Договор управления многоквартирным домом

Договор управления многоквартирным домом
Лариса Анатольевна Юрьева

Настоящая книга представляет собой одно из первых монографических исследований, специально посвященное договорным отношениям по профессиональному управлению многоквартирными домами. Избранное, строго сфокусированное направление исследования позволило выявить сущность договора управления многоквартирным домом, его место в системе гражданско-правовых договоров, имеющиеся в правовом регулировании пробелы, противоречия, неясности.

Книга предназначена для студентов, аспирантов, преподавателей юридических факультетов, практикующих юристов, а также для всех интересующихся проблемами управления многоквартирными домами.

Лариса Анатольевна Юрьева

Договор управления многоквартирным домом

Введение

С момента появления многоквартирных домов как функционально-иланировочной формы организации жилища возникла необходимость управления ими. Жилищное законодательство России до принятия Гражданского кодекса РФ и Федерального закона от 15 июня 1996 г. № 72-ФЗ «О товариществах собственников жилья» предусматривало преимущественно государственное управление жилищным фондом с совмещением функций владения, управления и обслуживания. Масштабная приватизация в указанной сфере повлекла за собой развитие частной собственности на помещения в многоквартирных домах. Назрела необходимость преобразования системы управления в соответствии с новыми общественно-экономическими условиями. В Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в РФ[1 - Одобрена Указом Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 425 // СЗ РФ. – 1997.-№ 18.-Ст. 2131.] переход на договорные отношения был назван в числе основных способов создания конкурентной среды в системе управления и обслуживания жилищной сферы, повышения качества выполняемых работ и оказываемых услуг. Вместе с тем ни одна из договорных моделей, предусмотренных законодательством того периода, полностью не подходила для правового опосредствования отношений между собственниками жилья (организациями, ими уполномоченными) и управляющими организациями. Предложенная Жилищным кодексом РФ конструкция договора управления многоквартирным домом заполнила существовавший до этого правовой вакуум и послужила основой формирования отношений управления многоквартирными домами.

Как всякое новое правовое явление, договор управления многоквартирным домом привлек внимание современных ученых-правоведов и практикующих юристов. Появились комментарии, журнальные статьи, объектом исследования которых в той или иной мере явилась новая договорная конструкция. Так, правовая природа договора управления многоквартирным домом исследовалась такими авторами, как В.А. Белов, Т.А. Борзенкова, С.А. Бушаенкова, Д.П. Гордеев, И.А. Дроздов, Е.Б. Козлова, В.Н. Литовкин, М.А. Ульрих, И.А. Фаршатов, C.Л. Филимонов, Т.А. Филиппова, Г.Ф. Шешко и др. Особенности состава и правового режима объекта управления – общего имущества многоквартирного дома – рассматривались в публикациях следующих авторов: B.C. Ермакова, С.Г. Певницкого, Д. Савельева, А.Д. Сидоренко, В.А. Фогеля, Е.А. Чефрановой, О. Хованского, Д. Щеренко и др. К теоретическим и практическим проблемам заключения и исполнения договора управления многоквартирным домом обращались И.Б. Миронов, А.Б. Рыжов, Ю.П. Свит и др. Отдельные правовые аспекты рассматриваемого договора анализировались в рамках диссертационных исследований (С.Ю. Шахов «Правовая сущность и способы управления многоквартирным домом», 2007; О.Е. Жульева «Договорные отношения в сфере управления многоквартирным домом», 2007; В.К. Михайлов «Правовое регулирование отношений управления многоквартирным домом», 2008; Н.М. Мантул «Гражданско-правовое регулирование деятельности по надлежащему содержанию общего имущества многоквартирных домов», 2009; С.В. Стрембелев «Управление общим имуществом многоквартирного дома: коммерческо-правовой аспект», 2009 и др.). Вместе с тем ранее выполненные работы не ориентированы специально на анализ договора управления многоквартирным домом, рассматривая его в качестве одного из элементов объекта исследования. Отсутствует целенаправленное и обстоятельное монографическое исследование договора управления многоквартирным домом. Поэтому многие вопросы (о цене договора управления многоквартирным домом, ответственности его сторон, особенностях изменения и прекращения) остались практически без внимания правоведов; по ряду важных положений (о природе договора, его месте в системе гражданско-правовых договоров) высказываются противоречивые, иногда лишенные достаточного обоснования суждения.

