), деятельность которых по своей сути была финансовой и проблемы в работе которых могли в условиях разрозненного ведомственного регулирования создать не меньшие трудности, чем кризис в банковских институтах, находящихся под надзором Центрального банка.

В докторской диссертации я уже вышел на обоснование концепции мегарегулятора финансового рынка, однако не в виде предложения по созданию еще одной автономной структуры, как на тот момент уже практиковалось во многих государствах, которые провели реформы и разделили функции денежно-кредитного регулирования и банковско-финансового надзора. Одна из идей, которая была обоснована в диссертации, заключалась в том, что Центральному банку необходимо организовать работу на принципах мегарегулятора и что система банковско-финансового надзора в нашей стране должна стать единой, без фрагментации по видам участников финансового рынка, которые с содержательной точки зрения занимаются одним видом операций – привлечением ресурсов от населения и юридических лиц и их размещением на рынке.

Как мы знаем, идея мегарегулятора на практике была реализована в нашей стране к 2013 году, когда эту функцию получил Центральный банк России.

Как видно из представленных работ, определенные обоснованные опасения у меня вызывала зависимость развития банковской системы от конъюнктуры мировых финансовых рынков, влияние иностранного капитала в российском банковском секторе и формирование международных резервов в инструментах денежного рынка США. Об этом было достаточно написано и в статьях, и в диссертации. Дальнейший вектор исследований был практически предопределен – волатильность на мировых финансовых рынках и устойчивость банковской системы России и механизма банковского и денежно-кредитного регулирования, применяемого российским Центральным банком.

Период 2001–2008 годов стал последним периодом (по крайней мере, до начала 2020-х, о чем уже можно говорить с уверенностью), в течение которого Россией были достигнуты лучшие показатели макроэкономического развития, сформированы значительные золотовалютные резервы, а также запасы иностранной валюты изначально в Стабилизационном фонде (потом – в резервном фонде и фонде национального благосостояния, далее – в объединенном фонде национального благосостояния), который формировался благодаря благоприятной на тот момент конъюнктуре цен на предметы российского экспорта – нефть и газ.

Обеспечение реальной защиты интересов банковских вкладчиков

Россия делает правильные шаги в совершенствовании методологии банковского надзора и конкретно – в части защиты интересов вкладчиков и кредиторов банков. У нас обычно принято критиковать Центральный банк РФ за громоздкость системы требований, за формальный подход при осуществлении дистанционного надзора, да и вообще много за что! Однако, на взгляд автора, мы подошли к тому самому этапу, когда у нас есть возможность сделать банковский надзор по-настоящему реальным и эффективным. В данной статье автор не будет обсуждать преимущества и недостатки системы страхования депозитов или перспективы перехода на МСФО. Мы обратимся к уже применяющимся механизмам надзора – к системе пруденциальных норм деятельности. Дело в том, что в правильном применении, еще точнее, в правильной интерпретации этого механизма, содержатся основы эффективного банковского надзора. В названии статьи слово «реальной» употреблено не случайно. Обоснуем наше мнение.

В чем истинная стабильность кредитной организации? Ответ включает два обязательных направления: достаточное количество качественных активов и ликвидность. Первое направление подразумевает принципиальную возможность отвечать по обязательствам своим имуществом, второе – делать это в установленные сроки. Дело в том, что сам факт наличия даже очень качественных активов не является достаточным для того, чтобы считать банк стабильным, если нет исполнения обязательств не только по суммам, но и по срокам. Начнем с показателей, позволяющих оценивать качество банковских активов.

Согласно международным подходам, принятым в практике банковского надзора всех развитых стран мира, ключевым показателем для оценки стабильности кредитной организации является значение капитала (собственных средств) кредитной организации. Подавляющее большинство всех прочих нормативов-показателей, направленных на лимитирование банковских рисков (пруденциальные нормы деятельности), завязано именно на капитале. Что же такое по существу капитал, или собственные средства кредитной организации?

Капитал кредитной организации есть не что иное, как чистые активы кредитной организации, или активы, свободные от обязательств. Для лучшего понимания сути этого показателя нам стоит сделать небольшой экскурс в подходы и методы оценочной деятельности. При оценке действующих предприятий одним из подходов является так называемый имущественный подход, который заключается в том, что стоимость бизнеса определяется как разница между рыночной стоимостью активов и обязательств. Ключевым понятием здесь является рыночная стоимость активов. Если мы хотим получить реальное значение стоимости нашего бизнеса с позиции имущественного подхода, то не можем брать балансовую оценку активов, для нас принципиально знать рыночную стоимость активов на дату оценки. Что касается обязательств, то переоценке они не подлежат и должны браться по балансовой стоимости.

