Экологическое право

Р.С. Маковик дает развернутую схему объектов правовой охраны окружающей среды[4 - Маковик Р.С. Земельное право. Экологическое право: Конспект учебных курсов в определениях, схемах, комментариях. – М.: ТОН-Профобразование, 2003.– С. 61.], которую мы приводим ниже.

Объекты правовой охраны окружающей среды (ст. 4 Федерального закона «Об охране окружающей среды»)

В первоочередном порядке охране подлежат естественные экологические системы, природные ландшафты и природные комплексы, не подвергшиеся антропогенному воздействию.

Особой охране подлежат объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, государственные природные заповедники, в том числе биосферные, государственные природные заказники, памятники природы, национальные, природные и дендрологические парки, ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты, иные природные комплексы, исконная среда обитания, места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации, объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, континентальный шельф и исключительная экономическая зона Российской Федерации, а также редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, леса и иная растительность, животные и другие организмы и места их обитания.

В рамках общего представления о природных ресурсах Российской Федерации приведем следующие показатели. «Российская Федерация – самая крупная страна мира и занимает территорию свыше 17 ООО тыс. кв. км (11,4 % суши планеты). В России представлены экосистемы девяти биомов: полярные пустыни, арктические и субарктические тундры, лесотундры, тайга, широколиственные леса, лесостепи, степи, полупустыни и пустыни. Около 69 % земель России приходится на леса, которые составляют 22 % от площади лесов мира (и 26 % по объему запасов древесины). Второе по площади место среди типов естественных угодий принадлежит природным сенокосам и пастбищам – свыше 4 млн кв. км. Морские побережья России имеют протяженность около 60 тыс. км. Россия обладает самыми богатыми в мире ресурсами водно-болотных угодий (около 120 тыс. рек общей длиной 2,3 млн км, около 2 млн озер общей площадью 370 тыс. кв. км, 1990,8 млн кн. км болот). В России находятся местообитания многих редких и исчезающих видов растений и животных, включенных в Красную книгу Всемирного союза охраны природы и Красную книгу России (атлантический морж, серый тюлень, белый медведь, редкие виды гусей, казарок, лебедей, хищные птицы и др.), и крупные популяции ряда видов, находящихся на грани исчезновения в иных регионах мира (медведь, волк и др.). Сохранение биоразнообразия insitu обеспечивается более чем 15,5 тыс. различных охраняемых природных территорий (разных категорий, режима охраны, уровня управления), общая площадь которых превышает 11 % площади страны»[5 - Охраняемые природные территории в России: правовое регулирование. Аналитический обзор федерального законодательства / под ред. А.С. Шестакова. – М.: КМК, 2003. – С. 1.].

Объектами экологического права является сама окружающая среда, а также экологические права человека. Р.С. Маковик объединяет это в таблице, которую мы приводим ниже[6 - Маковик Р.С. Земельное право. Экологическое право: Конспект учебных курсов в определениях, схемах, комментариях. – М.: ТОН-Профобразование, 2003. – С. 65.].

Глава II История формирования экологического права России

Несмотря на достаточно обширный выбор учебных пособий по экологическому праву, вопросы формирования институтов экологического права в историческом аспекте практически нигде не освещены. Поэтому следует рассказать об истории экологического права и как отрасли права, и как учебной дисциплине.

Во многих учебниках по экологическому праву история либо не затрагивается вовсе, либо только выделяется периодизация развития экологического законодательства начиная с 1917 г. (издания Декрета «О земле»).

Так, Б.В. Ерофеев утверждает, что формирование экологического права прошло три основных этапа:

возникновение, становление и развитие экологического права в рамках «земельного права в широком смысле»;

развитие экологического права в рамках природоресурсовых (природноресурсных) отраслей;

современный период развития экологического права, его выход за рамки природоресурсовых отраслей.

