Полномочия прокуратуры по противодействию коррупции в Российской Федерации: административно-правовые аспекты. Монография

самостоятельно или через представителя принимать участие в управлении акционерными обществами, товариществами с ограниченной ответственностью или иными хозяйствующими субъектами.

Согласно указу, для государственных служащих было введено обязательное представление при назначении на руководящую должность декларации о доходах, движимом и недвижимом имуществе, вкладах в банках и ценных бумагах, а также обязательствах финансового характера.

В дополнение к перечисленным мерам Президентом РФ был подписан указ, запретивший служебные поездки за границу должностных лиц и ответственных работников центральных федеральных органов исполнительной власти за счет принимающей стороны либо за счет предприятий, учреждений, организаций и граждан

.

Принятый в 1995 году Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации»

несколько расширил ограничения для государственных служащих. Им было запрещено: использовать в неслужебных целях средства материальнотехнического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию;

получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего;

получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию;

принимать без разрешения Президента Российской Федерации награды, почетные и специальные звания иностранных государств, международных и иностранных организаций.

Действующий в настоящее время закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»

(далее по тексту – Закон о государственной гражданской службе) еще больше расширил круг запретов, связанных с прохождением государственной гражданской службы.

Во-первых, был конкретизирован перечень вознаграждений, которые могли быть получены государственным гражданским служащим в процессе прохождения службы (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплата развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения).

Во-вторых, государственным гражданским служащим было запрещено входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций, действующих на территории Российской Федерации.

В-третьих, служащим запретили без письменного разрешения нанимателя заниматься оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства.

В-четвертых, Закон о государственной гражданской службе ограничил возможность государственных гражданских служащих в течение двух лет после увольнения замещать должности и выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в коммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями непосредственно входили в его должностные обязанности, а также разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшую ему известной в связи с исполнением должностных обязанностей.

Помимо запретительных и ограничительных способов предотвращения коррупции в органах государственной власти использовались и меры дисциплинарного воздействия. Так, в соответствии с Указом «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» к лицам, нарушившим положения федеральных законов и указов Президента РФ, в том числе исходя из корыстных побуждений, были установлены следующие меры дисциплинарной ответственности:

лишение премий в течение года;

запрет на представление к награждению государственными наградами (кроме случаев проявления мужества на пожаре, при спасении утопающих, при защите правопорядка или в условиях боевых действий) и знаками отличия в течение одного года;

неповышение в должности или непредставление для присвоения очередного квалификационного разряда (классного чина, воинского или специального звания);

понижение в должности (классном чине, воинском или специальном звании) или лишение квалификационного разряда (классного чина, воинского или специального звания);

ненаправление на внеочередную переаттестацию и т. д.

Позднее вышел Указ Президента РФ, установивший общие принципы служебного поведения государственных служащих

. В перечень этих принципов вошли указания, связанные с предотвращением коррупционного поведения. Согласно данным обязанностям государственный служащий был призван:

не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимым от влияния со стороны граждан, профессиональных или социальных групп и организаций;

исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных (служебных) обязанностей;

при угрозе возникновения конфликта интересов сообщать об этом непосредственному руководителю и выполнять его решение, направленное на предотвращение или урегулирование данного конфликта интересов;

не использовать свое служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных органов, организаций, должностных лиц, государственных служащих и граждан при решении вопросов, лично его касающихся.

В дополнение к вышеназванным нормативным актам можно выделить следующие законы, которые по своему содержанию также имеют антикоррупционную направленность: «О системе государственной службы Российской Федерации»

; «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»

; «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»

; «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»

.

Безусловно, перечисленные меры имели положительный эффект в деле противодействия коррупции. Но все-таки главным недостатком проводимой государственной политики был ее несистемный, непоследовательный характер. Основной упор был сделан на применении отдельных мер исходя из конкретной ситуации в стране.

Наглядным примером может служить Указ Президента РФ «О дополнительных мерах по укреплению правопорядка в Российской Федерации»

, где органам исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных областей, автономных округов и городов Москвы и Санкт-Петербурга рекомендовалось ввести должности помощников глав администрации по вопросам борьбы с преступностью и коррупцией. При этом возникает вполне резонный вопрос: как может повлиять введение дополнительной штатной единицы в состав исполнительной власти субъектов Российской Федерации на общую ситуацию по борьбе с коррупцией? Думается, что за неимением на тот момент никаких иных вариантов по исправлению ситуации самым лучшим решением стало очередное увеличение численности региональных государственных служащих.

Теперь перейдем к анализу нормативных положений, определяющих конкретные полномочия органов государственной власти по борьбе с коррупцией в сфере административной деятельности.

Сразу стоит оговориться, что борьба с коррупцией является частью внутренней политики государства. В соответствии с п. «е» ст. 84 Конституции Российской Федерации основные направления внутренней политики определяет Президент и представляет их в рамках ежегодного Послания Федеральному Собранию Российской Федерации. Еще в 1997 году борьба с коррупцией была заявлена в качестве одного из приоритетов политики государства. Официально подтверждалось, что Российская Федерация столкнулась с массой проблем, которые требуют скорейшего разрешения. Во вводной части Послания Президента Российской Федерации 1997 года прямо указывалось, что «государственный аппарат разъедает коррупция»

. В дальнейшем проблема коррупции озвучивалась практически во всех ежегодных Посланиях Президента Российской Федерации, но антикоррупционная программа, которая содержала бы способы преодоления имеющихся негативных явлений, так принята и не была.

Смена власти, произошедшая в 2000 году, способствовала некоторой активизации усилий по борьбе с коррупцией. Второй Президент Российской Федерации В. В. Путин официально признал: «Диктату теневой экономики и серых схем, разгулу коррупции и массовому оттоку капитала за рубеж во многом способствовало само государство. Способствовало нечеткостью правил и неоправданными ограничениями»

. Из этих слов можно сделать вывод о том, что коррупция в нашей стране развивалась не сама собой, а при попустительстве со стороны органов государственной власти, недостаточности, а порой и просто нежелании бороться с ней, отсутствии четкой политической программы ответных действий. Единичные нормативные акты, имевшие место в 1990-е годы, практически никак не повлияли на общую ситуацию с коррупцией в государстве.

В 2001 году официально было заявлено о коррупционных схемах в деятельности органов законодательной и исполнительной власти: «виной сложившемуся положению дел является не только сопротивление реформам со стороны чиновничьего аппарата, хотя и таких примеров много, – дело в самой системе работы и законодательных, и исполнительных органов власти. Сейчас она устроена так, что тормозит, а во многих случаях просто останавливает преобразования. Система защищает свои права на получение так называемой статусной ренты, говоря прямо, взяток и отступных. Такой способ существования власти представляет угрозу для общества, для государства»

.

Произвол чиновников послужил одним из основных факторов для начала в стране крупномасштабной административной реформы. О том, что коррупция в среде госслужащих сковывает экономическое развитие Российской Федерации, Президент напомнил в Послании за 2002 год: «Нынешняя организация работы госаппарата, к сожалению, способствует коррупции. Коррупция – это не результат отсутствия репрессий, – хотел бы это подчеркнуть, – а прямое следствие ограничения экономических свобод. Любые административные барьеры преодолеваются взятками. Чем выше барьер – тем больше взяток и чиновников, их берущих»

.

В рамках административной реформы Президентом был подписан Указ «О Совете при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией» (далее – Совет по борьбе с коррупцией)

. Несмотря на свое громкое название, основные задачи создаваемого на основе данного документа Совета по борьбе с коррупцией имели больше теоретический и консультативный характер.

При Совете по борьбе с коррупцией были образованы две комиссии. Они непосредственно занимались аналитической работой по сбору информации о деятельности органов исполнительной власти с целью выявления причин и условий, способствующих коррупции, а также урегулированием ситуаций, связанных с преодолением конфликта интересов между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Между тем конкретный действенный механизм борьбы с коррупцией и связанные с ним полномочия прописаны так и не были. Совет по борьбе с коррупцией просуществовал до 2007 года и прекратил свои полномочия на основании соответствующего указа Президента Российской Федерации.

Еще одним негативным моментом стало превращение государственной службы в разновидность бизнеса. Чиновники, призванные обеспечивать интересы Российской Федерации и ее субъектов, используют свое служебное положение для собственного обогащения. Эта особенность российской бюрократии также вызвала серьезную озабоченность у Президента: «Особенностью последнего времени стало то, что наша недобросовестная часть бюрократии – как федеральной, так и местной – научилась потреблять достигнутую стабильность в своих корыстных интересах, стала использовать появившиеся у нас наконец благополучные условия и появившийся шанс для роста не общественного, а собственного благосостояния»

.

Во исполнение инициатив Президента Правительство РФ разработало Концепцию административной реформы в Российской Федерации