Известно, что многие предприятия, не являющиеся кредитными организациями, могут вести деятельность, имея низкое или даже отрицательное значение показателя чистых активов. Естественно, с точки зрения анализа финансового состояния такого предприятия подобный факт – это опасный индикатор, однако, повторимся, оснований считать предприятие банкротом может и не быть. Теперь обратимся к банкам, а точнее, зададим себе вопрос: почему для кредитной организации принципиально иметь положительное значение капитала (собственных средств)? Ведь с точки зрения обеспечения исполнения обязательств вполне достаточно, чтобы величина чистых активов (капитала) была равна нулю. При нулевом значении чистых активов банк в состоянии рассчитаться со всеми кредиторами-вкладчиками, даже если представить, что все они предъявили требования одновременно. Бесспорно, что не все активы банка в ликвидной форме, однако для обеспечения ликвидности предназначена совсем иная система показателей, в которой не используется капитал (собственные средства).

Конечно, для собственника ответ очевиден: величина капитала характеризует стоимость его бизнеса по имущественному подходу. Однако мы задаемся вопросом с позиции обеспечения стабильности кредитной организации. Получается, что если мы научились производить оценку рыночной стоимости активов банка и на этой основе рассчитывать стоимость чистых активов (капитала), то оптимальное значение капитала будет лежать в диапазоне от нуля и выше. Верхняя граница этой величины не является в данный момент для нас принципиальной, важно, что нижняя граница может быть равна нулю, и это вовсе не означает кризиса кредитной организации, если она обладает ликвидностью.

Однако вопрос о капитале упирается не только и даже не столько в стоимость капитала собственника, а скорее в рискованный характер банковской деятельности, в ходе которой даже адекватно классифицированный по степени риска и оцененный по рыночной стоимости актив может быть утрачен. Чем обеспечить эти убытки? При нулевом капитале – автоматическим переложением убытков на кредиторов кредитной организации. Чтобы этого не происходило, потенциальные убытки (утрата активов) должны гарантироваться собственными средствами кредитной организации. Поэтому, на взгляд автора, главная функция капитала – именно защитная, гарантийная в случае возможных потерь.

Мы подошли к важному вопросу о том, как установить или где найти критерии для установления процента покрытия капиталом возможных убытков кредитной организации. Обратим внимание на то, как построены нормативы, лимитирующие банковские риски в большинстве развитых стран. Надзорный орган устанавливает нормативы потрем основным группам:

• предельные величины рисков для покрытия возможных убытков (норматив достаточности капитала, определяемый как частное отделения капитала на активы, взвешенные с учетом риска);

• предельные величины рисков для недопущения возможных потерь (нормативы риска на одного заемщика, инсайдера, акционера, на одного вкладчика-кредитора, риски собственных вексельных обязательств и т. п.);

• нормативы ликвидности.

Повторимся, первые два направления – это защита от рисков утраты активов, третье – от риска неисполнения обязательств в срок. Сложность заключается в том, чтобы установить формальные критерии, лимитирующие данные риски, и здесь мы вряд ли сможем найти единый, и уж тем более объективный подход. Точнее сформулировать это можно следующим образом: не существует абсолютно точных и универсальных пруденциальных норм деятельности в части установления предельных величин рисков, принимаемых кредитными организациями. Вряд ли кто-либо и когда-либо сможет однозначно утверждать, что достаточность капитала банков должна быть 11,5 %, а максимальный риск на одного заемщика – 25 %, а никак не 12 и 25,5 % соответственно. В чем же тогда реальное действие предельных величин рисков, если мы только что упрекали их чуть ли не в абсолютном субъективизме?

В самом деле, от субъективного фактора никуда не деться. Субъективизм заключается в так называемом экспертном подходе. Как еще установить значение предельной величины риска, принимаемой кредитной организацией: или на основе статистического изучения (динамика показателей, при которых банки попадали в трудное финансовое положение, становились банкротами и т. п.), или на основе экспертного мнения (обоснованное суждение об уровне риска при том или ином значении показателя)? Однако все дело в том, что система пруденциального надзора вовсе не ставит целью выработку объективных значений предельных величин рисков, в противном случае на практике такой подход может привести к бесконечным дискуссиям: что объективнее – 11 или 11,5 % достаточности капитала? Система здесь совсем иная, и вытекает она из самой сути и предназначения пруденциального регулирования.

Одной из характеристик качественного разумного надзора является четкое закрепление в нормативном акте пруденциальной нормы деятельности и указание ответственности за ее невыполнение. На взгляд автора, объективность пруденциальной нормы проявляется в том, что все стороны принимают методологический и нормативный подход надзорного органа, который самостоятельно определяет предельные величины рисков для отдельных банковских операций и фиксирует их в своих нормативных документах. Да, надзорный орган может руководствоваться статистикой за прошлые периоды, какими-то экономическими обоснованиями, но однозначно обосновать 11 или 11,5 % он не сможет. Предельная величина риска – это не что иное, как мотивированное в большей или меньшей степени суждение о степени риска того или иного направления банковской деятельности. Как только оно вынесено и зафиксировано в нормативном документе, оно подлежит соблюдению, а не обсуждению. По сути, стороны (банковское сообщество и надзорные органы) декларируют: в нашей стране максимальным размером риска на одного заемщика мы считаем величину в 25 %; даже если у вас есть обоснованное мнение, что вы не несете риска потерь при 30 %, оно не имеет никакого значения до внесения изменений в нормативные акты; более того, за величину 25,1 % к вашей кредитной организации будут применены меры предупредительного или принудительного воздействия. И так – на примере всех пруденциальных норм деятельности.

Грамотно организованная система пруденциального надзора привлекает своей простотой и прозрачностью. Цель – вкладчик. Задачи – ликвидность, реальная стоимость активов, защита от риска их утраты. Обязательные экономические нормативы – это элемент защиты от риска утраты активов, нормативы ликвидности – механизм, призванный обеспечить своевременное исполнение обязательств. Теперь обратимся к реальной стоимости активов.

Мы уже отмечали, что величина реальной (рыночной) стоимости активов позволяет определить реальную стоимость капитала кредитной организации и представить (что особенно ценно для надзорных органов), обладает ли кредитная организация достаточным объемом имущества для полного удовлетворения требований вкладчиков-кредиторов. В практике надзора развитых стран активно применяется подход, по которому кредитные организации обязаны классифицировать активы в зависимости от степени их риска и создавать резервы под некачественные активы или активы, по которым существует вероятность их утраты. Например, в практике российского Центрального банка резервы создаются на возможные потери по ссудам (ссудная и приравненная к ней задолженность) и прочие активы (ценные бумаги, дебиторская задолженность, корреспондентские счета в других банках и т. п.).

Суть резервирования на возможные потери заключается в формировании резерва, относимого на расходы кредитной организации, размер которого определяется в зависимости от классификации актива в ту или иную группу риска. Таким образом, при должном формировании резерва, а точнее, при справедливой классификации активов в группы риска имеется возможность избежать резких колебаний значения капитала (собственных средств), что случилось бы при единовременном списании утраченного актива. Формируя резерв посредством отнесения его на расходы, кредитная организация получает уменьшенное значение капитала, а значит, более близкую крыночной стоимости величину чистых активов. Главная проблема заключается в совершенстве методик, позволяющих классифицировать активы по степени риска. Например, когда речь идет о ссудной и приравненной к ней задолженности, для адекватной классификации особое значение имеют такие критерии, как финансовое состояние заемщика, качество предоставленного обеспечения, наличие/отсутствие пролонгации и др. В случае, если классифицируемый актив – цепные бумаги, то важно определиться с их рыночной стоимостью на открытом рынке, финансовым положением эмитента и т. п. Все это требует взвешенного и скрупулезного подхода не только со стороны надзорного органа, но и со стороны самой кредитной организации. Дело в том, что в ходе дистанционного надзора возможности надзорного органа проверить адекватность и правильность классификации активов являются весьма ограниченными, если не сказать, что практически отсутствуют. На период с момента классификации до инспекционной проверки формирование резервов на возможные потери лежит целиком на совести кредитной организации. Все, что доступно надзорному органу в ходе дистанционного надзора, это результат расчета резерва, по никак не критерии, по которым происходила классификация активов.

Таким образом, мы сможем говорить о реальной защите интересов вкладчиков-кредиторов банков, когда система пруденциального регулирования, во-первых, выработает хотя бы обобщенно обоснованные критерии при установлении предельных величин рисков, принимаемых кредитными организациями, во-вторых, позволит составить представление о рыночной стоимости капитала кредитной организации. Решение вопросов по этим двум направлениям – это путь к истинной стабильности кредитной организации, к стабильности изнутри! Только при условии их решения стоит говорить о роли таких внешних механизмов, как инспектирование, независимый аудит или система страхования вкладов.

Государственное регулирование банковской деятельности: основы организации и перспективы развития

Исторические особенности государственного регулирования банковской деятельности

Любое исследование в сфере регулирования банковской деятельности, любое обсуждение преимуществ и недостатков надзора за банками, и уж тем более разработка концепции развития банковской системы, должны основываться на положении, согласно которому банковская система – это особый стратегический сегмент национальной экономики. Как отметил президент Ассоциации российских банков Г. А. Тосунян, «…банковская система – это такой же атрибут государственности, как армия, налоговая система, полиция…»[9 - Из выступления президента Ассоциации российских банков Г. А. Тосуняна на XV съезде АРБ (Деньги и кредит. 2004. № 4. С. 7).]. В данной статье рассматривается природа государственного регулирования банковской деятельности именно с этих позиций, делается попытка понять, на каких исходных положениях оно основывается и каких ошибок желательно избегать при попытке его реформирования.

В постижении сути исследуемого вопроса нам поможет история, свидетельствующая о том, что системе государственного регулирования банковской деятельности свойственны некоторые особенности, которые и определили ее дальнейшее развитие и современное состояние.