«Первый этап охватывал 1917–1968 гг., до принятия Основ земельного законодательства, статьей второй которых были отпочкованы иные природоресурсовые отрасли (горные, лесные, водные); второй – с 1968 по 1987 г., когда создаются многочисленные законодательные акты, вовлекающие в сферу регулирования и экологические связи природных объектов (Закон об охране атмосферного воздуха, Закон об использовании и охране животного мира и др.), и наконец, коллективно признано наличие экологического права как правовой общности; третий период – с 1988 г., когда было издано первое пособие по советскому экологическому праву» (Ерофеев Б.В. Экологическое право: Учебник для вузов по спец. «Правоведение». М.: Высшая школа, 1992. С. 74).

Другие авторы выделяют шесть периодов экологического законодательства:

1917–1922 гг. – возникновение и становление законодательных актов об охране и использовании природных ресурсов;

1922–1957 гг. – активное развитие союзного законодательства природноресурсного направления;

1957–1963 гг. – принятие во всех республиках СССР законов об охране природы – новой формы природоохранительного законодательства, принятие Закона РСФСР об охране природы в РСФСР от 26 октября 1960 г.;

1968–1980 гг. – проведение кодификации союзного и республиканского законодательства о земле, недрах, водах, лесах, животном мире, атмосферном воздухе;

1985–1990 гг. – попытка перестроить общественные отношения в охране природы и рациональном использовании природных ресурсов, разработать закон об охране природы в СССР и создать специальные органы управления в СССР и республиках;

1990 г. – до настоящего времени.

Новым этапом является также время принятия Закона РСФСР 1991 г. «Об охране окружающей природной среды» и Федерального закона «Об охране окружающей среды» 2002 г.

Как видим, подчеркивается преимущественное развитие блока природоресурсного законодательства над природоохранительным. Но поскольку вместе на сегодняшний момент их объединяют общим экологическим правом, наверное, целесообразнее говорить об истории экологического права не только как об истории природоохранительного законодательства, но и об истории природоресурсного законодательства, понимая при этом их тесное взаимодействие и влияние друг на друга. Из всего блока природоресурсного законодательства, бесспорно, интенсивнее всего развивалось земельное законодательство. «От экологического права земельное отличается тем, что если эколого-правовые нормы регулируют отношения, возникающие в связи с охраной экосвязей природных объектов, то земельное право регулирует преимущественно экономические земельные отношения, возникающие в связи с предоставлением, изъятием земель, порядком их использования. При этом в предмет земельного права входят и отношения, связанные с экологизацией землепользования, однако эта экологизация имеет вспомогательный характер» (Ерофеев Б.В. Земельное право России: Учебник для высших юридических учебных заведений. М.: ООО «Профобразование», 2003. С. 70).

Тем не менее существует и мнение о том, что земельное право является подотраслью экологического права. Обратим внимание также на то, что иные природоресурсные отрасли законодательства (лесное, водное, горное и др.) не получили своего самостоятельного развития в рамках отдельно выделяемой учебной дисциплины и вопросы, связанные с предоставлением, порядком использования данных природных ресурсов, рассматриваются в рамках предмета экологического права. В таком случае скорее можно согласиться с подотраслевой принадлежностью земельного права к экологическому праву – последнее, несомненно, шире по своему значению и содержанию.

Что же является предметом исторического изучения экологического права? На наш взгляд, историей экологического права должны быть все те юридические, правовые предпосылки в развитии законодательства, которые помогли сформировать действующие институты, нормы, принципы современного экологического права, состоящего как из блока природоресурсных норм, так и из блока природоохранительных норм. Неверным было бы, на наш взгляд, начинать историю экологического права России с первого унифицированного документа об охране природы (1960 г.) или с 1917 г. (Декрета «О земле»), или даже с появления самого термина «экология». И термин, и вышеуказанные акты не появились спонтанно, без причинно-следственной связи с общественным развитием общества, проблемами, с которыми оно сталкивается и пытается разрешить хотя бы в форме обычных правил поведения, выраженных в устной форме. Ведь обычаи тоже являются источниками права в широком смысле.

Не следует отбрасывать ранее существовавшее законодательство России – до 1917 г., развивающее нормы пусть даже только природоресурсного права (хотя не доказано отсутствие природоохранительных норм в России до 1917 г.).

«В 1892 г. был принят Устав о промышленности, который был действительным регулятором охраны чистоты вод, воздуха и почвы от недобросовестных промышленников. Законодательно закреплен порядок открытия и функционирования промышленных предприятий, исключающих или значительно уменьшающих причинение вреда природной среде, в том числе лесам и населению. В законе дано понятие вредного производства»[7 - Иванова Ж.Б. Правовая охрана лесов Севера России (досоветский период): Дисс… канд. юрид. наук. 12.00.01. – Владимир, 2004. – С. 152.].

В дореволюционный период истории нашей страны были приняты Уставы о лесах[8 - Попыткой первичной кодификации лесного законодательства были Указы Екатерины II. Первый полноценный текст Устава о лесах был утвержден позже, 11 ноября 1802 г. Подробную хронологию принятия Уставов о лесах в дореволюционной России см.: Пуряева А.Ю. Формы собственности на леса в России от Устава лесного до Лесного кодекса: Учебник для юридических вузов. – Казань: Изд-во МОи Н РТ, 2010.], Горный устав[9 - См.: Свод законов Российской Империи. – Т. 7. – Кн. 1 / составил и издал А.М. Нюренберг. – М., 1910.].

Так, например, нормы лесного законодательства середины XIX в., регламентирующие охрану лесов от пожаров, можно условно разделить на две группы:

нормы, предупреждающие, профилактические или препятствующие возникновению пожаров в лесах;

нормы, регламентирующие порядок тушения пожаров в лесах. Так, для охранения казенных лесов в нормах Устава о лесах 1842 г. издания[10 - См.: Устав лесной 1842 г. издания // Свод законов Российской империи. – Свод уставов казенного управления. – Т. 8. – Ч. 4. Уставы лесной, о казенных оброчных статьях, о хозяйственном управлении казенных населенных имений. – СПб.: Типография Второго отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, 1842.] была регламентирована работа постоянной лесной стражи. До введения постоянной лесной стражи в губерниях казенные леса охранялись лесными объездчиками и сторожами, полесовщиками и пожарными старостами. Постоянная лесная стража подчинялась лесным чиновникам. Лесные стражи освобождались от платежа государственных податей, выполнения земских повинностей, исправления рекрутской повинности и от военного постоя[11 - См.: Статья 116 Устава лесного 1842 г.]. Помимо такой важной обязанности лесной стражи, как охранение лесов от пожаров, к обязанностям лесной стражи относились также следующие: охрана лесов от самовольных порубок, повреждений, недопущение пастьбы скота без дозволения, охранение границ лесов, лесных полян и других лесных угодий от завладения частными людьми и от неправильного перемещения меж, надзор за постоянными и посаженными лесами, разведение лесных деревьев, истребление хищных зверей и наблюдение, чтобы никто не стрелял на казенных землях дичи в запрещенное время[12 - См.: Статья 184 Устава лесного 1842 г.].

У каждого двора лесной стражи было вверено для надзора особое пространство леса, под названием обхода (ст. 105). В состав лесной стражи входили: хозяин, пеший стрелок, помощник, запасные с грелки, лесные объездчики или конные унтер-офицеры[13 - См.: Статьи 105, 106, 111 Устава лесного 1842 г.].

В лесах запрещалось выжигать поляны[14 - Статья 648 Устава лесного 1842 г.], промышленникам запрещалось разводить огонь ночью[15 - Статья 651 Устава лесного 1842 г.], а ходящим за грибами и ягодами нельзя было разводить огня в лесах вообще[16 - Статья 653 Устава лесного 1842 г.].

Хотя разрешалось выжигать леса под пашни, сенные покосы и другие угодья, при подобном намерении крестьянин должен был предварительно известить пожарного старосту, а в более поздних изданиях Устава о лесах – лесную стражу, который должен был наблюдать, чтобы вокруг того места был ров или «чтобы трава была окошена и земля вспахана», или же «чтоб выдран был дерн и оборочен корнем вверх, не менее как на две сажени ширины»[17 - Статьи 644, 647 Устава лесного 1842 г.]. При выжигании крестьянин должен был находиться с метлами, ведрами и тому подобными пожарными инструментами, «чтобы не допустить огонь распространиться далее надлежащего»[18 - Статья 645 Устава лесного 1842 г.]. В случае сильного ветра выжигание должно было быть отложено и огонь обязаны загасить[19 - Статья 646 Устава лесного 1842 г.].

Промышленникам ночью с 15 апреля по 15 сентября в лесах огонь разводить было запрещено[20 - Статья 651 Устава лесного 1842 г.]. При разведении огня днем они обязаны были вырыть яму, опалить всю траву около ямы на 5 сажень в окружности. В жаркую и ветреную погоду разводить огонь запрещалось[21 - Статья 1315 Устава лесного 1842 г.].

Ночью разводить огонь было разрешено только плывущим на судах караванам по рекам и останавливающимся при берегах у лесных дач, но при этом необходимо было соблюдать расстояние от леса не ближе двух сажен, место должно быть недалеко от дороги и очищено от листьев, травы и тому подобного[22 - Статья 652 Устава лесного 1842 г.].

Нормы, регламентирующие порядок тушения пожаров в лесах, устанавливали в том числе обязанность являться по первому призыву для тушения пожаров в лесах всех граждан, крестьян, промышленников, их работников, лесных чиновников, которые имели право заставить обывателей окапывать рвами или каналами место пожара, чтобы огонь не распространялся далее[23 - Статьи 656–658 Устава лесного 1842 г.].

В более поздних редакциях Устава о лесах вышеуказанные положения были сохранены, а редакция Устава о лесах 1876 г. издания стала предусматривать также выплату вознаграждения лицам, призываемым для тушения пожара далее 15 верст от места их жительства, выдаваемую за счет казны[24 - Статья 213 Устава лесного 1876 г.]. Устав о лесах 1876 г. издания, кроме того, включал в себя нормы об охранении частных лесов от пожаров. Нормы об охранении частных лесов от пожаров были включены в текст Устава о лесах в связи с принятием в 1867 году 15 мая Высочайше утвержденного мнения Государственного Совета – О мерахъ къ охраненiю частныхъ лесовъ[25 - См.: Полное собрание законов Российской Империи. – 1867. – Т. XLII. – С. 750–753.].

Не случайно в научной литературе, затрагивающей исследования дореволюционного лесного законодательства, подчеркивается, что «в дореволюционном российском законодательстве существовала развитая нормативно-правовая система регулирования лесных правоотношений, включавшая в себя и детально регламентированный режим лесопользования, и развитую систему государственных органов управления лесным хозяйством, и способы борьбы с нарушениями лесного законодательства, в том числе как направленные на их предупреждение, так и предусматривающие гражданско-правовую, административную, дисциплинарную и уголовную ответственность залесные правонарушения»[26 - Блинников Р.В. Правовой режим земель государственного лесного фонда в Российской Федерации: Дисс…. канд. юрид. наук. 12.00.06. – М., 2005. – С. 57.]. Так, «в 1837 г. числилось 526 вольнонаемных сторожей, 409 объездчиков, 40 370 полесовщиков и пожарных старост. Общие расходы на содержание лесной стражи составили 47 % от всех расходов на содержание лесного управления»[27 - Диченков Н.А. История охраны лесов от пожаров в России // Лесное хозяйство. – 1998. – № 6. – С. 35–46. Цит. по: Куликова О.В. Правовые вопросы рационального использования и охраны лесов: Дисс… канд. юрид. наук. 12.00.06. – Саратов, 2000. – С. 20.].