Между тем отсутствие сложившейся теории договора управления многоквартирным домом (как сделки и как договорного обязательства, возникающего на ее основе) негативно сказывается на состоянии действующего законодательства, практике договорной работы и правоприменительной деятельности судов. Правовое регулирование договора управления многоквартирным домом отличается пробелами, а практика его заключения, исполнения, а также защиты прав и законных интересов сторон – противоречиями.

Актуальность темы, выбранной для настоящего исследования, обусловлена и все возрастающим распространением договора управления многоквартирным домом. Договор управления многоквартирным домом становится стандартным явлением, непосредственно затрагивающим интересы множества пользователей помещениями в многоквартирных домах.

В связи с вышеизложенным комплексное исследование договора управления многоквартирным домом является актуальным и объективно необходимым.

Объектом настоящего исследования является договор управления многоквартирным домом, рассматриваемый как сделка и как обязательство. Предметом исследования служат нормы гражданского и жилищного законодательства, регулирующие отношения, возникающие в связи с заключением договора управления многоквартирным домом; практика договорной работы, правоприменительная практика, доктринальные положения, относящиеся к указанной сфере.

Цель настоящей работы заключается в целостной характеристике договора управления многоквартирным домом и выработке теоретических положений, которые послужили бы основой для совершенствования законодательства и практики его применения.

Достижение цели предполагается осуществить посредством решения следующих задач: 1) выявление предпосылок появления в отечественном праве договора управления многоквартирным домом; 2) определение правовой природы договора управления многоквартирным домом; 3) анализ таких элементов договора управления многоквартирным домом, как стороны, объект, цена и срок; 4) раскрытие содержания договора управления много квартирным домом как сделки и как обязательства; 5) установление особенностей гражданско-правовой ответственности сторон по договору; 6) исследование специфики заключения, изменения и прекращения договора управления многоквартирным домом; 7) выявление недостатков в правовом регулировании договора управления многоквартирным домом и разработка предложений по его совершенствованию.

Нормативно-правовую базу настоящего исследования составили Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Жилищный кодекс РФ, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, законодательство субъектов РФ, нормативные правовые акты муниципальных образований Кемеровской, Новосибирской областей и некоторых других регионов России.

Эмпирической основой работы послужила опубликованная и неопубликованная судебная практика, примерные (рекомендуемые) договоры управления многоквартирным домом, а также действующие договоры между собственниками помещений и организациями, осуществляющими управление много квартирными домами на территории Кемеровской области и некоторых других субъектов РФ.

Глава 1 Законодательство об управлении многоквартирными домами: краткий очерк и тенденции развития

1.1. Формирование и развитие законодательства об управлении многоквартирными домами до 1937 г

История существования многоквартирных домов как типа строения и как объекта управления уходит своими корнями в далекое прошлое. Так, В. Святловский, рассматривая «жилищный вопрос» в Риме времен Катона, описывает громадные казармообразные дома, носившие характерное название «insulae» (острова)[2 - См.: Святловский В. Из социальной истории человеческого жилища //Всемирный вестник. – 1905. – № 8. – С. 63.]. Инсулы – специально строившиеся многоквартирные дома для сдачи жилья внаем. Их появление объясняется быстрым притоком населения в города и ограниченностью городских земель, большую часть которых занимали постройки и сады богачей. Уже в I в. до н. э. численность инсул в Риме достигала более 46 тыс.[3 - См.: Мышковский Я.И. Жилища разных эпох. Вчера, сегодня, завтра. – М., 1975. – С. 30.]. Обыкновенно «insulae» имела одного собственника, на которого и ложилось бремя его содержания. Однако, согласно заметкам В. Святловского, обычно собственник не занимался управлением своей недвижимостью сам, а с этой целью передавал ее управляющему. Последний не только сдавал внаем квартиры в управляемом доме отдельным семействам, но и осуществлял его эксплуатацию и ремонт: «Типичную картину деятельности домоправителя рисует «Ювенал: колеблющуюся стену он укрепил подпорками, трещины замазал и уверяет жильцов, что они могут спать спокойно»[4 - Святловский В. Указ. соч. – С. 64.].

Распад Римской империи, разрушение городов, возврат населения к сельской жизни надолго приостановили развитие многоквартирных домов. Поэтому и наследники инсул появились лишь по прошествии многих веков[5 - См.: Мышковский Я.И. Указ. соч. – С. 33.].

В России до середины XVII в. город и деревня представляли собой в социальном, экономическом и культурном отношениях единое пространство. Сельский вид большинства русских городов и деревенский характер образа жизни городского населения являлись закономерным следствием аграрного по преимуществу характера городской экономики. Господствующий вид труда, как известно, накладывает неизгладимый отпечаток на занимающихся им людей, на их окружение и быт: он диктует тип жилища, застройку поселения и отдельной усадьбы[6 - См.: Миронов Б.Н. Социальная история России периода империи (XVII – нач. XX в.): В 2 т. – СПб., 2000. – Т. 1. Генезис личности, демократической семьи, гражданского общества и правового государства. – С. 282, 309, 345.]. Старинные дворы, из которых и складывались улицы города (деревни), заключали в себе по нескольку изб. Надворные постройки были жилые и служебные или кладовые. Очень часто несколько строений всех этих видов находилось в одном и том же дворе. Двор зажиточного человека, кроме домов для помещения семейства, заставлен был множеством людских изб и служб[7 - См.: Костомаров Н.И. Забелин И.Е. О жизни и быте и нравах русского народа / сост. А.И. Уткин. – М., 1996. – С. 30–36, 88, 89.]. В это время отсутствуют упоминания о многоквартирных домах.

Только после 1775–1785 гг. мещане, купцы и городские ремесленники стали превращаться в городское сословие, и лишь к середине XIX в. большинство российских городов трансформировалось из аграрно-административных в ремесленно-промышленные и торговые центры[8 - См.: Миронов Б.Н. Указ. соч. – С. 345.]. Это несущественно отразилось на типологии жилых зданий провинциальных городов: до 1917 г. практически весь жилищный фонд в них состоял из одно-двухэтажных индивидуальных жилых домов и усадеб. Иная ситуация складывалась в крупных городах, особенно в таких крупных центрах, как Москва и Санкт-Петербург, где на рубеже XVIII–XIX вв. из-за развития промышленности и вызванного этим притока населения широко развивалось строительство доходных домов[9 - См.: Ивянская И.С. Мир жилища. Архитектура. Дизайн. Строительство. История. Традиции. Тенденции. – М., 2000. – С. 210.]. Доходный дом – это многоквартирный жилой дом, возводившийся (или возникавший вследствие реконструкции) с целью извлечения дохода от сдачи квартир внаем. Мерилом достоинства такого дома была его доходность, поэтому дома строились многоквартирные и многоэтажные. Особенно большое значение строительство многоквартирных доходных домов приобретает в 1810—1850-е гг. При этом шло оно по разным направлениям. С одной стороны, в результате обеднения дворянства дворянские особняки делились на несколько богатых квартир и сдавались внаем. С другой стороны, второй, а иногда и третий этажи купеческих домов отделывалось под квартиры для сдачи внаем. А первый этаж предназначался для торговли и был занят магазинами. Кроме того, появились и специально построенные многоэтажные многоквартирные дома, разделенные лестничными клетками на секции. Этажность доходных домов и количество квартир в них зависели от плотности застройки городских земель. Так, в Москве было еще довольно много незастроенной площади, и доходные дома строили невысокими. Типичным был двухэтажный четырехквартирный дом. В Петербурге в центральной части города строили пяти– и шестиэтажные дома, вплотную примыкающие друг к другу[10 - См.: Ивянская И.С. Указ. соч. – С. 213, 214.].

Поскольку все квартиры и иные помещения в доходных домах являлись объектом права собственности одного лица – обычно купца, фабриканта или банкира[11 - К 1910 г. строительство больших многоквартирных домов перешло в руки кооперативов, профессиональных обществ и страховых компаний (См.: Брумфилд Уильям Крафт. Строительство: комфорт и прибыль // Жилище в России: Век XX. Архитектура и социальная история. – М., 2001. – С. 49).], то управление и организация обслуживания этой недвижимости являлись его заботой. Данные функции могли передаваться третьим лицам, однако специальной договорной модели для опосредствования возникающих в таком случае отношений дореволюционное законодательство не предусматривало.

Первая мировая война повлекла за собой дезорганизацию российской экономики, и жилищный кризис превратился в одну из наиболее взрывоопасных проблем. Растущее недовольство, затянувшееся войной, и катастрофическое состояние экономики подогрели радикальные настроения, вылившиеся в требование о перераспределении жилья. Требование экспроприировать как частные, так и доходные дома было с готовностью поддержано большевиками[12 - См.: Брумфилд Уильям Крафт. Указ. соч. – С. 49.]. В первые же дни революции – в октябре 1917 г. было издано постановление о передаче жилищ в ведение городов[13 - СУ РСФСР. – 1917. -№ 1,-Ст. 14.]. Оно предоставляло городским самоуправлениям право секвестрировать все пустующие помещения, пригодные для жилья, а также вселять в имеющиеся жилые помещения граждан, нуждающихся в помещении или живущих в перенаселенных или опасных для здоровья квартирах. Для привлечения к управлению делами проживающих в них трудящихся городским самоуправлениям предоставлялось право издавать обязательные постановления об учреждении домовых комитетов, об устройстве и круге их ведения.

В результате этих мероприятий уже в середине 1918 г. домовладельцы фактически были совершенно устранены от какого-либо участия в управлении своими домами: никаких доходов дома им больше не приносили. Уплачиваемая жильцами квартирная плата обычно не покрывала даже необходимых затрат по управлению и текущему ремонту дома; для обеспечения покрытия ею управленческих расходов по дому она обыкновенно вносилась не домовладельцу, а в домовой комитет. Заселялись жилые помещения местными Советами, а текущим управлением домов ведали домовые комитеты[14 - См.: Аскназий С.И., Брауде И.Л., Пергамент А.И. Жилищное право. – М., 1956.-С. 18, 19.].

Обобществление основной части частновладельческого жилищного фонда было проведено Декретом ВЦИК от 20 августа 1918 г. «Об отмене права частной собственности на недвижимость в городах»[15 - СУ РСФСР. – 1918. -№ 62. -Ст. 674.]. Этим декретом в городских поселениях с числом жителей свыше 10 тыс. было отменено право частной собственности на все строения, стоимость или доходность которых была выше предела, установленного местными Советами. Одним из методов решения жилищной проблемы стало переселение рабочих и политических активистов в национализированные дома, принадлежавшие прежде представителям состоятельных слоев населения. Так, с 1918 до 1924 г. только в Москве было расселено свыше полумиллиона рабочих и их семей[16 - См.: Близнакова Милка. Советское жилищное строительство в годы эксперимента: 1918–1933 годы// Жилище в России: Век XX. Архитектура и социальная история. – М., 2001. – С. 53.].

В связи с мероприятиями советского правительства в 1920 – начале 1921 г. по отмене платы за услуги, оказываемые трудящемуся населению, за предоставление ему продовольствия, предметов широкого потребления, топлива, коммунальных услуг, взимание квартирной платы в домах государственного фонда для основных категорий городского населения было прекращено[17 - Декрет СНК РСФСР от 27 января 1921 г. «Об отмене взимания платы за жилые помещения с рабочих и служащих и за пользование водопроводом, канализацией и очисткой, газом и электричеством и общественными банями – с государственных учреждений и предприятий и их рабочих и служащих и о распространении указанных льгот на инвалидов труда и войны и лиц, находящихся на их иждивении» // СУ РСФСР. – 1921. – № 6. – Ст. 47.]. Расходы по содержанию муниципализированных домов были возложены на местные Советы, а сами дома – переведены на сметное финансирование, причем наибольшее значение для поддержания их в надлежащем состоянии имело получение не денежных знаков, а необходимого снабжения (материалов, оборудования и проч.) в натуре. Мероприятия по поддержанию домового хозяйства (отепление водопроводных, канализационных и других труб, содержание дворов в надлежащем санитарном состоянии, вывозка снега и проч.) приходилось проводить силами самих жильцов[18 - См.: Аскназий С.И., Брауде И.Л., Пергамент А.И. Указ. соч. – С. 21.].

В целях борьбы с разрушением жилищ, достигшим угрожающих размеров, СНК РСФСР было издано 23 мая 1921 г. постановление «О мерах улучшения жилищных условий трудящегося населения и о мерах борьбы с разрушением жилищ»[19 - СУ РСФСР. – 1921.-№ 49. -Ст. 253.]. Согласно постановлению соответствующим ведомствам было поручено в кратчайший срок выработать положение об управлении домами в городах с возложением ответственности за сохранность жилых помещений на домовые управления. К контролю над работой домовых управлений привлекалось проживающее в доме население, наиболее заинтересованное в сохранении жилищ. 18 июля 1921 г. был подписан декрет об обязательном участии жильцов в ремонте домов путем сбора денежных средств, а также личного трудового участия или предоставления материалов в натуре в размерах, пропорциональных занимаемой площади[20 - См.: Дмитриев Н.Г. Жилищный вопрос. Два мира – два подхода. – М.,1973. – С. 98.].

В Положении об управлении домами[21 - Жилищные законы. Систематический сборник декретов, постановлений, циркуляров, инструкций, правил, уставов, положений, приказов, разъяснений органов центральной власти и Московского Совета / сост. Н.И. Бронштейн и С.М. Гинзбург. – Т. 2. – М., 1927. – С. 301–304.], утв. Правительством 8 августа 1921 г., способы управления домами различались в зависимости от вида собственности. Управление муниципализированными домами было возложено на заведующих домами, избираемых общим собранием жильцов дома сроком на один год. Основная функция заведующего домом – осуществление хозяйственного управления и проведение административных распоряжений. За осуществление своих функций заведующий домом получал содержание по смете жилищного отдела. За особую старательность и успешность по управлению домом по постановлению общего собрания жильцов, утвержденному жилищным отделом, ему могло быть выдано ежемесячное добавочное премиальное вознаграждение за счет коллектива жильцов. В число обязанностей заведующего домом входило принятие мер к сохранности здания и отдельных помещений, наблюдение за санитарным состоянием дома и отдельных квартир, производство хозяйственным способом текущего ремонта, своевременное уведомление жилищного отдела о необходимости капитального ремонта, ведение денежной и материальной отчетностей по домоуправлению и др. В случае очевидной для жильцов дома неспособности заведующего домом к выполнению названных обязанностей он мог быть уволен с должности и до истечения годичного срока по постановлению общего собрания жильцов, утвержденному жилищным отделом.

Что касается частновладельческих домов, то они управлялись владельцами, которые несли ответственность перед жилищным отделом за сохранность домов. В случае невыполнения владельцем лежащих на нем обязанностей коммунальный отдел мог представить дом к муниципализации как бесхозяйственный (п. 11 Положения об управлении домами).

С переходом на мирную работу по восстановлению народного хозяйства для местных Советов оказалось крайне затруднительным сохранить в своем непосредственном управлении весь громадный жилищный фонд, перешедший в их распоряжение в первые годы революции. Ввиду «организационной и хозяйственной слабости»[22 - См.: Постановление ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г. «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах» // СЗ СССР. – 1937. – № 69. – Ст. 314'] местных Советов в рассматриваемый период наиболее целесообразной признавалась передача этих домов на условиях аренды коллективам жильцов дома, организациям, учреждениям и отдельным лицам, непосредственно заинтересованным в поддержании их в надлежащем порядке, в производстве в них ремонта и проч. В Инструкции ГУКХ от 5 января 1922 г. коммунальным отделам рекомендовалось дома незаконченной постройки, необитаемые, разрушенные и полуразрушенные передавать заводоуправлениям, профсоюзам, кооперативам, учреждениям с целью восстановления этих домов и организации в них общежитий. Договоры аренды заключались на срок до 12 лет в зависимости от сложности ремонта и характера учреждения. Дома, уже занятые учреждениями, оформлялись арендными договорами на срок до 5 лет. Дома, заселенные гражданами, передавались в аренду преимущественно коллективам жильцов на срок от трех до 12 лет с учетом потребности ремонта[23 - Инструкция ГУКХ НКВД РСФСР от 5 января 1922 г. // Бюллетень НКВД. – 1922. – № 3–4. – С. 15.]. Таким образом, были заложены начала кооперативного использования значительной части жилищного фонда местных Советов. Четкое оформление в законодательном порядке жилищной кооперации в союзном масштабе относится лишь к 1924 г., но фактическое поступление многих домов в управление коллективов жильцов дома произошло значительно ранее[24 - См.: Аскназий С.И., Брауде И.Л., Пергамент А.И. Указ. соч. – С. 22.].

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 19 августа 1924 г. «О жилищной кооперации»[25 - Жилищные законы. Систематический сборник декретов, постановлений, циркуляров, инструкций, правил, уставов, положений, приказов, разъяснений органов центральной власти и Московского Совета / сост. Н.И. Бронштейн и С.М. Гинзбург. – Т. 2. – М., 1927. – С. 71–79.] были предусмотрены две формы товариществ: жилищно-строительные и жилищно-арендные. Создание первых предусматривалось для борьбы с жилищным кризисом путем развития жилищного строительства, вторых – для содействия наиболее хозяйственному использованию наличных муниципализированных домовладений на началах самодеятельности широких масс трудящегося населения. Для выполнения поставленной цели домовладения предоставлялись внаем органами местного хозяйства жилищно-арендным кооперативным товариществам на срок до 12 лет, с правом последних на преимущественное возобновление договора. Состав передаваемого домовладения устанавливали местные исполнительные комитеты: они могли передать жилое строение в целом со всеми находившимися в нем торговыми и иными нежилыми помещениями или без таковых.

Жилищно-арендные кооперативные товарищества являлись юридическими лицами, основанными на членстве. Их членами имели право быть все постоянно проживающие в данном домовладении граждане, пользующиеся избирательными правами. При этом число граждан, составляющих такое товарищество, не могло быть менее половины числа проживавших в домовладении лиц, пользующихся избирательным правом. Утрата избирательных прав и прекращение проживания в домовладении являлись юридическими фактами, влекущими за собой прекращение членства в товариществе.

Источниками формирования средств жилищно-арендных кооперативных товариществ являлись вступительные и паевые взносы членов товарищества[26 - Постановление «О жилищной кооперации» устанавливало максимальный размер вступительного и паевого взносов для членов жилищно-арендных кооперативных товариществ, а также предусматривало возврат паевого взноса в случае выбытия их состава (п. 9).], поступления от квартирной платы и арендной платы за нежилые помещения, взносы на топливо (в домовладениях, где имелось центральное отопление) и иные поступления.

Вместе с тем финансовое положение большинства жилтовариществ было отнюдь не благополучным, а средств, которыми они располагали, было зачастую недостаточно для нормальной эксплуатации вверенных им многоквартирных домов. Одной из причин такого положения дел являлась система налогообложения домовладений, недостаточно учитывающая их доходность. В результате увеличения обложения налогами и сборами сокращались хозяйственные расходы, включающие расходы на текущий мелкий ремонт. Это обстоятельство особенно тяжело отражалось на малодоходных владениях городской периферии[27 - Финансовое положение жилтовариществ // Жилищное товарищество – жилище и хозяйство. – 1925. – № 7–8. – С. 328–331.].

Несмотря на это, жилищно-арендная кооперация в период с 1924 г. до издания закона от 17 октября 1937 г. получила чрезвычайно широкое распространение, являясь преобладающей формой управления муниципализированными домовладениями в крупных городах[28 - См.: Ящук Т.Ф. Из опыта управления муниципальным жилым фондом в период НЭПа // Семейное и жилищное право. – 2007. – № 3. – С. 30.]. Наряду с этим значительная часть муниципального жилищного фонда оставалась в непосредственном управлении местных органов и использовалась путем образования состоящих в ведении коммунальных органов местных Советов, трестов коммунальных домов. Тресты получали все права юридического лица и пользовались значительной хозяйственной самостоятельностью[29 - См.: Постановление ВЦИКи СНКот 11 июля 1927 г. «Об организации трестов по управлению муниципальными домами» // СУ РСФСР. – 1927. – № 75. – Ст. 515.]. Отдельные дома муниципализированного фонда закреплялись за государственными предприятиями и учреждениями, на них распространялся правовой режим домов, состоящих в ведении предприятий и учреждений. Маломерные дома, которые не представлялось целесообразным использовать на указанных выше началах, местные Советы сдавали в аренду отдельным гражданам при условии производства капитального ремонта и поддержания дома в надлежащем состоянии[30 - См.: Аскназий С.И., Брауде И.Л., Пергамент А.И. Указ. соч. – С. 23, 24.].

Постановление ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г. «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах»[31 - СЗ СССР.– 1937.-№ 69.-Ст. 314.] упразднило жилищно-арендную кооперацию, признав данный способ управления муниципализированным жилищным фондом неэффективным: «жилищно-арендные кооперативные товарищества (ЖАКТы) в подавляющем большинстве на деле домами не управляют, не заботятся об их ремонте, не поддерживают их в культурном состоянии. Имеющая место бесхозяйственность в управлении домами зачастую приводит их в полуразрушенное состояние»[32 - Жилищное законодательство. Сб. официальных материалов. – М., 1950. – С. 4.].

Таким образом, начало формирования законодательства об управлении многоквартирными домами связано с социально-экономическим процессом обобществления частновладельческой недвижимости, характерного для периода военного коммунизма. Местные Советы, получив в свое ведение большую часть жилищного фонда, не смогли обеспечить эффективное управление им. Основной тенденцией развития законодательства рассматриваемого периода являлось вовлечение в процессы управления и обслуживания жилой недвижимости граждан – пользователей жилых помещений (непосредственно, через выборы заведующего домом или создание жилтоварищества). Вместе с тем неудовлетворительное состояние жилищного фонда свидетельствовало о том, что предложенные механизмы самоуправления в жилищной сфере на практике оказались малоэффективными. Представляется, что это было обусловлено рядом факторов. Во-первых, граждане не обладали должными знаниями, навыками и опытом, позволяющими эффективно осуществлять возложенные функции. Во-вторых, у пользователей жилых помещений отсутствовала заинтересованность в поддержании в надлежащем состоянии муниципального жилья. В-третьих, реализация нерациональной налоговой политики государства приводила к ущемлению экономической свободы жилтовариществ и нехватке денежных средств на обслуживание жилой недвижимости.

1.2. Особенности развития законодательства об управлении многоквартирными домами в условиях преобладания публичной собственности на помещения в многоквартирных домах (1937–1988 гг.)

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г. дома, находившиеся в пользовании жилищно-арендной кооперации, были переданы в непосредственное управление местных Советов и государственных предприятий. В этом же порядке управлялись дома, находившиеся ранее в ведении трестов коммунальных домов, переданные местным Советам жилищно-строительной кооперацией, и дома бывшего «маневренного фонда». На государственные учреждения и предприятия была возложена ответственность за сохранность жилищного фонда, находящегося в их ведении.

Для реализации функции управления вверенным жилищным фондом местным Советам поручено организовать в составе отделов коммунального хозяйства жилищные управления[33 - Районные Советы в крупных городах и поселковые Советы, в составе которых не было отделов коммунального хозяйства, организовывали жилищные управления на правах своих отделов (прим. 1 п. 10 постановления от 17 октября 1937 г.).], а также создать при них подрядные ремонтные конторы и мастерские, транспортные и снабженческие конторы и подсобные предприятия по производству и обработке местных строительных материалов и мелкого оборудования для ремонта домов[34 - Статьи 10, 21 постановления от 17 октября 1937 г.].

Жилищные управления непосредственно управляли всем жилищным фондом, состоящим в ведении Совета: организовывали домоуправления для непосредственного заведования домами; выдавали ордера на заселение свободных жилых помещений и на занятие нежилых помещений; сдавали строения в аренду; контролировали осуществление ремонта строений; организовывали на началах хозрасчета подсобные предприятия для обслуживания нужд домоуправлений и проч.[35 - См.: Аскназий С.И., Брауде И.Л., Пергамент А.И. Указ. соч. – С. 67.]. На жилищные управления исполкомов городских Советов в городах, имеющих районное деление, возложено общее оперативное руководство и контроль за работой районных жилищных управлений[36 - См.: Положение о жилищных управлениях городского Совета, утв. Наркомхозом РСФСР 24 января 1938 г.// Бюллетень Наркомхоза РСФСР. – 1938. – № 3.].

Для непосредственного управления отдельными домами или группой домов организовывались домоуправления во главе с управляющим домом. Изданное на основе Закона 17 октября 1937 г. Положение о домоуправлении и работе управляющего домом местного Совета[37 - Утв. приказом Наркомхоза РСФСР от 2 апреля 1943 г. № 173 // Жилищное законодательство: сб. официальных материалов. – М., 1950. – С. 141–146.] уточнило, что домоуправление является государственной хозрасчетной организацией. В названном Положении также определяется, что основной задачей домоуправления является всемерное сохранение находящегося в его управлении государственного жилищного фонда путем правильного ведения домового хозяйства, осуществления планово-предусмотрительного и капитального ремонта зданий и жилых помещений, содержания домовладений в надлежащем санитарном состоянии[38 - Систематический надзор за соблюдением жильцами дома и управляющим домом санитарных правил, надзор за санитарным состоянием нежилых помещений в доме, участие в обследованиях санитарного состояния домовладения или квартир, производимых государственной санитарной инспекцией, и т. п. – составляли круг обязанностей санитарных комиссий, организующихся при каждом домоуправлении. Члены комиссии в составе от трех до пяти человек избирались на общих собраниях жильцов сроком на один год. Санкомиссии имели право производить осмотр квартир и нежилых помещений, а также давать указания об устранении обнаруженных при посещении недостатков санитарного характера в установленный ими срок. О случаях невыполнения съемщиком указаний санкомиссий последние сообщали управляющему домом или госсанинспектору для наложения на виновных соответствующих взысканий (Положение о санитарных комиссиях при домоуправлениях, утв. Наркомхозом РСФСР 20 мая 1938 г. и Главным государственным санитарным инспектором РСФСР 15 июля 1938 г. // Бюллетень Наркомхоза РСФСР. – 1938. – № 14).], установления бережного отношения квартиросъемщиков к домовому хозяйству как к всенародному достоянию и улучшению жилищно-бытовых условий жильцов дома.

Управляющий домом назначался приказом начальника жилищного управления и утверждался решением исполнительного комитета городского (поселкового), в городах с районным делением – районного Совета депутатов трудящихся. Перемещение или смещение (увольнение) управляющего домом производилось в том же порядке. В своей деятельности управляющий подчинялся непосредственно начальнику жилищного управления.

Дома передавались управляющему домом при его вступлении в должность по приемо-сдаточному акту с подробным указанием в нем технического состояния зданий, сооружений, двора, служб, домового оборудования и инвентаря и хозяйственно-финансового положения домоуправления[39 - Пункты 8,9,11 Положения о домоуправлении и работе управляющего домом местного Совета.].

Ведение домового хозяйства осуществлялось управляющим в соответствии с хозяйственно-финансовыми планами, утверждаемыми жилищным управлением. На него возлагалась ответственность за правильное ведение домового хозяйства, за своевременный ремонт дома и надлежащее качество ремонта; за содержание в порядке дома и его санитарно-технических устройств (отопление, освещение, кухни, лестницы, уборные, газ, ванны, лифт и проч.)[40 - Статьи 11, 13 постановления ЦИКи СНК СССР от 17 октября 1937 г.]

Управление и эксплуатация домового хозяйства управляющим домом велась в тесном контакте с общественностью дома путем:

а) созыва общих собраний жильцов и обсуждения на них всех важнейших хозяйственных, финансовых, культурно-бытовых мероприятий, проводимых по домоуправлению. В частности, в соответствии с п. 23 Положения о домоуправлении и работе управляющего местного Совета обязательному обсуждению общих собраний жильцов подлежали следующие вопросы: производство капитального ремонта дома; заготовка и завоз топлива, а также смета расходов по центральному отоплению, до утверждения ее жилищным управлением; мероприятия по благоустройству и санитарному содержанию домовладения; хозяйственно-финансовый план домоуправления на данный год, до утверждения его жилищным управлением; годовой отчет управляющего домом по хозяйственной, финансовой и общественной деятельности домоуправления, а также отчет о результатах хозяйственной деятельности домоуправления по отдельным кварталам; общественное порицание нарушителям внутреннего распорядка в квартирах и неплательщикам квартирной платы и др. При этом общее собрание считалось законным при наличии 50 % квартиросъемщиков или представляющих их членов семьи, фактически проживавших в доме в момент созыва собрания, т. е. не считая съемщиков, находящихся в длительном отсутствии по тем или иным причинам. Решения на общем собрании принимались простым большинством голосов и являлись обязательными как для всех присутствующих, так и отсутствующих на данном собрании фактически проживающих в данном доме жильцов[41 - Пункты 27, 32 Положения о домоуправлении и работе управляющего домом местного Совета.];

б) организации при домоуправлении хозяйственно-финансовой, санитарной и культурно-бытовой комиссий, члены которых избирались общим собранием жильцов из среды жильцов[42 - См.: Положение о санитарных комиссиях при домоуправлениях, утв. Наркомхозом РСФСР 20 мая 1938 г. и Главным государственным санитарным инспектором РСФСР 15 июля 1938 г. // Бюллетень Наркомхоза РСФСР. – 1938. – № 14; Положение о культурно-бытовых комиссиях при домоуправлениях, утв. Наркомхозом и Наркомпросом РСФСР 23–26 марта 1939 г.// Бюллетень Наркомхоза РСФСР. – 1939. – № 6; Положение о хозяйственно-финансовой комиссии при домоуправлении, утв. Наркомхозом РСФСР 31 октября 1939 г. // Бюллетень Наркомхоза РСФСР. – 1939.-№ 18.].

В домоуправлении, имеющем в своем составе группу, управляющий домом назначал уполномоченного по каждому дому в отдельности, рекомендуемого общим собранием жильцов данного дома, а в квартирах, где имеются три и более съемщиков, по соглашению с последним, назначал уполномоченного (ответственного) по квартире, обязанного наблюдать за порядком в квартире[43 - Пункт 15 Положения о домоуправлении и работе управляющего домом местного Совета.]. За выполнение этих обязанностей ответственный по квартире получал небольшую плату в размере, определяемом управляющим домом[44 - Статья 14 постановления ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г.].