Комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей среды» (постатейный)

Комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей среды» (постатейный)
Анна Юрьевна Чикильдина

Елена Николаевна Абанина

Лариса Васильевна Мытарева

Алена Владимировна Кодолова

Алексей Павлович Анисимов

Книга содержит научно-практический комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», подготовленный с учетом последних изменений в законодательстве.

Авторы – представители различных научных школ, а также юристы-практики, работающие в сфере государственного и муниципального управления в области охраны окружающей среды, – исходили из необходимости разъяснения практических вопросов охраны окружающей среды, возникающих у физических и юридических лиц в повседневной жизни и деятельности.

С учетом собственного опыта юридической деятельности, а также на основе анализа материалов судебной практики предлагаются возможные пути решения проблем в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. В комментарии показано значение законодательства субъектов РФ и нормотворчества муниципальных образований в решении данных проблем.

Работа ориентирована на широкий круг читателей, в том числе государственных и муниципальных служащих, преподавателей, аспирантов, студентов юридических вузов, граждан – всех тех, кому не безразличны вопросы охраны окружающей среды и обеспечения конституционного права граждан на ее благоприятное качество.

А. П. Анисимов, А. Ю. Чикильдина, А. В. Кодолова, Е. Н. Абанина, Л. В. Мытарева

Комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей среды» (постатейный)

Авторский коллектив:

Абанина Елена Николаевна — доцент кафедры земельного и экологического права Саратовской государственной академии права, кандидат юридических наук, доцент – глава 4, 7 (ст. 46, 55);

Анисимов Алексей Павлович – ведущий научный сотрудник Научно-исследовательского института современного права Волгоградской академии государственной службы, доктор юридических наук – глава 1 (ст. 1, 3) 3, 6, 7 (ст. 34–39, 43, 44, 49, 53), 8, 11 (ст. 68, 69), 12, 13;

Кодолова Алена Владимировна — научный сотрудник Удмуртского филиала Института философии и права Уральского отделения РАН, кандидат юридических наук – глава 1 (ст. 2, 4), 7 (ст. 45, 47, 50–52, 56), 10, 11 (ст. 64–67), 14, 15;

Мытарева Лариса Васильевна – специалист 1 категории Комитета природных ресурсов и охраны окружающей среды Администрации Волгоградской области – глава 2, 5;

Чикильдина Анна Юрьевна – преподаватель кафедры гражданского и предпринимательского права Волгоградского кооперативного института – глава 7 (ст. 40–42), 9, 16.

Введение

Реформы начала XXI века в России продемонстрировали динамичность изменений в общественном строе и законодательстве нашей страны, что и обусловило необходимость подготовки настоящего комментария. Его актуальность объясняется тем, что в условиях построения в России рыночной экономики нередко вопросы охраны окружающей среды и защиты прав граждан на ее благоприятное качество остаются без должного внимания. Мы полагаем, что тому есть несколько объективных и субъективных причин. Действительно, охрана окружающей среды (в отличие от разработки природных ресурсов) является процессом финансово затратным, а в условиях слабого наполнения доходной части бюджетов всех уровней, и, как следствие, установления режима жесткой экономии государственных средств, проблема обеспечения благоприятного качества окружающей среды нередко остается без должного внимания представителей органов власти всех уровней.

Не менее важной (но уже субъективной) причиной сложившейся экологической обстановки является низкий уровень эколого-правовой культуры, как граждан, так и представителей органов власти. Это приводит к тому, что граждане не знают о своих конституционных правах, а представители власти – не принимают мер по надлежащей охране природы либо выносят решения по делам о возмещении экологического вреда или приостановлении экологически вредной хозяйственной деятельности не в пользу общественности.

В итоге экологическая обстановка на территории России остается напряженной. Основными экологическими проблемами по-прежнему являются: загрязнение водных объектов (Поволжье, Урал, Кузбасс, Северный Кавказ); загрязнение атмосферного воздуха в результате выбросов промышленных предприятий (гг. Норильск, Нижний Тагил, Магнитогорск, Новокузнецк, Череповец и др.); постоянно увеличивающееся количество отходов производства и потребления, в том числе токсичных (Московская, Кемеровская, Тюменская области); загрязнение почв, опустынивание и деградация растительного покрова в ряде регионов, сокращение видового состава флоры и фауны. Особенно неблагополучно состояние окружающей среды в бассейне реки Волги.