Приведем пару примеров из Полного Собрания законов Российской Империи. В Манифесте об учреждении министерств (Собрание 1-е, т. 27) закреплено, что министру финансов вверяется Лесной Департамент. Понятно, что указанный департамент обладал определенной компетенцией и сферой деятельности в области леса.

Интересен также текст Указа от 10 апреля 1832 г. Императора Николая I «О правах Башкирцев на принадлежащие им земли в Оренбургском крае» (Собрание 2-е, т. 7). Вот три пункта из текста Указа:

«4. Составление подробнейших правил на продажу Башкирских земель предоставить Оренбургскому Военному Губернатору, который оснуетъ ихъ на местных соображениях.

5. Но дабы разрешение сей продажи не могло обратиться во вред Башкирцам, то постановить, чтобы в каждой волости оставалось от 40 до 60 десятин, по усмотрению главного местного Начальства, на душу такой земли, которую общество не имело право продавать.

Если же откроется, что в некоторых волостях вышеуказанного количества десятин на душу не окажется, то всякая продажа или иное отчуждение земли в сих волостях воспрещается.

7. Если в недрах тех земель, продажа коих по силе ст. 5 воспрещается, оказались земли, содержащие богатства рудныя, то не возбранять Башкирцам отдавать и сии земли в временное содержание желающим учреждать горные заводы и фабрики и пользоваться рубкою леса в тех дачах, но не иначе, как с утверждения Военного Губернатора и ведома Горного Начальства».

В комментариях к Лесному кодексу (под ред. С.А. Боголюбова) отмечается, что «усиление государственных функций в области лесных отношений и некоторые ограничения частных форм владения лесами можно наблюдать в России уже в конце XIX в.: Лесоохранительный закон 1888 г. и Лесной устав 1913 г. (входившие в Свод законов Российской Империи) предусматривали вмешательство государства в права частного собственника, запрещение бесконтрольного использования леса, право государства на экспроприацию лесов у тех лесовладельцев, которые нарушают законодательство».

Представляется, что вопрос формирования экологического права в России может стать отдельным предметом исследования. А учитывая Обращение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации к Правительству Российской Федерации о состоянии и задачах исторического образования в России (см.: Постановление Государственной Думы РФ от 8 апреля 1998 г. № 2359-II ГД), где отмечена необходимость уделять особое внимание историческому прошлому России с позиций научной истины и патриотического воспитания, а также отсутствие комплексных работ по истории экологического права России, актуальность подобного исследования не должна ставиться под сомнение.

«В 70-е годы прошел процесс бурной кодификации природоресурсного законодательства, начиная от земельного и кончая горным, а в начале 80-х годов в соответствии с Основами были приняты Земельный, Водный, Лесной кодексы и Кодекс о недрах РСФСР, появились и два важнейших природоохранительных закона – Закон РСФСР об охране и использовании животного мира и Закон об охране атмосферного воздуха. В результате относительно стройной системой законодательства было охвачено правовое регулирование практически всей окружающей природной среды. Эта целостность правового регулирования повлекла за собой и изменения во взгляде на земельное право как учебную дисциплину.

В частности, было принято решение перейти к преподаванию не земельного права в широком смысле, а нового предмета – курса природоресурсового права и правовой охраны окружающей среды, в связи с чем не замедлили появиться на свет специальные учебные пособия и учебники.

Однако учебный курс не является консервативным, он непрерывно развивается, стимулируя углубление научных исследований. Выяснилось, что природоресурсовый подход к правовому регулированию не гарантирует безопасности природе, поскольку вне правового регулирования остаются экологические связи природных объектов между собой и экосвязи друг с другом (поресурсовый же подход диктуется экономическими интересами общества, при этом игнорируются интересы обеспечения экологической целостности окружающей среды). Вскоре после этого появились пособия по экологическому праву, а с 1988 г. в учебную программу экологических вузов была включена новая дисциплина «Экологическое право» и был издан первый в России учебник» (Ерофеев Б.В. Земельное право России: Учебник для высших юридических учебных заведений. М.: ООО «Профобразование», 2003. С. 147).