Вступление в силу Закона РФ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. вопреки ожиданиям не приблизило нас к решению одной из глобальных проблем человечества – экологической проблемы. Несмотря на сохранение и даже некоторое дальнейшее развитие оправдавших себя институтов (особо охраняемые природные территории, нормирование, требования в отдельных сферах деятельности и пр.), данный Закон страдает декларативностью, терминологической путаницей, а также и по ряду других параметров проигрывает своей предыдущей версии (например, в части экономических гарантий охраны окружающей среды). Поэтому и ранее, и в будущем трудно ожидать усиления гарантий экологических прав граждан России.

При подготовке комментария авторы пытались дать ответы на многие дискуссионные вопросы, на которые наука и практика пока не содержат ответа. При этом широко использовались не только положения федеральных нормативно-правовых актов, но и законодательство субъектов РФ, поскольку экологическое законодательство отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (см. ст. 72 Конституции России), а также анализ материалов судебной практики.

Представляется, что данный комментарий будет интересен не только юристам, но и всем заинтересованным читателям. Несмотря на сложность и высокую теоретическую значимость многих рассмотренных ниже проблем, авторы старались не углубляться в сложные теоретические вопросы экологического права, а сохранить понятный и доходчивый стиль изложения материала, так необходимый при комментировании законодательства.

Главной задачей авторского коллектива было показать системность экологического законодательства, поскольку именно в этом – залог глубокого осмысления механизма реализации норм экологического права. В комментарии представлено взаимодействие норм различных отраслей права, участвующих в обеспечении качества окружающей среды.

Не все комментарии к статьям получились равноценными как по объему, так и по качеству. Многие статьи прошли проверку практикой, неоднократно являлись предметом научных дискуссий и потому авторы имели возможность дать подробный анализ их положений. Однако Закон содержит и другие статьи, которые в силу своей излишней декларативности либо в виду отсутствия предполагаемых комментируемым Законом иных нормативно-правовых актов, являются фактически недействующими.

Следует напомнить, что Комментарий не имеет обязательной силы и носит рекомендательный, научный характер, а его значение и практическая ценность зависят от убедительности и доказательности позиций авторов по ряду дискуссионных вопросов. И один, пусть даже самый хороший, комментарий не сможет превратить поток жалоб населения о «плохой экологии» в поток судебных исков, как это происходит в европейских государствах. Однако если его читатели поймут, что проблема обеспечения экологического благополучия зависит и от них самих, что должностные лица либо природопользователи, нарушающие требования экологического законодательства, могут быть привлечены к ответственности, – значит, работа авторского коллектива достигла поставленной цели.

    Доктор юридических наук А.П. Анисимов

Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (с изменениями от 22 августа, 29 декабря 2004 г., 9 мая, 31 декабря 2005 г., 18 декабря 2006 г., 5 февраля, 26 июня 2007 г., 24 июня, 14, 23 июля, 30 декабря 2008 г., 14 марта 2009 г.)

Принят Государственной Думой 20 декабря 2001 года

Одобрен Советом Федерации 26 декабря 2001 года

В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, которые являются основой устойчивого развития, жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации.

Настоящий Федеральный закон определяет правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Данный Закон регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.

Глава I. Общие положения

Статья 1. Основные понятия

В настоящем Федеральном законе используются следующие основные понятия:

окружающая среда – совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов;

природная среда (далее также – природа) – совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов;

компоненты природной среды – земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле;

природный объект – естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства;

природно-антропогенный объект – природный объект, измененный в результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объект, созданный человеком, обладающий свойствами природного объекта и имеющий рекреационное и защитное значение;

антропогенный объект – объект, созданный человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающий свойствами природных объектов;

естественная экологическая система – объективно существующая часть природной среды, которая имеет пространственно-территориальные границы и в которой живые (растения, животные и другие организмы) и неживые ее элементы взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны между собой обменом веществом и энергией;

природный комплекс – комплекс функционально и естественно связанных между собой природных объектов, объединенных географическими и иными соответствующими признаками;

природный ландшафт – территория, которая не подверглась изменению в результате хозяйственной и иной деятельности и характеризуется сочетанием определенных типов рельефа местности, почв, растительности, сформированных в единых климатических условиях;

охрана окружающей среды – деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий (далее также – природоохранная деятельность);

качество окружающей среды – состояние окружающей среды, которое характеризуется физическими, химическими, биологическими и иными показателями и (или) их совокупностью;

благоприятная окружающая среда – окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов;

негативное воздействие на окружающую среду – воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды;